王立峰 孫文飛

摘? ?要：中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度是實現(xiàn)全面從嚴治黨的重要途徑，也是推進黨的建設偉大工程的基礎性制度保障。建黨百年來，黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷經(jīng)歷了初步確立、曲折發(fā)展、穩(wěn)步健全和成熟定型四個階段。歷史制度主義聚焦制度的變遷邏輯議題，借助這一理論視角有助于探索百年來黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的制度環(huán)境、動力機制以及路徑依賴，全面呈現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督制度的變遷邏輯。堅持黨中央的集中統(tǒng)一領導、增強黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)的執(zhí)行保障機制、完善黨內(nèi)監(jiān)督的方式和理念、健全以黨內(nèi)監(jiān)督為主導的黨和國家監(jiān)督制度體系應當成為今后黨內(nèi)監(jiān)督制度效能優(yōu)化的路徑選擇。

關鍵詞：中國共產(chǎn)黨;黨內(nèi)監(jiān)督制度;變遷邏輯;歷史制度主義

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2022）02-0017-09

一、問題的提出

黨內(nèi)監(jiān)督是現(xiàn)代政黨解決自身發(fā)展問題的重要方式，其制度化程度成為衡量現(xiàn)代政黨政治的重要指標。中國共產(chǎn)黨自成立之初就將黨內(nèi)監(jiān)督作為黨的建設的重要內(nèi)容，以保持自身的先進性與純潔性。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將完善黨內(nèi)監(jiān)督制度體系作為推進全面從嚴治黨戰(zhàn)略的重要手段，“黨和國家監(jiān)督體系是黨在長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障”[1]。從歷史發(fā)展的角度來看，任何制度的發(fā)展都不是一蹴而就的，它的演化變遷是制度不斷完善的重要組成部分。在中國共產(chǎn)黨百年的奮斗歷程中，黨內(nèi)監(jiān)督制度的發(fā)展演化與黨的建設布局密切相關，黨內(nèi)監(jiān)督的方式與內(nèi)容同中國共產(chǎn)黨所面臨的時代任務呈現(xiàn)高度的一致性。黨內(nèi)監(jiān)督制度在不同階段的發(fā)展并非孤立的、斷裂的，它們之間存在繼承與發(fā)展的關系。建黨百年來黨內(nèi)監(jiān)督制度取得了重大成就，如何從理論上闡釋黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的內(nèi)在邏輯和發(fā)展趨勢是學術界必須回應的重大問題。

在百年的發(fā)展歷程中，黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)覆蓋至黨內(nèi)治理的方方面面。從制度層面來看，黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督制度的體系化特征明顯加強，形成了“包括集體領導、重要情況通報和報告、述職述廉、組織生活、黨內(nèi)談話、基層工作、黨員權利保障、黨內(nèi)巡視、黨內(nèi)問責、紀律檢查等制度”[2]在內(nèi)的制度形態(tài)。國內(nèi)學術界關于黨內(nèi)監(jiān)督制度的理解一般都采用上述黨內(nèi)監(jiān)督制度形態(tài)意義上的概念范疇，因此本文闡釋黨內(nèi)監(jiān)督制度的變遷時也會將相關制度形態(tài)納入其中。從既有文獻來看，學者們關于黨內(nèi)監(jiān)督的觀點主要體現(xiàn)為以下幾個方面：一是在闡釋黨內(nèi)監(jiān)督制度化建設對全面從嚴治黨的時代價值方面，齊衛(wèi)平認為，2016年10月27日審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》）標志著黨內(nèi)監(jiān)督制度化建設進入新階段，這既體現(xiàn)了堅持以問題導向的改革路徑，也為優(yōu)化黨內(nèi)權力運行環(huán)境、凈化政治生態(tài)提供了制度基礎，有助于提升全面從嚴治黨戰(zhàn)略的實施效果。[3]二是在黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的關系方面，李景治認為，黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督并非二元對立，中國共產(chǎn)黨的領導黨地位和執(zhí)政黨地位決定了，任何黨組織與黨員都必須接受黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督應積極與國家權力機關、行政與司法機關、民主黨派與政協(xié)以及社會的監(jiān)督相結合。[4]三是在完善黨內(nèi)監(jiān)督制度的路徑方面，許耀桐認為，應當遵守黨務公開原則、黨內(nèi)民主原則、黨內(nèi)平等原則、黨員權利原則和依規(guī)治黨原則。[5]還有學者指出，黨的十九大對黨內(nèi)監(jiān)督，尤其是權力制約與監(jiān)督方面做出了一個系統(tǒng)的頂層設計，即組織監(jiān)督、民主監(jiān)督與同級監(jiān)督并重的監(jiān)督格局，這為進一步完善黨內(nèi)監(jiān)督制度提供了方向指引。[6]四是在新技術對黨內(nèi)監(jiān)督的影響方面，鄔思源指出，科學技術的發(fā)展加速了黨內(nèi)監(jiān)督制度的創(chuàng)新步伐，使得黨內(nèi)監(jiān)督更加透明化、黨與政府的回應機制更加高效、紀檢監(jiān)察機關獲取舉報信息更加便利。[7]以上梳理可以得知，既有研究成果對黨內(nèi)監(jiān)督問題進行了相關討論，尤其是對新時代以來黨和國家監(jiān)督體系系統(tǒng)性改革進行了理論闡釋與路徑優(yōu)化總結。然而，學術界對建黨百年來黨內(nèi)監(jiān)督制度演化的變遷邏輯缺乏深層次的剖析，尤其缺乏相關理論視角的切入。

制度變遷是新制度主義理論的核心議題，其中歷史制度主義理論更加關注制度生成與發(fā)展過程中重大歷史事件的影響，以及制度變遷的動力機制等問題。也就是說，歷史制度主義注重宏觀環(huán)境結構和微觀行動者之間的互動作用，并且強調中觀層面上制度的運行機制、權力結構等因素的影響。隨著歷史制度主義理論的發(fā)展，這一理論對制度變遷邏輯的闡釋形成以下三個基本進路：一是制度環(huán)境，即將宏觀的制度環(huán)境視為影響制度形成與發(fā)展的背景性因素。二是動力機制分析，即通過關注行動者、權力結構、觀念等內(nèi)外部因素，分析制度變遷的內(nèi)在動力和外在動力。三是路徑依賴，即某種制度確立之后，這種制度模式可能會通過學習效應、協(xié)同效應、適應性預期和退出成本的增大等方式，使沿著這種制度模式發(fā)展下去的可能性增大[8]。歷史制度主義理論視角與黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的耦合性在于：其一，黨內(nèi)監(jiān)督制度的生成與發(fā)展深受政治、經(jīng)濟、法律制度環(huán)境的影響。其二，黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的動力既來自馬克思主義先鋒隊政黨的內(nèi)生性，又來自國家現(xiàn)代化建設所產(chǎn)生的外生性推力。其三，百年來中國共產(chǎn)黨的建設過程具有很強的路徑依賴效應，這也體現(xiàn)在黨內(nèi)監(jiān)督制度領域。本文借助歷史制度主義理論視角，從“制度環(huán)境—動力機制—路徑依賴”的分析思路出發(fā)，分析黨內(nèi)監(jiān)督制度的變遷邏輯，總結重要的發(fā)展經(jīng)驗，從而更好地把握黨內(nèi)監(jiān)督制度未來的優(yōu)化路徑。

二、黨內(nèi)監(jiān)督制度的發(fā)展歷程

作為馬克思主義政黨，中國共產(chǎn)黨為了保持黨的先進性和純潔性，從建黨之日起就高度重視黨內(nèi)監(jiān)督。建黨百年來，根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督的運作形式、監(jiān)督內(nèi)容、制度形態(tài)等特征的變化，黨內(nèi)監(jiān)督制度的變遷歷程可以劃分為：初步確立（1921—1948年）、曲折發(fā)展（1949—1977年）、穩(wěn)步健全（1978—2012年）和成熟定型（2013年至今）四個階段。09CF64C2-C98A-419A-90E1-A7FB40A4C6DA

（一）新民主主義革命時期的初步確立（1921—1948年）

1921年，黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領》對地方執(zhí)行委員會與中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督權進行了相應規(guī)定。黨的二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》雖然并未對黨內(nèi)監(jiān)督問題作專門論述，但將“紀律問題”列為單獨一章，體現(xiàn)了嚴肅黨內(nèi)紀律、治黨必嚴的黨建特征。1927年，黨的五大將成立黨的專門監(jiān)督機構提上日程，《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程議決案》對在中央、省設立黨的監(jiān)察委員會進行了具體規(guī)定，主要表現(xiàn)在應當正確處理好中央及省級委員會同中央及省監(jiān)察委員會之間的權責關系，并且首次提出二者之間意見不一致時應當召開聯(lián)席會議。[9]此時，中國共產(chǎn)黨處于社會動亂、革命形勢嚴峻的環(huán)境之中，黨的監(jiān)察委員會的機構設置、運行機制等未得到明確的規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督制度也無法得到系統(tǒng)性建設與推廣。1945年6月，國內(nèi)形勢發(fā)生巨大變化，全民族的抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線即將取得歷史性勝利，中國共產(chǎn)黨的黨員人數(shù)和黨組織系統(tǒng)獲得重大發(fā)展。在這種背景下，黨的七大通過的新黨章重新將黨內(nèi)監(jiān)督置于重要位置，以黨章的形式明確規(guī)定了黨的各級監(jiān)察委員會的工作原則之一是接受同級黨委領導，各級監(jiān)察機關的主要職責是對黨員進行處分和接受黨員的控訴。

（二）社會主義革命和社會主義建設時期的曲折發(fā)展（1949—1977年）

新中國成立之后，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，全國黨組織和黨員數(shù)量迅速增長，如何進行黨內(nèi)治理與承擔起引領國家現(xiàn)代化建設的任務成為中國共產(chǎn)黨面臨的重要課題?！爸螄叵戎吸h”，1949年11月，中共中央通過了《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，除了要求在全國范圍內(nèi)建立黨內(nèi)監(jiān)督制度，還規(guī)定中央及各級黨的紀律檢查委員會的任務和職權包括三個方面：一是檢查違紀行為;二是受理、審查和決定違紀處理的結果;三是加強黨內(nèi)紀律教育。[10]這是中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨之后，首個加強黨內(nèi)監(jiān)督建設的規(guī)范文件，可以發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)監(jiān)督機關的職權維度已經(jīng)開始延伸至紀律教育方面，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨“思想建黨”的政黨品質。隨著國家政權機構的架構和運轉，中國共產(chǎn)黨通過人員配置、組織嵌入等方式進入國家政權機構，很多權力行使主體同時是國家公務人員和中共黨員。為了解決公權力腐敗中的重復監(jiān)督、監(jiān)督不到位等問題，1955年中共中央審議通過的《關于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》要求用“黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會”來替代“黨的中央和地方各級黨的紀律檢查委員會”[11]，這不僅僅只是名稱的變化，該文件還強調了監(jiān)察委員會的運作方式是同相應的國家檢察機關和政府的監(jiān)察機關緊密配合。1956年，黨的八大通過的黨章將黨的各級監(jiān)察委員會置于相應各級黨委的領導之下，有力提升了其工作效率。之后，中國共產(chǎn)黨對黨和國家監(jiān)督機制進行了積極探索，取得了良好的監(jiān)督效果。由于“文化大革命”的爆發(fā)，黨內(nèi)“左”的錯誤思想盛行，黨內(nèi)監(jiān)督建設的民主基礎、運行機構和制度保障都受到了沖擊，黨內(nèi)監(jiān)督建設進入曲折階段。

（三）改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設時期的穩(wěn)步健全（1978—2012年）

黨的十一屆三中全會以來，黨內(nèi)各種民主政治活動得以恢復，黨內(nèi)監(jiān)督實踐與制度建設也得到逐步完善。1980年中共中央發(fā)布的《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》，重新強調堅持民主集中制、嚴格遵守黨的紀律、接受黨和群眾的監(jiān)督對黨的自身建設和執(zhí)政興國的重要作用。之后黨的十二大通過的新黨章對黨內(nèi)監(jiān)督的專門機構——紀律檢查委員會的工作機制進行了明確規(guī)定，這一時期黨內(nèi)監(jiān)督制度呈現(xiàn)如下新特點：一是中央和地方各級黨的紀律檢查機關重新成為黨的監(jiān)督機關，并一直延續(xù)至今。二是確立黨的地方各級紀律檢查委員會的“雙重領導”原則，即接受同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的領導。三是監(jiān)督制度類型多樣化，如派駐監(jiān)督制度、巡視監(jiān)督制度等陸續(xù)建立。也就是說，黨的紀律檢查委員會的地位得到強化，它不再僅僅是負責檢查黨的方針政策的執(zhí)行情況，而且是監(jiān)督黨員違紀違法行為、加強廉政教育的重要機構。黨的十三大之后，黨內(nèi)監(jiān)督制度建設的體系化特征凸顯，從黨內(nèi)法規(guī)的層面上規(guī)定了黨的紀律檢查委員會不得處置國家監(jiān)察部負責的案件，在機構設置方面逐步取消了在國家各部門設立的國家監(jiān)察組，保證了國家監(jiān)察部處理案件的獨立性。隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟的快速轉型，一些新興行業(yè)領域由于缺乏完善的制度監(jiān)督體系，尤其是黨內(nèi)監(jiān)督機構和國家監(jiān)督機構之間存在職權上的重復和交叉，使得監(jiān)督資源配給和制度機制銜接亟待優(yōu)化。在這種背景下，黨的十四大通過的黨章適當擴大了黨的紀律檢查委員會的職權范圍和監(jiān)督領域，并且隨后正式推行中央紀委和國家監(jiān)察部合署辦公。中央紀委和國家監(jiān)察部合署辦公的實踐探索整合了反腐敗資源力量，有效遏制了腐敗行為的發(fā)生，為新時代紀檢監(jiān)察合署辦公提供了實踐基礎。之后，中國共產(chǎn)黨適時提出了“依法治國”戰(zhàn)略，法治成為中國共產(chǎn)黨治國理政的重要方式。在這種背景下，黨內(nèi)監(jiān)督制度進入規(guī)范化、制度化的快速發(fā)展階段。在黨內(nèi)法規(guī)層面，除了黨章對黨內(nèi)監(jiān)督制度的相關規(guī)定，黨中央還頒布了《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《關于黨員領導干部述職述廉的暫行規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)。在監(jiān)督實踐方面，不斷健全完善派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督、合署辦公等形式，充分發(fā)揮了不同形式的優(yōu)勢。

（四）中國特色社會主義新時代的成熟定型（2013年至今）

黨的十八大以來，“全面從嚴治黨”被提升到關系黨和國家命運的戰(zhàn)略高度，成為中國共產(chǎn)黨進行黨的建設偉大工程的重要抓手。習近平總書記提出的一系列新的監(jiān)督理念，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督體制機制，促進黨內(nèi)監(jiān)督體系朝著制度化、科學化、法治化的方向穩(wěn)步邁進。具體而言，在監(jiān)督理念方面，黨內(nèi)監(jiān)督應當秉承“把紀律和規(guī)矩挺在前面”的原則，讓黨內(nèi)法規(guī)而不是國家法律成為管黨治黨的第一道門檻，真正實現(xiàn)紀嚴于法、紀法分開。在監(jiān)督體制方面，黨的十八屆三中全會要求，“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導”[12]。同時，派駐監(jiān)督與巡視監(jiān)督的運行機制也進行了相應的改革，推進派駐監(jiān)督與巡視監(jiān)督的“全覆蓋”。在監(jiān)督對象方面，黨內(nèi)監(jiān)督制度體系要求實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋與盯緊“關鍵少數(shù)”并重。近年來，黨內(nèi)監(jiān)督“四個全覆蓋”新格局已經(jīng)形成，重點監(jiān)督黨員干部“關鍵少數(shù)”的同時，也不斷將各級黨組織和廣大黨員納入日常監(jiān)督之中。在監(jiān)督職責方面，黨中央逐漸明晰不同監(jiān)督主體的監(jiān)督責任，促使權責相統(tǒng)一。新時代，黨內(nèi)監(jiān)督制度不僅在方式上注重思想建黨與制度治黨相結合，而且其制度體系形態(tài)也獲得重大發(fā)展，這主要體現(xiàn)在：一是2016年新修訂的《條例》按照監(jiān)督主體進行整體布局，將各種具體監(jiān)督制度融合至其中。二是黨內(nèi)巡視制度、黨內(nèi)談話制度、領導干部述責述廉制度、派駐監(jiān)督制度等得到進一步規(guī)范和完善。2019年黨的十九屆四中全會審議的報告明確提出“健全黨和國家監(jiān)督制度”，進一步優(yōu)化權力制約與監(jiān)督機制，黨和國家監(jiān)督制度體系一體推進成為新的鮮明特征。09CF64C2-C98A-419A-90E1-A7FB40A4C6DA

三、黨內(nèi)監(jiān)督制度的變遷邏輯

建黨百年來，黨內(nèi)監(jiān)督制度的生成、維系和變遷是一個完整的發(fā)展過程，它在凈化黨內(nèi)政治生態(tài)、塑造領導干部和黨員理想信念、懲治腐敗等方面發(fā)揮了重要作用。歷史制度主義通過制度環(huán)境、關鍵節(jié)點、路徑依賴、學習效應等概念，將制度的生成、維系和變遷看成一個整體的演化過程。[13]借助歷史制度主義的分析視角，我們能夠深入探究黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的邏輯。

（一）黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的制度環(huán)境分析

制度環(huán)境是制度變遷發(fā)生的宏觀社會結構背景的統(tǒng)稱，對制度的選擇、生成與發(fā)展變遷具有重要的影響。在黨的百年偉大奮斗歷程中，黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的制度環(huán)境主要體現(xiàn)為政治制度環(huán)境、經(jīng)濟制度環(huán)境和法律制度環(huán)境的影響。

1.政治制度環(huán)境。政治制度環(huán)境是整個制度環(huán)境中對政黨政治影響最直接的因素，它不僅規(guī)定了政黨的合法性地位，而且還規(guī)定了政黨與國家政權的關系。作為革命黨和執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷深受政治制度環(huán)境的變化。1927年黨的五大首次提出建立專門的黨內(nèi)監(jiān)督機構，并在會后成立了“中央監(jiān)察委員會”。為了加強黨的紀律建設，解決黨內(nèi)出現(xiàn)黨員的理想信念動搖、叛變等問題，黨內(nèi)監(jiān)督制度開始生成，主要體現(xiàn)為：一是首次提出“政治紀律”概念，并且高度重視全黨的紀律建設，尤其是政治紀律。二是黨的五大通過的黨章首次以黨章的形式規(guī)定黨的指導原則為民主集中制。新中國成立之后，中國特色社會主義政治制度建立以來，通過加強和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度以促民主政治的發(fā)展成為黨和國家發(fā)展的共識，黨內(nèi)監(jiān)督制度與社會主義政治文明建設之間逐漸形成了良好的互動關系。具體而言，在加強和保障公民政治權利的制度環(huán)境下，黨內(nèi)民主制度建設取得重大進展，尤其是黨員權利保障開始以制度化的形式給予肯定與規(guī)定。例如，2004年9月《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》的出臺促進了黨內(nèi)民主活動的制度化，其中總則第五條規(guī)定：“對侵犯黨員權利行為的認定和處理，應當以事實為依據(jù)，以黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)為準繩?！币灾贫鹊男问奖Ｕ宵h員的權利有利于真正發(fā)揮黨員監(jiān)督的作用，體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督制度開始注重自下而上的監(jiān)督形式，凸顯了“以人民為中心”的中國特色社會主義政治制度的影響。

2.經(jīng)濟制度環(huán)境。經(jīng)濟制度環(huán)境作為一種宏觀外部結構，對黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的影響機制主要體現(xiàn)在：改革開放以來，經(jīng)濟體制的快速轉型和發(fā)展引起了腐敗發(fā)生的成本、形式等變化，“腐敗大體經(jīng)歷了由貪污挪用為主要形式到以行賄受賄為主要形式，再到以形式更為隱蔽的利益沖突為主的演進”[14]。針對這些現(xiàn)象，黨內(nèi)監(jiān)督制度“被動地”做出了相應的調整，體現(xiàn)這一時期黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷發(fā)生機制的回應性特征。1992年黨的十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，經(jīng)濟發(fā)展成為黨治國理政的重心任務。社會主義市場經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，部分黨員領導干部出現(xiàn)貪污腐化的現(xiàn)象，反腐倡廉成為黨內(nèi)監(jiān)督的重中之重。在具有中國特色的黨政體制下，很多黨的領導干部同時也是國家公權力的公職人員，如何促進黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)察之間的銜接協(xié)調，整合各種監(jiān)督資源，成為黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的發(fā)展方向。之后，中國共產(chǎn)黨正式推行黨的紀檢機關和國家監(jiān)察機關合署辦公的監(jiān)督模式。1993年中央紀委、監(jiān)察部新聞發(fā)言人曾指出：“中央紀委、監(jiān)察部合署辦公有利于集中力量，加強黨風和廉政建設，發(fā)揮黨政監(jiān)督機關的整體效能，保證經(jīng)濟建設的順利進行?！盵15]也就是說，此次合署辦公是解決黨的十四大之后社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的腐敗問題，為以后在市場經(jīng)濟背景下推進黨內(nèi)監(jiān)督制度改革提供了重要依據(jù)。

3.法律制度環(huán)境。歷史制度主義學者斯科特認為，制度包括規(guī)范性、規(guī)制性和文化-認知性三大基本要素。[16]具體到國家法律制度，這三大基本要素可以理解為：憲法和法律制度形式的規(guī)范性、處罰的強制性、法治思維與制度文化。法律制度環(huán)境正是從這三個方面影響黨內(nèi)監(jiān)督制度的變遷。在憲法和法律制度形式的規(guī)范性要素方面，從黨的十五大提出依法治國戰(zhàn)略到黨的十八大以來全面依法治國戰(zhàn)略的實施，國家法律體系逐漸完備，憲法的權威性得到普遍認可。與法律制度規(guī)范性要素對應的是黨內(nèi)法規(guī)體系的逐漸完備和黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中處于最高效力級別，這使得黨內(nèi)監(jiān)督工作有了明確的制度規(guī)范形式依據(jù)。在處罰的強制性要素方面，黨內(nèi)監(jiān)督制度和國家法律一樣對權力腐敗問題的處罰也具有強制性，尤其是隨著《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)的出臺，黨內(nèi)監(jiān)督制度的運行有了明確的程序規(guī)定，對黨內(nèi)出現(xiàn)的權力腐敗、紀律松弛、理想信念弱化等問題的處罰處分具有強制性。在法治思維與制度文化要素方面，國家法律制度體系在監(jiān)督公權力腐敗的過程中強調法治思維和制度文化的培養(yǎng)與運用，這對于加強黨內(nèi)監(jiān)督制度文化建設，促進黨內(nèi)監(jiān)督工作的制度化、法治化具有積極的推進作用。

（二）黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的動力機制分析

在歷史制度主義看來，制度變遷的動力不僅是外來的，而且是內(nèi)生的。全面理解制度變遷的動力機制，需要將外因和內(nèi)因結合起來分析。

1.黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的內(nèi)生動力：馬克思主義政黨的先鋒隊特質。盡管許多國家的執(zhí)政黨都強調通過設置專門的監(jiān)督機構來加強內(nèi)部監(jiān)督，但是很多執(zhí)政黨深陷“黨派政治”的漩渦之中，為了當選執(zhí)政而與利益集團進行妥協(xié)和利益交換的現(xiàn)象時有發(fā)生，自我監(jiān)督的目標難以實現(xiàn)。作為馬克思主義先鋒隊政黨，中國共產(chǎn)黨立黨為公，執(zhí)政為民，沒有自己的私利，加強黨內(nèi)監(jiān)督是中國共產(chǎn)黨在一黨長期執(zhí)政背景下保持黨的先進性和純潔性的重要途徑。中國共產(chǎn)黨積極主動推動黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷以適應時代發(fā)展要求的動力還與中國共產(chǎn)黨“人民至上”的人民觀密不可分?！叭娜鉃槿嗣穹铡钡牧Ⅻh宗旨決定了中國共產(chǎn)黨必須通過不斷自我革命的方式來達到人民的期盼。與其他國家政黨的內(nèi)部監(jiān)督僅強調權力制約和反腐倡廉不同，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立并積極引導的黨內(nèi)監(jiān)督制度除了注重權力腐敗的問責處理，還特別強調政治紀律的監(jiān)督和監(jiān)督意識的教育，因而黨內(nèi)監(jiān)督制度是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)自我革命的重要制度之一。在新中國成立之前，毛澤東就曾指出，“中國共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身絕無私利可圖。它應該受人民的監(jiān)督，而決不應該違背人民的意旨”[17]809，“向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性”[17]1095。這表明中國共產(chǎn)黨很早就認識到黨內(nèi)監(jiān)督需要和人民監(jiān)督結合起來，向人民負責的初心與使命成為中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的動力來源。09CF64C2-C98A-419A-90E1-A7FB40A4C6DA

2.黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的外在動力：國家治理現(xiàn)代化建設的客觀要求。新中國成立以來，作為執(zhí)政黨和領導黨的中國共產(chǎn)黨加強自身制度建設與推進國家治理現(xiàn)代化的建設具有內(nèi)在統(tǒng)一性。歷史制度主義一般將“關鍵節(jié)點”理解為歷史發(fā)展中的重大轉折、制度設計和關鍵決策的特殊時期，是對制度變遷軌跡產(chǎn)生重大影響的路徑依賴的起點。[18]從黨內(nèi)監(jiān)督制度的百年變遷歷程來看，1978年黨的十一屆三中全會和2012年黨的十八大是兩個至關重要的“關鍵節(jié)點”，而這兩個關鍵時期正是國家治理現(xiàn)代化轉型和升級的關鍵時期。尤其是黨的十八大以后，制度與治理效能的問題成為黨和國家關注的核心議題，二者之間是一種辯證關系，制度的優(yōu)化既是治理效能的前提，也是治理效能提升的客觀要求。作為中國特色社會主義制度的重要組成部分，黨內(nèi)監(jiān)督制度的發(fā)展完善也是提升國家治理效能的必然要求。從更深層次結構來說，在中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政條件下，國家治理現(xiàn)代化建設既需要依法治國，又需要依規(guī)治黨，這就需要不斷進行黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側改革”，提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系的制度效能，國家治理現(xiàn)代化建設成為促進黨內(nèi)法規(guī)制度體系完善的外在動力。作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷也深受國家治理現(xiàn)代化建設外部拉力的影響。

（三）黨內(nèi)監(jiān)督制度延續(xù)的路徑依賴分析

隨著時間的推移，歷史制度主義學者對“制度變遷”的理解發(fā)生了變化，如斯塔克認為“制度變遷”不是新制度完全替代現(xiàn)有制度，而是制度構成要素的重新組合，所以即使制度發(fā)生變化也不會與既有制度完全斷絕聯(lián)系，而會顯現(xiàn)出既有制度要素依然存續(xù)的模式。[19]基于這種意義，路徑依賴被廣義地認為是“過去的事物制約和影響現(xiàn)在及未來事物發(fā)展趨勢”[20]。結合上文，黨內(nèi)監(jiān)督制度百年的變遷歷程中體現(xiàn)了強烈的路徑依賴現(xiàn)象。

在長期的革命和建設實踐中，黨的第一代領導集體積極探索和總結出一套行之有效的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系，對以后黨內(nèi)監(jiān)督制度的變遷產(chǎn)生了重大影響。在制度設計方面，毛澤東時期形成的“黨委集體領導制度、黨員干部民主生活會制度、請示報告制度、群眾來信來訪制度”[21]等，一直延續(xù)到當下，并且通過時代創(chuàng)新繼續(xù)發(fā)揮著加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要作用。例如，黨的請示報告制度最初設計是為了加強黨中央的領導權威和推進革命事業(yè)的順利開展，新中國建立之后，它成為黨的上級領導監(jiān)督下級領導和廣大黨員的重要方式，2019 年中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》提升了請示報告制度工作方式、監(jiān)督方式等的制度化、規(guī)范化、科學化水平。除了正式制度設計，黨在革命和建設時期形成的思想與制度并重的黨內(nèi)監(jiān)督制度工作方法傳統(tǒng)也一直延續(xù)至今。黨的十八大以來，習近平總書記對其進行了重新概述，提出全面從嚴治黨應當堅持思想建黨與制度治黨相結合的科學論斷，成為開展黨內(nèi)監(jiān)督工作的重要方法。從廣義上理解“路徑依賴”的含義，我們可以得知，黨內(nèi)監(jiān)督制度體系深受中國傳統(tǒng)制度文化的影響。如中國歷史上的巡視制度等有益做法被吸納進黨內(nèi)監(jiān)督制度體系之中，并發(fā)揮著積極作用?！把惨暠O(jiān)督是中國原創(chuàng)性的監(jiān)督形式，是支撐中國治理腐敗的核心體系之一，也是聯(lián)通中國過去與現(xiàn)在的制度?！盵22]黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的路徑依賴現(xiàn)象有助于我們理解當下黨內(nèi)監(jiān)督制度的體系設計和運行機制，也是我們未來完善黨內(nèi)監(jiān)督制度的重要依據(jù)。

四、黨內(nèi)監(jiān)督制度進一步優(yōu)化的路徑選擇

黨內(nèi)監(jiān)督制度在清除黨內(nèi)腐敗、鞏固黨的長期執(zhí)政地位、保障黨的人民性等方面發(fā)揮了重要作用。在中國共產(chǎn)黨百年來管黨治黨取得重大成就的背景下，借助歷史制度主義視角分析黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷的歷程與邏輯，有助于揭示黨內(nèi)監(jiān)督制度的發(fā)展規(guī)律，促進黨內(nèi)監(jiān)督效能的提升。

（一）堅持黨中央的集中統(tǒng)一領導，凸顯黨內(nèi)監(jiān)督的政治功能

作為黨內(nèi)監(jiān)督制度的主干法規(guī)，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第一條便提出：“堅持黨的領導”“保持黨的先進性和純潔性”[23]，這表明黨內(nèi)監(jiān)督更加聚焦政治監(jiān)督，突出政治功能。從歷史上來看，黨內(nèi)監(jiān)督制度是遏制黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象的重要途徑，但是黨內(nèi)監(jiān)督的功能價值并未停留于此，它更加強調政治監(jiān)督，保障黨中央的集中統(tǒng)一領導。實際上，堅持黨中央的集中統(tǒng)一領導是中國共產(chǎn)黨在革命、建設和改革時期進行黨的建設的重要原則，通過產(chǎn)生正向激勵效應，呈現(xiàn)出強烈的路徑依賴特征，這也要求黨內(nèi)監(jiān)督制度的運行應當堅持黨中央的集中統(tǒng)一領導原則。新時代以來，黨內(nèi)治理與國家治理的關系更加緊密，黨建引領國家治理的效能機制更加完善。“辦好中國的事情，關鍵在黨”，黨建引領治理發(fā)揮了黨的全面領導的巨大政治勢能，但是同時也客觀要求健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督，防止出現(xiàn)黨的權力濫用、弱化黨中央集中統(tǒng)一領導等現(xiàn)實問題。中國共產(chǎn)黨強調政治紀律是黨的紀律中最根本、最重要、最關鍵的紀律，體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督制度突出政治監(jiān)督的重要性。中國共產(chǎn)黨的馬克思主義先鋒隊政黨特質決定了維護黨中央權威和旗幟鮮明講政治是我們黨的政治優(yōu)勢，并且在黨治國理政的過程中能夠將這種政治優(yōu)勢轉化為一種政治勢能。黨內(nèi)監(jiān)督制度是保障這種政治勢能實現(xiàn)的重要制度安排，未來應當繼續(xù)凸顯黨內(nèi)監(jiān)督的政治功能，發(fā)揮黨的全面領導制度優(yōu)勢。

（二）增強黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)的執(zhí)行保障機制，促進黨內(nèi)監(jiān)督法治化

制度重在執(zhí)行，黨內(nèi)監(jiān)督制度體系治理腐敗的效能需要健全相應的執(zhí)行保障機制，促進黨內(nèi)監(jiān)督的法治化。監(jiān)督的本質是對公權力進行制約與規(guī)制，中國共產(chǎn)黨在國家權力結構中處于核心地位，權力監(jiān)督的關鍵是對黨的權力進行監(jiān)督，也就是說黨內(nèi)監(jiān)督在整個權力監(jiān)督體系中最為關鍵。從權力監(jiān)督理論來看，制度執(zhí)行程序和保障機制的法治化是有效遏制權力腐敗的根本保障。黨的十八屆四中全會是推進黨內(nèi)法治化建設的重要里程碑，黨內(nèi)法規(guī)成為中國特色社會主義法治體系的有機組成部分。之后，相應的黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)制度陸續(xù)出臺，以制度化、法治化的形式規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的活動原則、運行機制等問題，推進了黨的反腐倡廉建設。在黨內(nèi)監(jiān)督制度百年的變遷歷程中，中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)了從注重“制度建設”到注重“制度執(zhí)行”的轉變，制度執(zhí)行力和制度實際效能成為實現(xiàn)全面從嚴治黨的關鍵。在目前的黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度承擔著壓軸壓陣的重任，是促進黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度和黨的自身建設法規(guī)制度提出的規(guī)范化要求得到落實的制度保障。[24]然而，既有的黨內(nèi)法規(guī)體系中關于監(jiān)督保障法規(guī)制度實施的配套法規(guī)以及運行程序和機制的規(guī)定還存在一些不足。也就是說，我們不能僅僅從功能論的角度看到黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度對整個黨內(nèi)法規(guī)制度生態(tài)的重要價值，還應當從本體論的角度健全黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)自身的執(zhí)行保障機制，增強制度的執(zhí)行力和運行機制的程序化、規(guī)范化，為黨內(nèi)監(jiān)督走上法治化軌道提供基礎，從而實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督制度長期有效遏制腐敗現(xiàn)象的廉潔目標。09CF64C2-C98A-419A-90E1-A7FB40A4C6DA

（三）把握歷史關鍵節(jié)點，完善黨內(nèi)監(jiān)督的方式與理念

歷史制度主義認為，制度的路徑依賴形成之后，改變既有制度的路徑模式需要等到下一個關鍵節(jié)點的出現(xiàn)。作為長期執(zhí)政的馬克思主義政黨，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度的變遷發(fā)展需要根據(jù)時代要求進行積極調整，尤其是應當在歷史關鍵節(jié)點做出正確的選擇，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督的方式和理念。改革開放之前，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度的實際落實經(jīng)常受到運動式反腐的影響，在這一模式下，黨內(nèi)監(jiān)督制度雖然能夠起到遏制黨內(nèi)腐敗的作用，但黨內(nèi)監(jiān)督的實效性可能會隨著運動式反腐的結束而削弱。1978年黨的十一屆三中全會成為變更這種主要依靠運動式治理方式的歷史關鍵節(jié)點，鄧小平強調，制度建設問題“更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”，重視制度反腐，依靠制度實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督成為中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的主要方式。2012年11月召開的中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會成為黨內(nèi)監(jiān)督制度變遷發(fā)展的又一重要歷史關鍵節(jié)點，黨內(nèi)監(jiān)督的方式更加豐富、更加有效，監(jiān)督理念也發(fā)生重要轉變。2016年新修訂的《條例》對黨內(nèi)監(jiān)督制度做了重大調整與創(chuàng)新，增強了黨內(nèi)監(jiān)督制度的執(zhí)行力和實效性，并且監(jiān)督理念強調“思想建黨和制度治黨同向發(fā)力”，從制度文化和制度規(guī)范兩個層面加強黨內(nèi)監(jiān)督建設。中國共產(chǎn)黨對兩次歷史關鍵節(jié)點的正確把握和部署，使得黨內(nèi)監(jiān)督制度更加系統(tǒng)化、科學化和規(guī)范化。監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的創(chuàng)新為黨內(nèi)監(jiān)督工作常態(tài)化開展提供了可能，避免之前“重事后監(jiān)督，輕事前、事中監(jiān)督”的弊端。未來中國共產(chǎn)黨應當繼續(xù)把握歷史關鍵節(jié)點，積極部署與創(chuàng)新監(jiān)督方式和理念，促進黨內(nèi)監(jiān)督制度更加完善，強化對監(jiān)督機構的自身監(jiān)督，保證黨內(nèi)監(jiān)督機構的權威性和執(zhí)行力。

（四）以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，提升黨和國家監(jiān)督制度體系的監(jiān)督效能

在領導中國現(xiàn)代化建設的百年歷程中，中國共產(chǎn)黨加強自身建設的同時產(chǎn)生了巨大的“外溢效應”，從制度維度來說，這種效應來自“一黨執(zhí)政的國家體制要求執(zhí)政黨自身建設（自我革命）與國家政權建設一定要統(tǒng)籌推進、一體建設”[25]。黨的監(jiān)督制度建設也對遏制國家公職人員腐敗產(chǎn)生了正向影響，由于黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督共同處于中國特色社會主義民主政治這一實踐場域之中，因此只有整合不同的監(jiān)督資源才能最大限度地發(fā)揮監(jiān)督合力。在黨內(nèi)監(jiān)督制度百年的變遷中，黨內(nèi)監(jiān)督同政權機關監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督相結合的做法在新中國成立之前就已經(jīng)得到初步探索，并取得了良好的效果。例如，抗日戰(zhàn)爭時期中國共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)推行的“三三制”政權的監(jiān)督機制就是容納了黨內(nèi)監(jiān)督、參議會監(jiān)督、黨外人士監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督等為一體的權力監(jiān)督創(chuàng)舉。新時代以來，全面深化黨和國家機構改革得到黨中央的積極支持和有力推動，國家監(jiān)察體制改革取得歷史性進步，國家監(jiān)察委員會的成立以及紀委與監(jiān)委的合署辦公模式使得黨內(nèi)監(jiān)督資源和黨外監(jiān)督資源得到優(yōu)化，提升了監(jiān)督的效能。未來應當以黨內(nèi)監(jiān)督為主，從體制機制和制度銜接協(xié)調的角度整合黨內(nèi)外監(jiān)督資源，促進黨內(nèi)監(jiān)督與民主黨派監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等的有機結合，提升黨和國家監(jiān)督制度體系的監(jiān)督效能。

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Perspective of Historical Institutionalism

WANG Lifeng， SUN Wenfei （School of Public Administration， Jilin University， Changchun 130012， Jilin， China）

Abstract： Inner-Party supervision system is an important way to administer the Party comprehensively with strict disciplines and a basic institutional guarantee for promoting the great project of Party building. In the past 100 years since the founding of the Party， the inner-Party supervision system has undergone four stages： initial establishment， troubled development， steady growth and mature formalization. Historical institutionalism focuses on the logic of institutional evolution; it helps to explore the institutional environment， dynamic mechanism and path dependence of the inner-Party supervision system evolution in the past hundred years， comprehensively presenting the logic of inner-Party supervision system evolution. Adhering to the centralized and unified leadership of the Party Central Committee， strengthening the execution and safeguarding mechanisms of inner-Party supervision regulations， improving the methods and concepts of inner-Party supervision， and improving Party and state supervision systems led by internal Party supervision should become the effectiveness optimization of the Party supervision system in the future path selection.

Key words： Communist Party of China; inner-Party supervision system; evolution logic; historical institutionalism

收稿日期： 2021-11-16

基金項目： 廣東省哲學社會科學規(guī)劃2022年度黨的十九屆六中全會精神重大研究專項課題（GD22ZDZ01-06）

作者簡介： 王立峰（1976— ），男，遼寧鞍山人，吉林大學行政學院教授，匡亞明學者英才教授，博士生導師;孫文飛（1992— ），男，河北邢臺人，吉林大學行政學院博士研究生。09CF64C2-C98A-419A-90E1-A7FB40A4C6DA