●馮 玥

近年來(lái)，湖北省武漢市積極推進(jìn)行政執(zhí)法領(lǐng)域改革創(chuàng)新，從聚焦綜合行政執(zhí)法逐步向基層執(zhí)法有序拓展，以期實(shí)現(xiàn)執(zhí)法事項(xiàng)有序下放、執(zhí)法力量應(yīng)下盡下。尤其是在2020年，武漢市啟動(dòng)新一輪街道管理體制改革并陸續(xù)成立街道綜合執(zhí)法中心，搭建起權(quán)責(zé)明晰、運(yùn)行高效、執(zhí)法有力、保障到位的綜合執(zhí)法平臺(tái)，竭力暢通綜合行政執(zhí)法的“最后一公里”，破解基層違法問(wèn)題面臨的街道“看得到、管不了”和上級(jí)部門“管得了、看不到”的窘境。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在街道綜合執(zhí)法改革初見成效的同時(shí)，一些基層面臨的突出問(wèn)題也逐步暴露出來(lái)，亟待解決。

一、武漢市街道綜合執(zhí)法改革的進(jìn)展及成效

整合執(zhí)法力量，下移管理重心。根據(jù)市區(qū)統(tǒng)一部署，武漢市在街道層面建立綜合執(zhí)法中心，整合城管執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法、司法所等力量，推進(jìn)全街重點(diǎn)領(lǐng)域綜合執(zhí)法、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。綜合執(zhí)法中心的人、財(cái)、物管理權(quán)全部下放到街道，使街道能夠有效統(tǒng)籌執(zhí)法資源，有利于實(shí)現(xiàn)管理重心下移，打造權(quán)威高效的綜合執(zhí)法管理模式。

建立管理制度，促進(jìn)有效履職。進(jìn)一步理順執(zhí)法主體責(zé)任，完善權(quán)責(zé)清單，針對(duì)執(zhí)法中心人員管理以及各項(xiàng)工作規(guī)范出臺(tái)系列制度。在街道統(tǒng)籌下，推行執(zhí)法科學(xué)化、規(guī)范化、人性化，較好解決了多頭執(zhí)法、推諉扯皮等問(wèn)題，形成了前端管理以預(yù)防、引導(dǎo)和勸阻為主，后端綜合運(yùn)用行政執(zhí)法手段的治理模式，使得大部分執(zhí)法矛盾在萌芽狀態(tài)化解，從而簡(jiǎn)化執(zhí)法程序，提升執(zhí)法效率，節(jié)約執(zhí)法成本。

推動(dòng)多元共治，形成良性互動(dòng)。在區(qū)級(jí)層面，“街道吹哨、部門報(bào)到”推動(dòng)街道賦權(quán)擴(kuò)能，與相關(guān)職能部門建立聯(lián)席制度，完善服務(wù)群眾、管理社區(qū)體系機(jī)制；在街道層面，定期與各內(nèi)設(shè)科室、社區(qū)相關(guān)人員分析研判、溝通交流當(dāng)前基層存在的執(zhí)法問(wèn)題，共商共計(jì)，推動(dòng)街道內(nèi)資源整合；在社區(qū)層面，通過(guò)加大法治宣傳力度、公開公平公正執(zhí)法，使人民群眾認(rèn)同和尊重執(zhí)法成果，從治理成果的被動(dòng)接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫沓晒目陀^享受者，再自覺轉(zhuǎn)化為治理成果的主動(dòng)參與者，不斷推動(dòng)形成自治共治的治理新格局。

二、當(dāng)前街道綜合執(zhí)法改革中存在的問(wèn)題

綜合執(zhí)法相關(guān)規(guī)定仍然較為模糊。例如新修訂的《行政處罰法》雖然規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估”，但立法中尚未明確以下幾方面問(wèn)題：一是決定主體是省級(jí)人大及其常委會(huì)還是省級(jí)政府，或是二者均可；二是何謂基層管理迫切需要的行政處罰權(quán)，是為推動(dòng)行政執(zhí)法權(quán)向基層延伸做“擴(kuò)大解釋”，還是為基層行政執(zhí)法“減負(fù)”做“限縮解釋”；三是如何理解“能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處”，有效承接應(yīng)當(dāng)具備怎樣的法定要件；四是當(dāng)出現(xiàn)重大案件執(zhí)法時(shí)，職能部門與街道之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。由于上述內(nèi)容缺位，很容易導(dǎo)致上級(jí)隨意下放、推脫塞責(zé)，基層承接不住、胡亂執(zhí)法等情況發(fā)生。

執(zhí)法力量還不能完全適應(yīng)新要求。街道綜合執(zhí)法改革啟動(dòng)后，對(duì)治理能力有了更高的要求。一是執(zhí)法人員配備有待進(jìn)一步完善。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家司法考試取得法律職業(yè)資格，而當(dāng)前人員配備顯然難以達(dá)到上述要求。二是執(zhí)法人員綜合素質(zhì)有待進(jìn)一步提升。基層執(zhí)法內(nèi)容廣泛而又龐雜，對(duì)接執(zhí)行涉及各領(lǐng)域各部門法律法規(guī)規(guī)定、違法行為的認(rèn)定、執(zhí)法權(quán)限的行使、處罰的自由裁量權(quán)等均需要較高的法治素養(yǎng)。即使此前已經(jīng)開展了各類執(zhí)法專業(yè)培訓(xùn)，但受職能變動(dòng)調(diào)整、工作任務(wù)繁重等多重因素影響，培訓(xùn)的實(shí)效性難以充分發(fā)揮。三是執(zhí)法保障有待進(jìn)一步完善。目前對(duì)街道綜合執(zhí)法中心的軟硬件建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)還不明確，如綜合執(zhí)法的辦公用房、公車使用、經(jīng)費(fèi)保障等事項(xiàng)缺乏規(guī)定。且我們?cè)谡{(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，編制及晉升的供需矛盾導(dǎo)致很多執(zhí)法人員還存在顧慮。

執(zhí)法管理還存在一定真空。執(zhí)法力量以及執(zhí)法事項(xiàng)下沉后，會(huì)造成人少事多的困境，極易出現(xiàn)選擇性執(zhí)法。在調(diào)研過(guò)程中就有人指出，在過(guò)多的執(zhí)法事項(xiàng)與有限的執(zhí)法能力相沖突的情況下，街道綜合執(zhí)法中心會(huì)著重選擇其中較為重要的領(lǐng)域比如涉及群眾生命安全的領(lǐng)域開展監(jiān)管和執(zhí)法，對(duì)群眾反映的其他問(wèn)題則往往會(huì)采取出了狀況再去查處和補(bǔ)救的策略，容易形成執(zhí)法管理真空。加上目前許多老舊小區(qū)還存在諸多歷史遺留問(wèn)題，超出了執(zhí)法范圍和權(quán)限，執(zhí)法人員也往往選擇回避，或是心有余而力不足。

三、深化街道綜合執(zhí)法改革的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?/h2>

北京模式。從2021年7月1日起，北京市陸續(xù)將431項(xiàng)行政執(zhí)法職權(quán)下放至街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并由其依法行使與之相關(guān)的行政檢查權(quán)，實(shí)行綜合執(zhí)法。為保證持續(xù)向基層放權(quán)賦能，確保權(quán)力“放得下、接得住、用得好”，北京市明確了市級(jí)主管部門及其職責(zé)，健全了街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制機(jī)構(gòu)，建立了執(zhí)法信息共享機(jī)制；各職能部門加大業(yè)務(wù)指導(dǎo)力度，保證執(zhí)法者能夠依法、規(guī)范行使職權(quán)，切實(shí)提升工作實(shí)效；及時(shí)補(bǔ)充基層綜合執(zhí)法隊(duì)伍人員力量，嚴(yán)禁隨意抽調(diào)、借調(diào)基層執(zhí)法人員。

上海模式。上海善于借助“城市大腦”搭建“智慧城管”平臺(tái)，以動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)支撐實(shí)現(xiàn)城市精準(zhǔn)精細(xì)治理。將華為云、大數(shù)據(jù)、人工智能、邊緣計(jì)算、5G等多種技術(shù)與社區(qū)治理相結(jié)合，使城市的神經(jīng)末梢和中樞大腦的連接暢通無(wú)阻，探索創(chuàng)新小區(qū)環(huán)境治理智能化；通過(guò)“智慧城管”平臺(tái)24小時(shí)不間斷運(yùn)行，確保執(zhí)法力量與資源向小區(qū)綜合治理傾斜下沉，有效彌補(bǔ)管理人員力量不足的短板，著力破解執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)難、協(xié)作難、取證難、執(zhí)行難等難題，顯著提高了小區(qū)內(nèi)違停、高空拋物、違規(guī)裝修、違法搭建、樓道堆物等問(wèn)題的快速發(fā)現(xiàn)率和及時(shí)處置率。

深圳模式。早在2006年，深圳市寶安區(qū)就開始探索行使基層綜合執(zhí)法權(quán)，在每個(gè)街道設(shè)立一個(gè)綜合執(zhí)法隊(duì)，分別配備執(zhí)法人員和協(xié)管員。2021年9月，深圳市進(jìn)一步擴(kuò)大了街道綜合行政執(zhí)法的范圍，共涉及18項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)、475項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)被納入街道綜合行政執(zhí)法的范疇，全市74個(gè)街道辦事處全部承擔(dān)起本街道綜合行政執(zhí)法的主體責(zé)任。深圳市非常注重執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化的建設(shè)，通過(guò)加大對(duì)一線執(zhí)法力量的培訓(xùn)力度，優(yōu)化培訓(xùn)內(nèi)容，建立分級(jí)分類培訓(xùn)體系，提升培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性；同時(shí)還通過(guò)軍事化隊(duì)列訓(xùn)練、模擬執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)演練、廉政教育等方面的訓(xùn)練學(xué)習(xí)，切實(shí)推進(jìn)街道綜合執(zhí)法法治化、規(guī)范化。

四、加快推進(jìn)武漢市街道綜合執(zhí)法改革的對(duì)策建議

健全完善街道綜合執(zhí)法的制度設(shè)計(jì)。新修訂的《行政處罰法》雖然對(duì)基層綜合執(zhí)法做出了原則性規(guī)定，但是還未出臺(tái)相應(yīng)配套的實(shí)施細(xì)則。有鑒于此，應(yīng)深入研究全市街道綜合執(zhí)法改革中存在的突出問(wèn)題，依據(jù)《憲法》《地方組織法》《行政處罰法》等法律法規(guī)，結(jié)合實(shí)際情況，盡快在法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件中對(duì)街道綜合執(zhí)法的法律地位、主體責(zé)任、運(yùn)行機(jī)制等問(wèn)題作出明確規(guī)定，并適當(dāng)對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行薪酬傾斜，提供晉升通道，從而有效加強(qiáng)基層公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施和能力建設(shè)。

盡快出臺(tái)街道綜合執(zhí)法的“權(quán)力清單”。一是以城市管理執(zhí)法為核心，適當(dāng)集中其他方面的職權(quán)，逐步完善司法所、派出所、環(huán)保所等機(jī)關(guān)部門與辦事處的信息共享機(jī)制，整合資源，實(shí)現(xiàn)多部門合作，并向社會(huì)公開。二是納入街道執(zhí)法范圍的事項(xiàng)之間關(guān)聯(lián)要緊密，避免橫向執(zhí)法跨度過(guò)大。三是執(zhí)法行為應(yīng)易于操作，避免將專門檢測(cè)等專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)和監(jiān)測(cè)設(shè)備過(guò)于集中，并可逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、項(xiàng)目化。四是進(jìn)一步規(guī)范明確業(yè)務(wù)主管部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，建立溝通協(xié)作機(jī)制，提高工作質(zhì)量。

將“智慧執(zhí)法”納入“武漢云”整體建設(shè)。在原有的“智慧城管”系統(tǒng)構(gòu)架基礎(chǔ)上，打造全新的“智慧執(zhí)法”平臺(tái)，并將其納入“武漢云”信息基礎(chǔ)設(shè)施集約化建設(shè)體系。一是推進(jìn)大數(shù)據(jù)中心、超算中心、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)行政執(zhí)法信息資源共享、協(xié)作和高效利用。二是全面推進(jìn)智能服務(wù)普惠應(yīng)用，加快實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”、政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和社會(huì)訴求“一鍵回應(yīng)”。三是在街道轄區(qū)內(nèi)安裝違停地磁、智能煙感、智能消防栓、智能攝像頭、智能電梯、智能水表等設(shè)備，對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的如公共空間亂堆雜物、高空拋物、電動(dòng)車上樓等安全隱患問(wèn)題，及時(shí)調(diào)查取證并處理解決。

打造街道綜合執(zhí)法隊(duì)伍的“金標(biāo)準(zhǔn)”。一是要嚴(yán)把“錄用關(guān)”，對(duì)于專門執(zhí)法人員應(yīng)該建立資格準(zhǔn)入制度，通過(guò)公開考試擇優(yōu)錄用，經(jīng)培訓(xùn)后上崗并實(shí)行輪崗制度，鼓勵(lì)通過(guò)國(guó)家司法資格考試的畢業(yè)生積極進(jìn)入基層工作。二是要嚴(yán)把“執(zhí)法關(guān)”，加強(qiáng)執(zhí)法程序制度建設(shè)，結(jié)合武漢市“八五”普法部署，深入落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制，使執(zhí)法者能夠嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法：既要注重執(zhí)法程序規(guī)范，采用以理服人、批評(píng)教育、制止勸導(dǎo)等人民群眾愿意接受的方式；又要避免野蠻執(zhí)法、粗暴執(zhí)法或者執(zhí)法隨意性大、處置不規(guī)范的現(xiàn)象，尤其是要堅(jiān)決杜絕“執(zhí)法外包”損害法治尊嚴(yán)和權(quán)威的情況。三是要嚴(yán)把“專業(yè)關(guān)”，可采取黨校集中培訓(xùn)、線上學(xué)習(xí)、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)等多種方式，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的思想教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其政治素質(zhì)和執(zhí)法水平，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督考核，增強(qiáng)其職業(yè)榮譽(yù)感，建設(shè)一支忠誠(chéng)于黨和人民、忠誠(chéng)于社會(huì)主義法治，履職盡責(zé)、為民擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)、專業(yè)化執(zhí)法隊(duì)伍。