劉昊璇，趙華甫，2※，齊 瑞

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083；2.自然資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100035）

0 引言

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是保障國(guó)家糧食安全，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重大舉措。從2012 年首次明確高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)以來(lái)，國(guó)家一直在不斷加大對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重視程度，通過(guò)機(jī)構(gòu)重組、規(guī)劃規(guī)制和政策引領(lǐng)，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供了制度保障。然而長(zhǎng)期以來(lái)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨著“多頭管理”、監(jiān)管機(jī)制有待轉(zhuǎn)變、公眾參與不足、建設(shè)成效不佳以及“重建設(shè)、輕管護(hù)”等問(wèn)題。在國(guó)家機(jī)構(gòu)重組，農(nóng)田建設(shè)職責(zé)整合的背景下，亟需對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理機(jī)制展開更深入系統(tǒng)的研究，提出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理體系優(yōu)化模式。

在農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理方面，國(guó)外的研究大多集中于新科技在工程建設(shè)監(jiān)督管理中的應(yīng)用和公眾參與方面。如國(guó)外政府不斷加強(qiáng)工程監(jiān)督管理的信息化建設(shè)[1]、通過(guò)GeoFarmer 網(wǎng)絡(luò)通訊系統(tǒng)來(lái)收集民眾對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)和反饋信息[2]等。同時(shí)德國(guó)、荷蘭的研究表明，工程建設(shè)過(guò)程中的公眾參與，不僅有效降低了工程項(xiàng)目準(zhǔn)備和實(shí)施的阻力[3]，還將促進(jìn)項(xiàng)目的有效性和可持續(xù)性[4]。還有學(xué)者通過(guò)對(duì)日韓農(nóng)田建設(shè)的典型做法進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其有完善的標(biāo)準(zhǔn)體系、法律法規(guī)和管理體制，同時(shí)注重建管結(jié)合[5]-[6]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)農(nóng)田保護(hù)，從土地督察[7]、社會(huì)監(jiān)督[8]、政府責(zé)任落實(shí)[9]等角度，論述了農(nóng)田數(shù)量質(zhì)量并重保護(hù)、接受監(jiān)督和責(zé)任追究等監(jiān)督管理機(jī)制。整體上看，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究還以方法探索為主，無(wú)法與實(shí)際的監(jiān)督管理應(yīng)用完好對(duì)接；在實(shí)際監(jiān)督管理過(guò)程中市場(chǎng)和公眾的參與度不夠，難以高效進(jìn)行農(nóng)田建設(shè)的監(jiān)督管理工作。文章基于對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理機(jī)制的困境剖析，擬從多中心治理這一視角提出破解現(xiàn)有困境的對(duì)策建議，以促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目發(fā)揮長(zhǎng)久有效的作用。

1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理機(jī)制困境分析

在邁克爾·波蘭尼《自由的邏輯》一書中，社會(huì)組織主要分為兩種秩序：一種是單中心的指揮秩序，一種是多中心的指揮秩序。單中心的指揮秩序通過(guò)上級(jí)指揮、下級(jí)服從的垂直領(lǐng)導(dǎo)模式來(lái)維持自身的協(xié)調(diào)與運(yùn)轉(zhuǎn)[10]，但其中隱藏著決策缺乏科學(xué)性、政策執(zhí)行效率不高等弊端。這是由于現(xiàn)實(shí)中不存在下級(jí)完全服從上級(jí)的情況；同時(shí)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的知識(shí)和能力有局限，完全由其決策會(huì)使決策缺乏合理性；下級(jí)對(duì)決策的理解也會(huì)出現(xiàn)偏差，信息傳遞的過(guò)程中容易造成遺漏，導(dǎo)致決策難以全面貫徹執(zhí)行[11]。我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為公共事務(wù)治理的重要組成部分，奉行以政府為單一治理中心、自上而下的治理模式，也即單中心指揮秩序是我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理的主導(dǎo)秩序[12]，存在著許多困境和不足。該文采用實(shí)地調(diào)研和文獻(xiàn)分析相結(jié)合的研究方法歸納出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理機(jī)制的困境。

1.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

該研究所需數(shù)據(jù)資料主要從有關(guān)部門、實(shí)地調(diào)研和問(wèn)卷訪談等渠道獲取。

（1）文本統(tǒng)計(jì)資料。從遼寧省、河南省、上海市自然資源部門收集到《2013—2017 年度遼寧省質(zhì)量建設(shè)區(qū)情況》《2015—2017 年度河南省質(zhì)量建設(shè)區(qū)情況》《2011—2013 年度、2016 年度上海市質(zhì)量建設(shè)區(qū)情況》等文件，文件提供了3個(gè)省、市不同農(nóng)田建設(shè)類型建設(shè)面積情況，通過(guò)建設(shè)面積情況計(jì)算出不同農(nóng)田建設(shè)部門在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的投入比例，見表1。

（2）問(wèn)卷訪談數(shù)據(jù)。2019年開始做與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制有關(guān)的課題，同年8月前往河南省新鄉(xiāng)市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行農(nóng)戶訪談和實(shí)地調(diào)研，共得到有效問(wèn)卷141份。問(wèn)卷主要內(nèi)容包括：建設(shè)區(qū)農(nóng)民對(duì)農(nóng)田建設(shè)相關(guān)知識(shí)的了解程度、農(nóng)田建設(shè)后農(nóng)戶務(wù)農(nóng)收入的變化、農(nóng)田建設(shè)建后管護(hù)和監(jiān)督情況等，通過(guò)整理計(jì)算得到統(tǒng)計(jì)結(jié)果，見圖1～3。

1.2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理機(jī)制現(xiàn)有困境

1.2.1 農(nóng)田建設(shè)部門監(jiān)管機(jī)制不完善

在以往高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的過(guò)程中，主要采用直線式或職能式的組織方式，其中不僅包括省、市、縣、鄉(xiāng)等各級(jí)政府，還涉及各級(jí)政府國(guó)土、財(cái)政、水利、發(fā)改、農(nóng)業(yè)等部門[13]。雖然不同省份的組織方式不盡相同，但本質(zhì)上仍是“政府主導(dǎo)、政府實(shí)施、政府監(jiān)管”的模式。因此，從項(xiàng)目的立項(xiàng)審批到上報(bào)審核再到批復(fù)實(shí)施，各層級(jí)政府及有關(guān)部門之間、政府和相關(guān)企業(yè)之間都存在著多重委托代理關(guān)系。如：上級(jí)政府部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審批立項(xiàng)后，委托給下級(jí)政府實(shí)施，下級(jí)政府再委托給相關(guān)部門進(jìn)行具體的組織實(shí)施工作[14]。因此，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、資金撥付、成果驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，由于政府內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制存在漏洞，很容易由于利益引誘或人情關(guān)系造成政府與競(jìng)標(biāo)單位內(nèi)外勾結(jié)、腐敗尋租等問(wèn)題的出現(xiàn)；同時(shí)由于建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行全過(guò)程中過(guò)多外部行政力量干預(yù)監(jiān)督管理，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)整體效果不理想。

通過(guò)對(duì)遼寧省、河南省和上海市不同農(nóng)田建設(shè)部門在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的投入情況（表1）進(jìn)行分析，可以看出，以往農(nóng)田建設(shè)中，農(nóng)業(yè)部門的投入占比很小，建設(shè)經(jīng)驗(yàn)也相應(yīng)較少、制度不夠完善。在新一輪機(jī)構(gòu)改革中，中央決定組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，將發(fā)展改革委農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目、財(cái)政部農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、原國(guó)土資源部農(nóng)田整治項(xiàng)目、水利部農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目等管理職責(zé)整合，都列入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部職能。由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下新設(shè)的農(nóng)田建設(shè)管理司參與開展永久基本農(nóng)田保護(hù)，承擔(dān)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)田整治項(xiàng)目、農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目管理工作等。由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部剛剛成立，與發(fā)展改革、自然資源、水利等與農(nóng)田建設(shè)有關(guān)的部門之間還沒有相對(duì)清晰明確的職責(zé)劃定，在實(shí)踐中仍存在職能沖突和職權(quán)交叉[15]，導(dǎo)致很多省份出現(xiàn)了多個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃的情況，各政府部門之間還存在責(zé)任推諉的問(wèn)題，難以形成建設(shè)的合力。加上目前大多數(shù)縣、鄉(xiāng)還未設(shè)立專門的科室負(fù)責(zé)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，負(fù)責(zé)農(nóng)田建設(shè)的人員大都缺乏專業(yè)知識(shí)，對(duì)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題無(wú)法做出及時(shí)、公正、客觀的評(píng)價(jià)，這就增加了溝通和協(xié)商的成本。除此之外，目前還未有適合地方操作、簡(jiǎn)單易行的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田驗(yàn)收規(guī)范出臺(tái)，也缺少相應(yīng)的項(xiàng)目質(zhì)量問(wèn)責(zé)機(jī)制，這使得高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量無(wú)法得到有效保障。

表1 遼寧省、河南省和上海市不同農(nóng)田建設(shè)部門投入對(duì)比 %

1.2.2 農(nóng)田建設(shè)全過(guò)程公眾參與不足

作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的直接受益者，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民參與項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、執(zhí)行、驗(yàn)收、后期管護(hù)全過(guò)程才能真正體現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的公共價(jià)值，發(fā)揮項(xiàng)目最大作用。通過(guò)調(diào)研得到建設(shè)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的了解情況如圖1所示，可以看出，有接近半數(shù)的農(nóng)民對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目基本不了解，只有21%的農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目相關(guān)知識(shí)比較了解。這也就反映出，在農(nóng)田建設(shè)全過(guò)程中，公眾的參與度不高。

圖1 建設(shè)區(qū)農(nóng)民對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相關(guān)知識(shí)的了解程度

在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)際操作中，政府部門、市場(chǎng)主體和項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的利益關(guān)注點(diǎn)和利益目標(biāo)有所不同。政府更關(guān)注項(xiàng)目帶來(lái)的政治效果和社會(huì)效果，往往為了達(dá)到政績(jī)目標(biāo)只注重外在設(shè)施的建設(shè)，而不重視土壤改良、地力提升等內(nèi)在質(zhì)量的建設(shè)；市場(chǎng)主體關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)利益，更傾向于得到更多的利潤(rùn)；而項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民更重視項(xiàng)目帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境效益[16]，也即更傾向于獲得合理補(bǔ)償、促進(jìn)增產(chǎn)增收、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，由于缺少有力的宣傳和公眾決策程序，不免會(huì)出現(xiàn)政府為了政績(jī)目標(biāo)而打造形象工程的現(xiàn)象，容易忽略農(nóng)民的需求和項(xiàng)目區(qū)的建設(shè)潛力，最終導(dǎo)致規(guī)劃不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，嚴(yán)重影響建設(shè)規(guī)劃的可行性、科學(xué)性與合理性。在項(xiàng)目實(shí)施階段，材料與設(shè)備供應(yīng)商、工程承包商和監(jiān)理機(jī)構(gòu)作為社會(huì)主體都期望實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤(rùn)最大化，難免合謀通過(guò)蓄意擴(kuò)大成本、偷工減料等降低工程質(zhì)量的方法來(lái)提高利潤(rùn)。在這個(gè)過(guò)程中，個(gè)別村民代表或村委會(huì)成員對(duì)工程進(jìn)行監(jiān)督，但由于農(nóng)民缺乏專業(yè)知識(shí)，也無(wú)法時(shí)刻跟進(jìn)工程進(jìn)度，導(dǎo)致監(jiān)督深度不夠[17]，無(wú)法形成有效監(jiān)督，很難保障農(nóng)民的利益和工程質(zhì)量。在后期管護(hù)階段，由于缺少完善的管護(hù)規(guī)章制度，農(nóng)民大多不愿主動(dòng)承擔(dān)起管護(hù)義務(wù)，形成無(wú)人管護(hù)的局面。

除此之外，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的全過(guò)程存在著信息不對(duì)稱的情況。首先，針對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目信息公開的法律法規(guī)尚未被制定，與項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)的具體信息無(wú)法及時(shí)有效地傳遞給公眾[18]，導(dǎo)致社會(huì)公眾在一定程度上無(wú)法參與監(jiān)督管理。其次，地方政府未建立有效的監(jiān)督反饋渠道和監(jiān)督激勵(lì)政策，還未充分發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)的作用，導(dǎo)致建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題得不到及時(shí)的處理，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民也沒有參與監(jiān)管的積極性。信息的不對(duì)稱導(dǎo)致無(wú)法形成有效的社會(huì)監(jiān)督，這就造成了行政資源的浪費(fèi)和行政效率的低下。

1.2.3 農(nóng)田建設(shè)建后管護(hù)制度缺失

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后務(wù)農(nóng)收入變化和建后管護(hù)監(jiān)督情況的調(diào)研結(jié)果如圖2、3 所示。由圖2可以看出，只有16%的家庭務(wù)農(nóng)收入得到了明顯提高，八成以上的家庭務(wù)農(nóng)收入提升很少，這說(shuō)明農(nóng)田建設(shè)成效還未得到有效的發(fā)揮。由圖3可以看出，半數(shù)以上的工程后期管護(hù)措施不到位，工程質(zhì)量下降，這說(shuō)明高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目缺乏后期管護(hù)措施。

圖2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后農(nóng)戶務(wù)農(nóng)收入的變化

圖3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)建后管護(hù)和監(jiān)督情況

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)具有公共物品屬性，屬于準(zhǔn)公共物品范疇，容易陷入公共物品困境，極易產(chǎn)生“搭便車”行為。在公眾參與方面，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶從自利性角度出發(fā)，很少主動(dòng)去進(jìn)行管護(hù)；同時(shí)由于在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)階段農(nóng)民參與往往流于形式，極有可能導(dǎo)致設(shè)計(jì)方案不符合一部分農(nóng)戶預(yù)期和實(shí)際生產(chǎn)情況，項(xiàng)目投入使用后極易出現(xiàn)農(nóng)戶為自己生產(chǎn)需要自行改造工程、開挖道路的行為，給后期管護(hù)帶來(lái)困難。在管護(hù)主體方面，國(guó)家還未出臺(tái)明確的文件規(guī)定管護(hù)主體及相應(yīng)的責(zé)任和權(quán)利，很多地方并未配備相應(yīng)的管護(hù)人員；有的地方即使配備有管護(hù)人員，但管護(hù)主體的監(jiān)管內(nèi)容單一、專業(yè)技術(shù)薄弱，無(wú)法解決設(shè)備使用中出現(xiàn)的專業(yè)性問(wèn)題，設(shè)備損壞、被盜、老化和故障等情況時(shí)有發(fā)生。在管護(hù)資金方面，國(guó)家層面目前還沒有管護(hù)指導(dǎo)意見，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部資金管理辦法中也沒有與管護(hù)資金有關(guān)的具體內(nèi)容，導(dǎo)致國(guó)家無(wú)管護(hù)資金出口，縣鄉(xiāng)配套資金不到位，管護(hù)工作無(wú)法順利開展，這直接影響了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的長(zhǎng)期有效發(fā)揮。

2 多中心治理理論及其適用性

2.1 多中心治理理論概述

邁克爾·博蘭尼提出“多中心秩序中，各行為單位間既相互獨(dú)立又相互協(xié)調(diào)，既受社會(huì)一般規(guī)則的制約，又能找到各自的定位，實(shí)現(xiàn)相互關(guān)系的整合。”[10]之后埃莉諾·奧斯特羅姆以公地悲劇、囚徒困境、集體行動(dòng)邏輯這三大公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論模型為基礎(chǔ)，創(chuàng)造性地提出了公共事務(wù)治理和公共物品供給的多中心治理模式。她提出在公共事務(wù)治理的過(guò)程中，政府不再是唯一的承擔(dān)主體，市場(chǎng)和社會(huì)公眾都要參與進(jìn)來(lái)進(jìn)行共同治理；在公共物品供給體制中，政府不再是單一的供給主體，還存在著市場(chǎng)和社會(huì)等其他供給主體[19]。奧斯特羅姆的多中心治理理論證明在政府管理和市場(chǎng)管理之間，存在著多種其他可能的治理方式，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)三維框架下的多中心治理模式?！岸嘀行闹卫砝碚摗钡闹饕^點(diǎn)如下。

（1）治理主體應(yīng)具有多樣性。各級(jí)政府及其派生機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等都應(yīng)是公共事務(wù)的治理主體，各主體在地位上應(yīng)是協(xié)調(diào)平衡的，在治理過(guò)程中都具有主動(dòng)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。多中心治理理論主張公民和社會(huì)組織進(jìn)行自主治理，個(gè)體要主動(dòng)地參與公共事務(wù)管理，承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，努力克服搭便車行為，讓自主性力量在公共事物領(lǐng)域充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用[20]。多元的治理主體自由參與社會(huì)治理，可有效提高公共事務(wù)治理與公共物品供給的質(zhì)量和效率[21]。

（2）政府要轉(zhuǎn)變角色和治理模式。多中心治理理論反對(duì)政府成為公共事務(wù)的唯一治理主體，但并不主張政府完全退出治理活動(dòng)，而是主張政府轉(zhuǎn)變單一的治理方式和單一提供者的角色，從而得到更好的治理效果[22]。

（3）治理主體之間要保持互動(dòng)。在公共事務(wù)治理的過(guò)程中，多元主體需要不斷溝通，充分表達(dá)各自利益，這就需要完善的信息交流機(jī)制和暢通的信息溝通渠道。各主體要加強(qiáng)彼此間的合作與監(jiān)督，形成合理的決策機(jī)制，才能保證決策的科學(xué)化與民主化[11]。

2.2 多中心治理理論的適用性

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)兼具工程建設(shè)屬性和社會(huì)治理屬性，其能否順利推進(jìn)很大程度上取決于其社會(huì)治理屬性能否充分發(fā)揮[23]?；趯?duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的困境分析，發(fā)現(xiàn)這些問(wèn)題必須依靠政府、市場(chǎng)和社會(huì)公眾之間的良性互動(dòng)來(lái)解決。因此，可以以多中心治理理論為依據(jù)，進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督管理機(jī)制的構(gòu)建。

2.2.1 政府層面

多中心治理理論仍屬治理理論，政府的公共行政職能不能被否認(rèn)，政府仍應(yīng)在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目中處于主導(dǎo)地位[22]。多中心治理理論認(rèn)為公共物品的績(jī)效離不開政府的統(tǒng)一操縱，因此政府需要擔(dān)起農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理的責(zé)任，參與農(nóng)田建設(shè)全過(guò)程的監(jiān)督管理；同時(shí)也要發(fā)揮其引導(dǎo)和表率作用，為市場(chǎng)和公眾參與農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理創(chuàng)設(shè)條件。在建設(shè)實(shí)踐中，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中所涉及的主要政府機(jī)構(gòu)有發(fā)展改革部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部門、水利部門、生態(tài)環(huán)境部門、財(cái)政部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等。

2.2.2 市場(chǎng)層面

在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中，政府往往采用代建制的方式，委托建設(shè)單位進(jìn)行施工建設(shè)，同時(shí)也會(huì)委托一些第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)、監(jiān)理以及評(píng)估，建設(shè)的原材料和設(shè)備也需從市場(chǎng)采購(gòu)。多中心治理理論強(qiáng)化了市場(chǎng)的第二主體地位，市場(chǎng)主體的參與一方面可以彌補(bǔ)政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理過(guò)程中專業(yè)性不足的問(wèn)題；另一方面通過(guò)良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，可以規(guī)范第三機(jī)構(gòu)的行業(yè)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，有利于行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的形成。從而提高監(jiān)督管理水平，為建設(shè)更高質(zhì)量的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提供可能。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)踐過(guò)程中所涉及的主要市場(chǎng)主體有工程承包商、監(jiān)理機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、材料與設(shè)備供應(yīng)商等。

2.2.3 社會(huì)層面

社會(huì)公眾參與農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理可以使他們擁有更多的自主權(quán)利進(jìn)行治理，使項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃更能因地制宜，使建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量更高。社會(huì)公眾的參與既能減少政府主導(dǎo)模式下政府內(nèi)部腐敗問(wèn)題的發(fā)生；又由于其是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成之后的直接受益者，更能對(duì)市場(chǎng)主體的行為進(jìn)行實(shí)時(shí)有效監(jiān)督。而對(duì)于項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民無(wú)法解決的問(wèn)題，他們可交給政府處理，或者交由市場(chǎng)主體處理。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中所涉及的主要社會(huì)群體有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、行業(yè)協(xié)會(huì)、金融資本方等。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中涉及的主體如表2所示。

表2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目所涉及的主體

3 構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)多主體監(jiān)督管理體系

通過(guò)對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理機(jī)制的困境分析，從多中心治理角度出發(fā)，構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)多主體監(jiān)督管理體系是解決目前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理困境的可行之道，具體如圖4所示。在整個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中，政府起到主導(dǎo)作用，控制建設(shè)工程的發(fā)展方向并對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)督管理；市場(chǎng)主體是項(xiàng)目實(shí)施者，在政府的引導(dǎo)下具有一定的管理權(quán)限，主要進(jìn)行企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管和接受外部監(jiān)督，并對(duì)政府進(jìn)行一定程度的監(jiān)督；社會(huì)群體承擔(dān)主要的監(jiān)督責(zé)任，負(fù)責(zé)對(duì)政府部門進(jìn)行監(jiān)督以及對(duì)市場(chǎng)主體參與建設(shè)的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。政府機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體、社會(huì)群體之間既相互獨(dú)立，又要互相監(jiān)督，保持良好的溝通。

圖4 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)多主體監(jiān)督管理機(jī)制

3.1 明確各監(jiān)管主體職責(zé)，搭建公眾參與平臺(tái)

政府作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的參與主體，擁有“生產(chǎn)和監(jiān)督”雙重身份，既是監(jiān)督的主體，負(fù)責(zé)質(zhì)量的監(jiān)管和彌補(bǔ)市場(chǎng)自身運(yùn)行的缺陷，又要切身參與到生產(chǎn)當(dāng)中。有效地發(fā)揮政府監(jiān)管的作用首先需要農(nóng)田建設(shè)各個(gè)政府部門相互協(xié)調(diào)，也就要明確各部門的主要監(jiān)督管理任務(wù)[15]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要履行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一管理職責(zé)，負(fù)責(zé)政策制定、規(guī)劃編制、方案實(shí)施、項(xiàng)目推進(jìn)及監(jiān)督；發(fā)展改革部門履行農(nóng)田建設(shè)方案統(tǒng)籌、規(guī)劃指導(dǎo)之責(zé)；自然資源部門主要負(fù)責(zé)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中的基本農(nóng)田保護(hù)、占用耕地補(bǔ)償和新增耕地核定；生態(tài)環(huán)境部門指導(dǎo)建設(shè)過(guò)程中涉及的生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，監(jiān)督建設(shè)對(duì)環(huán)境的影響；水利部門指導(dǎo)農(nóng)田建設(shè)中灌排工程的建設(shè)；財(cái)政部門是項(xiàng)目資金的主要管理部門，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目所涉資金的劃撥及使用監(jiān)督；人民銀行和銀監(jiān)會(huì)對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供金融支持；審計(jì)部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)督項(xiàng)目的驗(yàn)收和項(xiàng)目資金運(yùn)營(yíng)績(jī)效；監(jiān)察部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)督參與農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、責(zé)任人及相關(guān)工作人員的行為。對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管，不同層級(jí)政府部門的監(jiān)管重點(diǎn)不同。省級(jí)及以上政府部門對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管主要體現(xiàn)在宏觀政策、制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的擬定和項(xiàng)目抽查方面，具體表現(xiàn)在要盡快制定新一輪的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃、出臺(tái)簡(jiǎn)便易行的驗(yàn)收規(guī)范等；省級(jí)以下政府部門為項(xiàng)目監(jiān)管的具體執(zhí)行部門，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督檢查并負(fù)責(zé)項(xiàng)目日常監(jiān)管，同時(shí)要加強(qiáng)培訓(xùn)，提高公務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)。

政府還應(yīng)搭建監(jiān)管平臺(tái)將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目公開，以信息的透明來(lái)接受市場(chǎng)和社會(huì)的監(jiān)督，防止在項(xiàng)目資金以及其他問(wèn)題上的貪腐，改變信息不對(duì)稱的問(wèn)題。同時(shí)政府也要鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)主體通過(guò)該平臺(tái)對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)全過(guò)程監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行投訴與反饋，完善公眾參與監(jiān)管的程序、途徑、原則、內(nèi)容、保障措施和激勵(lì)機(jī)制，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的合力監(jiān)督，提高監(jiān)管效率。

3.2 發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，完善市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制

一般情況下，地方政府自身?yè)?dān)任項(xiàng)目業(yè)主方或委托土地機(jī)構(gòu)擔(dān)任項(xiàng)目業(yè)主方，項(xiàng)目業(yè)主方需要通過(guò)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)同工程承包商、設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、監(jiān)理機(jī)構(gòu)等建立委托關(guān)系。作為代理人的工程承包商、設(shè)計(jì)單位對(duì)工程建設(shè)擁有較多的技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)，可以彌補(bǔ)政府部門專業(yè)技術(shù)的不足。同時(shí)由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的存在，項(xiàng)目業(yè)主方可以通過(guò)招標(biāo)公開選擇符合項(xiàng)目要求的投標(biāo)人，從中擇優(yōu)確定項(xiàng)目的代理人，保障工程高質(zhì)量建設(shè)。但作為代理人的工程承包商和設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)是有限理性的經(jīng)濟(jì)人，為實(shí)現(xiàn)其利益的最大化，可能不以項(xiàng)目業(yè)主的利益最大化作為行為選擇的標(biāo)準(zhǔn)，甚至可能損害項(xiàng)目法人的利益，因此需要有效的監(jiān)督機(jī)制對(duì)其行為進(jìn)行約束。

首先，要建立完善的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政府在項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中要做到信息公開透明，接受市場(chǎng)主體的監(jiān)督；要促進(jìn)市場(chǎng)主體參與機(jī)會(huì)及地位的平等，嚴(yán)格把控參與方的資格審查和項(xiàng)目的審批，做到從源頭把控；要嚴(yán)格規(guī)范建設(shè)進(jìn)程，認(rèn)真做好項(xiàng)目驗(yàn)收，鼓勵(lì)自由競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)懲惡性競(jìng)爭(zhēng)，激活高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力，保持良好的市場(chǎng)秩序。同時(shí)，市場(chǎng)主體也要加強(qiáng)內(nèi)部自我監(jiān)管，優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、章程和監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格遵守國(guó)家法律法規(guī)。其次，需要監(jiān)理機(jī)構(gòu)對(duì)代理人進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)理機(jī)構(gòu)作為工程方面的專家，對(duì)各個(gè)承包商的資信、能力等信息掌握較全面，在參與項(xiàng)目招標(biāo)工作時(shí)，可以幫助項(xiàng)目業(yè)主方選擇最適合的承包商；監(jiān)理在工程管理、建設(shè)方面的專業(yè)知識(shí)豐富，可有效監(jiān)督和配合承包商活動(dòng)，保證工程的質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)等全面符合合同要求。

3.3 發(fā)揮社會(huì)群體監(jiān)管作用，完善建后管護(hù)機(jī)制

社會(huì)群體參與監(jiān)管可彌補(bǔ)政府監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管的不足。行業(yè)協(xié)會(huì)作為本行業(yè)內(nèi)的企業(yè)和自然人組成的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，對(duì)本行業(yè)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)管，并協(xié)調(diào)政府與企業(yè)的關(guān)系。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中，建設(shè)行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該積極承擔(dān)起責(zé)任來(lái)，正確引導(dǎo)行業(yè)的自律性，提高行業(yè)協(xié)會(huì)在建筑市場(chǎng)中的監(jiān)管效率。

項(xiàng)目區(qū)公眾的監(jiān)督管理要貫穿高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)各個(gè)階段。在項(xiàng)目前期規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的直接受益者，要充分行使其監(jiān)督和決策的權(quán)利，使設(shè)計(jì)單位更好地編制出符合當(dāng)?shù)靥厣囊?guī)劃，滿足群眾的意愿，減少項(xiàng)目變更的情況；在項(xiàng)目組織實(shí)施階段，項(xiàng)目所在地農(nóng)村基層組織要組建監(jiān)管組織，主要負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的資金、質(zhì)量、進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)控，同時(shí)，監(jiān)管組織也要接受項(xiàng)目所在地村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)戶的監(jiān)督；在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段，農(nóng)民監(jiān)管組織也要共同參與，監(jiān)督驗(yàn)收機(jī)構(gòu)驗(yàn)收。社會(huì)群體在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題可及時(shí)通過(guò)政府搭建的平臺(tái)進(jìn)行反饋，同時(shí)對(duì)政府部門在平臺(tái)上公開的信息進(jìn)行監(jiān)督。

在項(xiàng)目后期管護(hù)階段，要建立群眾自我管護(hù)為主、項(xiàng)目指揮部巡回管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期檢查的工作機(jī)制，堅(jiān)持專項(xiàng)檢查與日常督查相結(jié)合；要明確管護(hù)主體，簽訂管護(hù)合同并落實(shí)管護(hù)責(zé)任，建立獎(jiǎng)補(bǔ)懲戒機(jī)制；要設(shè)立專項(xiàng)管護(hù)資金并設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。地方政府部門要設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)管護(hù)主體的后期管護(hù)和資金使用情況進(jìn)行監(jiān)管；項(xiàng)目所在地農(nóng)民也可自發(fā)成立后期管護(hù)監(jiān)督小組，專門負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)民后期管護(hù)以及資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)監(jiān)督情況按要求進(jìn)行公示，管護(hù)主體要自覺接受政府部門、后期管護(hù)監(jiān)督小組和農(nóng)民的監(jiān)督。

4 結(jié)論與討論

該文基于調(diào)研結(jié)果，剖析了我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。并從多中心治理理論出發(fā)，構(gòu)建了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目政府、市場(chǎng)、社會(huì)多主體監(jiān)督管理機(jī)制，同時(shí)針對(duì)不同管理中心提出了相應(yīng)建議，對(duì)完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)督機(jī)制具有借鑒價(jià)值。研究結(jié)論如下。

（1）當(dāng)前我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨政府部門監(jiān)督管理機(jī)制不完善、社會(huì)公眾參與不足、建后管護(hù)機(jī)制缺失等困境。

（2）多中心治理理論在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理機(jī)制的構(gòu)建中具有適用性。在整個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中，政府起主導(dǎo)作用，市場(chǎng)主體是項(xiàng)目實(shí)施者，社會(huì)群體承擔(dān)主要的監(jiān)督責(zé)任。

（3）構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)政府、市場(chǎng)、社會(huì)多主體的監(jiān)督管理體系，要明確政府機(jī)構(gòu)各自的監(jiān)管職責(zé)，搭建公眾參與平臺(tái)；要發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，完善市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制；要充分發(fā)揮社會(huì)群體的監(jiān)管作用，完善建后管護(hù)機(jī)制。

“多頭管理”主要指同一層級(jí)間的多個(gè)行政部門針對(duì)同一問(wèn)題行使行政權(quán)力，由于行政職能邊界不明使得行政資源的利用趨于高成本、低效率、低效能的管理現(xiàn)象[24]。該文構(gòu)建的多主體監(jiān)督管理體系通過(guò)厘清政府機(jī)構(gòu)各自的監(jiān)管職責(zé)，引入市場(chǎng)主體、社會(huì)群體共同參與到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理過(guò)程中，化“多頭管理”為“多元合作”，提高監(jiān)管效率。但該文缺少對(duì)監(jiān)管方法和監(jiān)督管理過(guò)程中涉及到的各類評(píng)價(jià)的研究，希望在未來(lái)的研究中能夠構(gòu)建全過(guò)程、全方位、全周期的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，更好地為建好0.67億hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、保障國(guó)家糧食安全保駕護(hù)航。