封殿波，張艷娜，葛帥，林琳

(1.山東省國土測繪院，山東 濟南 250102；2.山東省扶貧發(fā)展中心，山東 濟南 250000；3.山東正維勘察測繪有限公司，山東 濟南 250101;4.山東省水利科學研究院，山東 濟南 250014)

0 引言

長期以來，我國工程建設領域存在多頭管理、重復測繪、行業(yè)壟斷、信息孤立、效率低下等問題[1-5]，為加快工程建設項目審批制度改革，國務院辦公廳、自然資源部和山東省人民政府先后發(fā)布《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》[6]、《關于以“多規(guī)合一”為基礎推進規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》[7]、《關于印發(fā)山東省優(yōu)化營商環(huán)境創(chuàng)新突破行動實施方案的通知》[8]等文件，要求各地對工程建設項目審批制度實施全流程、全覆蓋改革，基本形成統(tǒng)一的審批流程、統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)平臺、統(tǒng)一的審批管理體系和統(tǒng)一的監(jiān)管方式。同時，以統(tǒng)一規(guī)范標準、強化成果共享為重點，將建設用地審批、城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、規(guī)劃核實、竣工驗收和不動產(chǎn)登記等多項測繪業(yè)務整合，歸口成果管理，推進“多測合并、聯(lián)合測繪、成果共享”。

為全面深化貫徹落實上級工作要求，山東省結合自身工作實際，按照“統(tǒng)籌謀劃、試點先行、示范引領、穩(wěn)步推進”的總原則，在工程建設項目行政審批所需的測繪服務領域推行“多測合一”改革，出臺相關政策文件，整合測繪事項、搭建成果共享平臺、優(yōu)化市場環(huán)境、強化質(zhì)量管控，全面推進全省工程建設項目“多測合一”改革工作。

1 “多測合一”概述

“多測合一”是指將在行政審批中的同一個建設工程項目所涉及的具體測繪事項，由原來的多項測繪合并為一個或者多個綜合性聯(lián)合測繪項目，由建設單位選擇一家具備相應資質(zhì)的測繪單位承擔建設工程所需的工程測量、界線與不動產(chǎn)測繪等多項具體測繪事項，并在行政審批中向工程建設項目審批平臺或按要求分別向?qū)徟块T推送測繪成果。

1.1 改革目標

“多測合一”改革的最終目的是減輕企業(yè)負擔，提升審批效率，主要體現(xiàn)為多個測繪事項的“合一”。同一標的物只測一次，同一測繪事項由一家測繪單位承擔，同一測繪成果只提交一次?！岸鄿y合一”改革范圍覆蓋建設項目審批全流程涉及的測繪事項，建設項目主要針對房屋建筑和城市基礎設施等工程。整合測繪事項，縮短項目審批辦理時間。統(tǒng)一技術標準，確保各部門各階段數(shù)據(jù)一致。推進成果在部門間的共享互認，不得要求行政相對人重復提交。提升成果法定性，強化測繪單位質(zhì)量責任。優(yōu)化市場環(huán)境，促進市場公平競爭。

1.2 改革必要性

推進“多測合一”改革是縱深推進“放管服”改革的關鍵組成，激發(fā)市場主體活力和社會創(chuàng)造力，是經(jīng)濟社會發(fā)展的強勁“催化劑”，是優(yōu)化營商環(huán)境的有力抓手。從原先的“一家壟斷”到“非禁即入”，打破了行業(yè)壟斷，引入市場競爭機制，更好地激發(fā)了市場活力和創(chuàng)造力。從原先的“多次委托”到“一次委托”，通過全面提升政務服務能力和水平，減少行政相對人的審批成本，將便捷高效落在實處。從原先的“費時費錢”到“限時降費”，通過合并精簡測繪事項，各審批環(huán)節(jié)測繪成果共享，限定了測繪時限，引入了市場調(diào)節(jié)價，減少了行政相對人的時間成本和經(jīng)濟成本，切實增強了企業(yè)的發(fā)展動力。避免重復測繪，節(jié)約集約社會資源，提升市場主體的獲得感、幸福感。

1.3 改革涉及具體測繪事項

“多測合一”改革包括立項用地規(guī)劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收4個階段(表1)。

表1 工程建設項目涉及具體測繪事項一覽

2 “多測合一”改革現(xiàn)狀

工程建設項目“多測合一”改革從測繪單位準入層面涉及名錄庫建設，從政策層面涉及政策性文件出臺，從技術層面涉及技術標準指導，從成果質(zhì)量方面涉及測繪成果審查制度建立，從支撐層面涉及平臺建設。

2.1 其他省份“多測合一”改革現(xiàn)狀

作為審批制度改革的唯一省級試點地區(qū)，浙江省率先垂范。2018年1月，原浙江省測繪與地理信息局聯(lián)合相關部門出臺了《關于全面推進建設項目“聯(lián)合測繪”改革的實施意見》，開展“綜合測繪”省級試點工作。截至2021年底，全國僅有5個省、自治區(qū)未出臺“多測合一”改革的政策性文件。浙江、廣東、廣西、福建、湖南等多個省份還出臺了省級“多測合一”技術規(guī)程(導則)[9]，但改革大多僅僅局限在竣工驗收階段，暫未覆蓋到工程建設項目的立項用地規(guī)劃許可、工程建設許可、施工許可階段。

2.2 山東省“多測合一”改革現(xiàn)狀

山東省“多測合一”改革最初在市級層面上開展探索與試點。早在2017年11月原濟南市規(guī)劃局制定的《測繪市場“放管服”實施意見》就明確逐步實施“多測合一”的工作模式，2018年3月，濟南市人民政府辦公廳發(fā)布《關于推行建設工程項目“多測合一”工作的實施意見》。截至2020年底，16個地市均建立了各自“多測合一”名錄庫，也都出臺了“多測合一”政策性文件，但大多數(shù)地市的改革也僅僅局限在竣工驗收階段。截至2021年底，16個地市在出臺了市級“多測合一”技術規(guī)程(準則)的基礎上，相繼建立了工程建設項目測繪標準數(shù)據(jù)樣本體系。濟南、威海、臨沂、日照等8個地市建立了市縣一體化“多測合一”綜合服務平臺，并增設程序接口，開展線上運行。濟南、威海等地市還建立了測繪成果質(zhì)量審查工作制度，規(guī)范了測繪成果質(zhì)量。濟南市還探索將規(guī)劃驗線測量、竣工勘驗測繪事項，納入政府購買服務范圍，以減輕企業(yè)負擔。

山東省省級層面“多測合一”改革在借鑒其他省市改革經(jīng)驗的基礎上，充分調(diào)研市級層面改革進展情況，結合山東省“多測合一”改革工作實際，與省政府相關部門共同出臺了《關于全面推進工程建設項目“多測合一”改革的指導意見》[10]，明確了改革的總體要求、主要任務、職責分工和保障措施，基本解決了市級層面改革過程中遇到的難題。

3 山東省“多測合一”信息服務平臺建設

本文借鑒全國其他地市工程建設項目“多測合一”信息管理系統(tǒng)建設經(jīng)驗[11-17]，結合山東省部分地市已經(jīng)建設完成市級“多測合一”管理平臺的實際[18-19]，結合山東省“多測合一”改革現(xiàn)狀，提出了系統(tǒng)總體建設思路、系統(tǒng)功能實現(xiàn)、主要建設內(nèi)容和所需的關鍵技術，為省級“多測合一”信息系統(tǒng)的建設和推廣提供了一種可借鑒的解決方案。

山東省“多測合一”信息服務平臺的建設，可以實現(xiàn)成果數(shù)據(jù)線上流轉，線上審批，測繪作業(yè)全過程監(jiān)管，成果質(zhì)量自動監(jiān)管，有效避免重復測繪，減輕企業(yè)負擔，真正實現(xiàn)“一次委托、聯(lián)合測繪、成果共享”，有利于打通信息數(shù)據(jù)壁壘，解決信息“梗阻”的問題。政府主動購買服務，有利于為企業(yè)減負增效，打破行業(yè)壟斷，提升服務效率，促進全省工程建設項目改革，不斷激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，建立公開、公平、公正的良好營商環(huán)境，推動全省經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

3.1 系統(tǒng)設計

3.1.1 總體架構

本著“統(tǒng)一性、開放性、實用性、安全性、可擴展性”的原則，充分利用山東省地理信息時空大數(shù)據(jù)中心[20]的空間底座，統(tǒng)籌考慮土地、規(guī)劃、建設、不動產(chǎn)、人防、地下管線等測繪業(yè)務需要，采用測繪地理信息技術、空間大數(shù)據(jù)技術、可定制化數(shù)據(jù)質(zhì)檢技術等先進技術，基于一個GIS平臺開發(fā)涉及工程建設項目全流程測繪事項的省市縣一體的山東省“多測合一”信息服務平臺。

山東省“多測合一”信息服務平臺，包括網(wǎng)上服務大廳、測繪事項委托、合同備案管理、業(yè)務協(xié)同、測繪單位管理、合同備案管理等功能模塊，實現(xiàn)“一次委托、聯(lián)合測繪、成果共享”，同時實現(xiàn)對測繪單位提供的測繪數(shù)據(jù)的統(tǒng)一匯聚和互認共享，并依托政務信息資源共享交換平臺提供給相關部門?！岸鄿y合一”信息服務平臺要實現(xiàn)與政務服務平臺、工程建設項目審批管理系統(tǒng)、不動產(chǎn)登記系統(tǒng)、投資項目在線審批監(jiān)管平臺、中介超市、信用山東等相關系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通，同時增設程序接口實現(xiàn)與已經(jīng)建設完畢的8個市縣一體化“多測合一”綜合服務平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通。

(1)支撐層。軟硬件支撐層主要包括支撐系統(tǒng)運行的軟硬件環(huán)境及網(wǎng)絡，保障系統(tǒng)正常運行。軟件支撐主要包括GIS基礎平臺、操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫軟件等；硬件支撐主要包括服務器、存儲設備及網(wǎng)絡、安全設備等；網(wǎng)絡環(huán)境主要包括自然資源專網(wǎng)、政務外網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)。

(2)數(shù)據(jù)層。數(shù)據(jù)層是整理各類數(shù)據(jù)資源，提供的信息資源目錄檢索工具，獲取信息資源共享、查詢等服務，為“多測合一”管理平臺開展業(yè)務應用提供數(shù)據(jù)信息資源支撐的服務。通過統(tǒng)一基礎，將數(shù)據(jù)匯交到數(shù)據(jù)庫中，滿足支撐平臺應用對數(shù)據(jù)資源的需求。

(3)服務層。服務層是可使用中間件、數(shù)據(jù)庫和開發(fā)工具等應用支撐軟件，進行業(yè)務應用開發(fā)和部署的服務，主要為應用層和其他業(yè)務平臺提供服務能力支撐。

(4)應用層。應用層是系統(tǒng)的主要功能體現(xiàn)，主要包括網(wǎng)上辦事大廳、測繪協(xié)同辦理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換共享系統(tǒng)、合同備案管理系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)、測繪成果管理與展示系統(tǒng)等。

(5)用戶層。面向建設單位、測繪單位、業(yè)務管理部門、行政審批局等用戶及其使用需求，實現(xiàn)了系統(tǒng)統(tǒng)一授權、集成登陸的訪問模式。

3.1.2 系統(tǒng)功能設計

建設單位將工程建設項目立項用地規(guī)劃許可測繪事項、工程建設許可測繪事項、施工許可測繪事項、竣工驗收測繪事項以招投標或者指定的方式，從測繪機構名錄庫中選擇測繪單位簽訂測繪合同。若具體測繪事項為地形圖測繪或者不動產(chǎn)實測繪，測繪單位需向主管部門申請已有測繪成果并以離線方式獲取，然后在已有測繪成果的基礎上進行數(shù)據(jù)更新。若具體測繪事項為其他測繪，則直接進入測繪作業(yè)。測繪單位依據(jù)工程建設項目各階段測繪事項對應的測繪規(guī)范、規(guī)程、細則進行測繪作業(yè)，經(jīng)測繪單位“兩級檢查”后出具測繪成果報告，提交主管部門進行成果審核，經(jīng)聯(lián)合審查無誤后方可進行更新至市縣“多測合一”成果數(shù)據(jù)庫，并同步推送至工程建設項目審批管理系統(tǒng)、不動產(chǎn)登記系統(tǒng)進行具體業(yè)務辦理；同時“多測合一”成果數(shù)據(jù)還可以共享至時空大數(shù)據(jù)平臺、天地圖山東、智慧城市等。同時，市縣“多測合一”成果數(shù)據(jù)庫需統(tǒng)一匯聚至省級“多測合一”成果數(shù)據(jù)庫中(圖1)。

圖1 功能流程圖

3.1.3 數(shù)據(jù)庫設計

“多測合一”數(shù)據(jù)庫建設包括業(yè)務運行數(shù)據(jù)庫、基礎測繪數(shù)據(jù)庫、成果數(shù)據(jù)庫、質(zhì)檢數(shù)據(jù)庫、項目管理數(shù)據(jù)庫、支撐庫。業(yè)務運行庫包含測繪單位、建設單位、審批信息、評價信息等?；A測繪數(shù)據(jù)庫作為“多測合一”的本底數(shù)據(jù)庫，主要包含大比例尺地形圖等矢量數(shù)據(jù)、影像數(shù)據(jù)、傾斜攝影數(shù)據(jù)和實景三維數(shù)據(jù)等。成果數(shù)據(jù)庫主要包括工程建設項目立項用地規(guī)劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收4個階段涉及的測繪事項的最終成果數(shù)據(jù)、成果報告等文檔資料信息。質(zhì)檢數(shù)據(jù)庫主要存儲質(zhì)檢規(guī)則等信息(圖2)。

圖2 數(shù)據(jù)庫建設內(nèi)容示意圖

3.2 主要建設內(nèi)容

山東省“多測合一”信息服務平臺核心功能包括網(wǎng)上服務大廳、測繪單位管理、合同備案管理、項目管理、測繪成果管理、測繪成果審核等。

3.2.1 網(wǎng)上服務大廳

網(wǎng)上服務大廳是建設單位足不出戶通過網(wǎng)絡在線申請辦理業(yè)務，主要包括通知公告、辦事指南、項目公示、下載服務、測繪單位信息、項目進度查詢等功能。用戶可以實時獲取流程審核進度信息，獲取審核合格的測繪單位信息及建設單位發(fā)布的項目信息進行公布，通過獲取合同信息情況，將項目需求信息與合同信息進行關聯(lián)，跟蹤項目進展。

3.2.2 測繪單位管理

測繪單位管理主要包括注冊資料管理、審查信息管理、項目進度管理等。測繪單位可以通過平臺進行注冊、資料填寫、提交、變更、修改、刪除等操作，測繪主管部門需要及時對提交的測繪單位信息進行相應審核。當測繪單位人員發(fā)生變更時，可以實現(xiàn)測繪單位資質(zhì)變更審批人員信息配置。

3.2.3 合同備案管理

合同備案管理主要包括備案和管理兩個方面。合同簽訂后，測繪單位持合同原件到政務服務大廳相應窗口或登錄信息服務平臺上傳合同原件掃描件進行合同備案?？梢詫贤畔⑦M行信息統(tǒng)計、檢索、查看、刪除等操作。各地可以根據(jù)各自實際情況進行自定義設置合同模板信息，對于合同模板可進行增加、修改、刪除操作。

3.2.4 項目管理

業(yè)務管理主要包含建設單位信息管理、項目需求管理、項目查詢、測繪成果審查、質(zhì)檢規(guī)則、業(yè)務流程定制、表單信息、成果提交等功能。

建設單位需求發(fā)布前，需填寫相關的項目基本信息，并可以對發(fā)布的項目信息進行修改、刪除等操作。項目需求信息和工程建設項目審批管理系統(tǒng)的信息進行校驗，確保信息真實。建設單位發(fā)布項目需求后，測繪單位可以了解項目相關信息，建設單位同時可以通過平臺了解測繪服務機構基本信息，當雙方達成一致合作訴求后，由建設單位在平臺完成項目需求委托。

建設單位可以通過項目名稱、項目編號等方式檢索項目、查詢項目，也可以根據(jù)項目進度來進行查詢。

3.2.5 測繪成果管理

各地可以依據(jù)項目編號等查看項目不同階段的資料，形成項目資料目錄樹，實現(xiàn)文檔資料及圖片等資料在線預覽、下載；同時項目成果資料按照行政區(qū)劃、項目名稱、用地面積上限及下限、測繪成果名稱進行查詢，也可以按照合同編號、建設單位、測繪單位、成果類型進行查詢和檢索。

3.2.6 測繪成果審查

成果質(zhì)量是“多測合一”改革的根本和關鍵。測繪成果審核主要包括規(guī)范性審核和技術性審核兩部分。規(guī)范性審核主要通過自定義的審查規(guī)則對測繪單位提交的測繪成果進行審核，并自動生成審核報告。審查合格的，測繪成果會推送至業(yè)務主管部門，進行技術性審核。技術性審核主要指業(yè)務主管部門組織專業(yè)人員進行的人工審核，主要審核是測繪成果適用性、界址點準確性、面積測算依據(jù)等技術性問題，審查通過后方可入庫。

測繪單位可以對質(zhì)檢信息進行查看、查詢、檢索等。各業(yè)務主管部門可根據(jù)實際情況配置規(guī)范性審查的審查規(guī)則。

3.3 平臺特點優(yōu)勢

3.3.1 實現(xiàn)模塊化和流程化

采用Flowable核心引擎，通過可視化表單設計、流程拖拽設計同時集成用戶權限信息，實現(xiàn)省市縣自定義多測業(yè)務流程和標準化步驟、自定義角色和權限等，支持任意駁回、委派、轉辦等功能，使繁瑣的流程變?yōu)楹唵蔚牧鞒?，滿足省市縣一體化業(yè)務流程管理需求。

3.3.2 實現(xiàn)可定制化數(shù)據(jù)質(zhì)檢

內(nèi)嵌智能數(shù)據(jù)質(zhì)檢引擎，將“多測合一”測繪成果數(shù)據(jù)質(zhì)檢的過程可視化、簡單化、用戶化。用戶可通過數(shù)據(jù)標準規(guī)則和可視化界面自定義配置，自定義質(zhì)檢報告的輸出格式和要求，滿足于省市縣定制各自的數(shù)據(jù)質(zhì)檢方案，節(jié)省人力、時間成本，提高生產(chǎn)、質(zhì)檢效率，為數(shù)據(jù)質(zhì)量把關。方案式的數(shù)據(jù)質(zhì)檢使得數(shù)據(jù)質(zhì)檢引擎適用性廣、靈活性強并且易于修改適用于多種測繪成果的數(shù)據(jù)質(zhì)檢，定制化程度高。

3.3.3 實現(xiàn)多源異構數(shù)據(jù)融合

利用FME(Feature Manipulate Engineering)技術，通過提供在轉換過程中重構數(shù)據(jù)的功能，實現(xiàn)了超過250種不同空間數(shù)據(jù)格式(模型)之間的轉換，具有工作流程定制簡便、數(shù)據(jù)轉換可視化、后臺運行自動化、工作空間和模板可重復利用等優(yōu)點。借助FME強大的空間數(shù)據(jù)處理轉換能力，實現(xiàn)與已建設平臺的8個地市實現(xiàn)流程化數(shù)據(jù)匯聚(圖3)。

圖3 基于FME技術實現(xiàn)多源異構數(shù)據(jù)融合

3.3.4 實現(xiàn)成果管理分析應用

利用空間大數(shù)據(jù)技術，實現(xiàn)“多測合一”成果管理、分析、應用。通過PostgreSQL實現(xiàn)對海量矢量數(shù)據(jù)的支持，通過PostgreSQL的分布式架構、完整的SQL支持，實現(xiàn)空間大數(shù)據(jù)高效存儲；通過對MongoDB的支持，實現(xiàn)對海量瓦片數(shù)據(jù)的支持等。同時對傳統(tǒng)的空間處理以及空間分析算子實現(xiàn)分布式計算能力的升級，包括用戶常用的疊加分析、緩沖區(qū)分析、空間查詢、統(tǒng)計分析以及創(chuàng)建索引、復制數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)裁剪、屬性更新等。

4 討論

由于工程建設項目的監(jiān)管都在市縣，省級層面要加強對市縣“多測合一”改革的業(yè)務指導。各級要加強統(tǒng)籌聯(lián)動，要明確自然資源部門、住房城鄉(xiāng)建設部門、人防部門、大數(shù)據(jù)部門、行政審批部門的職責分工；更要明確建設單位、測繪單位、審核單位、管理部門的角色定位，不斷形成改革合力。

在名錄庫建設方面要非禁即入，不要再設置門檻。鼓勵測繪單位通過自愿重組、引進人才、增加先進設備等方式，擴展業(yè)務范圍，提升服務能力。同時要探索注冊測繪師在“多測合一”改革中的重要作用，特別是在成果質(zhì)量方面發(fā)揮作用。

在技術標準方面上，目前部分地市出臺了“多測合一”技術規(guī)程(導則)，但更迫切需要從國家或者行業(yè)層面進行規(guī)范，整合并出臺一部“多測合一”的基礎標準，解決規(guī)劃核實測量面積和房產(chǎn)測繪面積的依據(jù)標準不統(tǒng)一的問題，為測繪事項深度整合提供技術標準。隨著行政審批制度改革的不斷深入，測繪事項整合不僅僅是多個獨立測繪事項的簡單疊加，而是多個相近時間節(jié)點的測繪事項的深度融合。

在成果質(zhì)量方面，除了履行測繪單位的“兩級檢查一級驗收”制度和探索注冊測繪師在測繪報告上簽字制度外，更要建立測繪成果審核制度，保證測繪成果質(zhì)量，維護權利人的合法權益。

在支撐層面，要搭建省市縣“多測合一”信息服務平臺，實現(xiàn)對測繪服務機構提供的測繪數(shù)據(jù)的統(tǒng)一匯聚，并依托政務信息資源共享交換平臺提供給相關部門，用于更新各級基礎測繪成果和建設智慧城市等，實現(xiàn)“多測合一”測繪成果的更深層次利用。

5 結語

山東省工程建設項目“多測合一”改革，按照“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境工作部署安排下穩(wěn)步推進，在借鑒其他省市改革經(jīng)驗的基礎上，充分調(diào)研市級層面改革進展情況，結合山東省“多測合一”改革工作實際，與省政府相關部門共同出臺了政策性文件，明確了改革的總體要求、主要任務、職責分工和保障措施，基本解決了市級層面改革過程中遇到的難題。

山東省工程建設項目“多測合一”信息服務平臺，將充分利用測繪地理信息技術、空間大數(shù)據(jù)技術、可定制化數(shù)據(jù)質(zhì)檢技術和互聯(lián)網(wǎng)技術等信息化技術將工程建設項目各階段各環(huán)節(jié)形成的測繪成果進行統(tǒng)一的管理，實現(xiàn)流程按需配置、數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸口、服務統(tǒng)一分發(fā)、數(shù)據(jù)質(zhì)檢可定制。同時平臺將匯集省內(nèi)各市縣“多測合一”測繪成果數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的管理、分析和應用，輔助相關行政職能部門監(jiān)管和決策。