滿小軍

(惠州市水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)站，廣東 惠州 516000)

惠州市地處廣東省東南部、珠江三角洲東北、東江中下游，北依九連山，南臨南海，為粵東平行嶺谷的西南端，總土地面積1.13萬(wàn)km2，其中低山、丘陵面積占全市土地面積的33.7%。全市人口604.29萬(wàn)人。多年平均降水量1 879.2 mm。珠江一級(jí)支流東江在惠州中部貫穿西東，森林覆蓋率61.71%，自然生態(tài)環(huán)境良好。按照廣東省委、省政府對(duì)惠州提出的“生態(tài)建設(shè)要保持領(lǐng)先地位”的要求，惠州市積極開展生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，壓實(shí)水土流失預(yù)防和治理工作責(zé)任，取得了顯著成效。

1 水土保持現(xiàn)狀

1.1 水土流失情況

惠州市有惠東、博羅和龍門3個(gè)縣屬國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，占全市土地面積的76.3%。根據(jù)廣東省水土流失遙感調(diào)查，2010年惠州市水土流失面積1 232.06 km2，占全省水土流失面積20 655.22 km2的5.96%，占惠州市土地面積的10.9%。2020年水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)顯示，惠州市水土流失面積1 117.31 km2，占全省水土流失面積17 636.4 km2的6.34%，占惠州市土地面積的9.89%，見表1。

表1 惠州市各縣(區(qū))水土流失面積統(tǒng)計(jì)

從水土流失面積變化來(lái)看，2010—2020年，全市水土流失面積減少9.31%，減少面積為114.75 km2；水土保持率從89.10%提高到90.11%?；蓐?yáng)、惠東、龍門縣(區(qū))水土流失面積分別減少22.70%、41.49%、5.79%；惠城區(qū)和博羅縣水土流失面積分別增加了50.68%和35.15%。究其原因主要是惠城區(qū)(含仲愷高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū))、博羅縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，加上廣汕客運(yùn)專線、贛深客運(yùn)專線、武深高速新豐至博羅段、河惠莞高速惠州平潭至潼湖段、西氣東輸閩粵支干線(廣州至潮州段)等一批國(guó)家級(jí)和省級(jí)線性工程穿境而過，大量的項(xiàng)目建設(shè)增加了地表擾動(dòng)，使水土流失面積相應(yīng)增加。

從土壤侵蝕強(qiáng)度變化分析，2020年全市輕度、劇烈侵蝕面積較2010年分別上升2.82%和140.20%，中度、強(qiáng)烈、極強(qiáng)烈侵蝕面積分別下降39.82%、49.01%、44.28%。2015、2020年全市水土流失面積分別較上一個(gè)五年下降6.41%、3.11%。在全市水土流失總面積逐漸減少的情況下，輕度和劇烈水土流失面積反而增加，主要是人為侵蝕管控和自然侵蝕治理后，中度、強(qiáng)烈和極強(qiáng)烈水土流失面積逐步恢復(fù)為輕度；另外，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和坡地開發(fā)等經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，加快了劇烈擾動(dòng)的侵蝕強(qiáng)度，見表2。

表2 惠州市各侵蝕強(qiáng)度水土流失面積統(tǒng)計(jì)

1.2 水土保持工作情況

一是通過地方立法和部門規(guī)范性文件，加大對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目揚(yáng)塵污染防治和水土保持監(jiān)管力度。《惠州市揚(yáng)塵污染防治條例》于2021年1月1日開始施行。《惠州市水土保持規(guī)劃(2016—2030年)》和《惠州市水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分》經(jīng)惠州市人民政府批復(fù)公告，明確了水土流失易發(fā)區(qū)范圍和水土保持區(qū)劃，并用于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批。市水利局出臺(tái)了《惠州市水務(wù)局關(guān)于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)審查管理的暫行規(guī)定》《惠州市水務(wù)局關(guān)于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)審查市場(chǎng)化改革的實(shí)施辦法》《惠州市水務(wù)局水土保持監(jiān)督管理制度》和《惠州市水務(wù)局生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批及水土保持設(shè)施驗(yàn)收核查雙隨機(jī)抽查實(shí)施細(xì)則(試行)》等規(guī)范性文件，初步形成了較為完善的水土保持監(jiān)督管理體系。

二是通過重要水源地和水土流失嚴(yán)重區(qū)的預(yù)防保護(hù)加快實(shí)施水土流失綜合治理。實(shí)施了重要水源地白盆珠水庫(kù)[大(1)型]水土流失綜合治理工程一期、二期和林相改造工程，完成了7宗小流域綜合治理工程，綜合治理河長(zhǎng)82 km，治理水土流失面積91.85 km2，總投資約2.77億元，防洪、蓄水、保土效益顯著。其中，金山河小流域和水環(huán)境綜合整治工程榮獲住建部“中國(guó)人居環(huán)境范例獎(jiǎng)”。2016—2020年，各級(jí)各部門大力開展水土保持生態(tài)建設(shè)，采取工程措施、植物措施、封禁治理措施和其他措施相結(jié)合的方式，累計(jì)新增治理水土流失面積437.03 km2，有效減少了土壤流失量，新增水土流失面積得到有效治理，治理區(qū)域生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。

三是通過建立水土保持監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和健全水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化水土流失監(jiān)測(cè)和水土保持監(jiān)管。在國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)白盆珠水庫(kù)建立了國(guó)家水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)建設(shè)二期站點(diǎn)惠東縣白盆珠坡面徑流觀測(cè)場(chǎng)，監(jiān)測(cè)花崗巖風(fēng)化殼母質(zhì)上分化的赤紅壤水力侵蝕情況，持續(xù)為國(guó)家和廣東省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)提供水土流失和水土保持狀況監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。成立了公益一類事業(yè)單位惠州市水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)站，加掛廣東省水土保持監(jiān)測(cè)站惠州分站牌子，負(fù)責(zé)全市水土保持宣傳、水土流失監(jiān)測(cè)和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管工作。

2 水土保持工作存在的短板弱項(xiàng)

2.1 水土保持頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)有待加強(qiáng)

2018年水利部、國(guó)家發(fā)改委等七部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展全國(guó)水土保持規(guī)劃實(shí)施情況考核評(píng)估工作的通知》，2019年廣東省印發(fā)了《廣東省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核辦法(試行)》，明確了各級(jí)政府應(yīng)履行水土保持職責(zé)，完成年度水土流失防治責(zé)任目標(biāo)，并將水土保持目標(biāo)責(zé)任考核納入市級(jí)人民政府考核。從近幾年考核情況來(lái)看，因缺少頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，并未形成各級(jí)政府主導(dǎo)、部門落實(shí)、社會(huì)參與的水土保持工作局面。一是沒有充分發(fā)揮政府牽頭抓總的作用，如在水土保持項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理、資金保障、組織發(fā)動(dòng)等方面的領(lǐng)導(dǎo)作用；二是多部門協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，未形成多部門齊抓共管格局；三是水土保持目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制不完善，目前廣東省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核僅對(duì)各市級(jí)人民政府開展考核，縣(區(qū))水土保持工作是市級(jí)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的重要組成部分，而市級(jí)未對(duì)縣(區(qū))級(jí)人民政府進(jìn)行考核，水土保持目標(biāo)責(zé)任存在上緊下松、上熱下冷的現(xiàn)象。

2.2 水土保持監(jiān)督管理制度亟待完善

現(xiàn)行水土保持法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件數(shù)量大、新老交替多，水利部規(guī)范性文件與廣東省地方性法規(guī)部分規(guī)定不一致，且部分事項(xiàng)具體內(nèi)容不明確，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如水利部和地方水土保持方案編報(bào)條件、水土保持監(jiān)測(cè)條件、水土保持補(bǔ)償費(fèi)計(jì)征繳納時(shí)限等不一致，使市、縣(區(qū))水行政主管部門在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理過程中執(zhí)行難度大，容易出現(xiàn)偏差。目前，惠州市制定的規(guī)范性文件部分內(nèi)容與現(xiàn)行水利部文件規(guī)定的不相適應(yīng)，亟待補(bǔ)充、修改或廢止；水土保持監(jiān)督管理與營(yíng)商環(huán)境不相適應(yīng)，亟待出臺(tái)符合惠州市營(yíng)商環(huán)境的“放管服”綜合性水土保持管理制度；水土保持監(jiān)管管理和執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力與新時(shí)期水土保持工作要求不相適應(yīng)，亟待提升監(jiān)督管理和執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

2.3 水土流失綜合治理步伐有待加快

治理思路有待轉(zhuǎn)變，應(yīng)堅(jiān)持山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，充分將改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)協(xié)同提升作為水土流失治理的思路。治理步伐有待加快，全市小流域綜合治理項(xiàng)目、生態(tài)清潔小流域和水土流失綜合治理項(xiàng)目沒有系統(tǒng)摸排規(guī)劃，完成實(shí)施方案(初步設(shè)計(jì))的儲(chǔ)備項(xiàng)目少。治理成效不顯著，水土保持生態(tài)治理模式單一，治理模式主要為傳統(tǒng)的河道護(hù)坡護(hù)岸整治、植樹種草，與鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村“清潔先行、清水治污、綠滿家園”建設(shè)銜接不夠，生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益和示范性不顯著。

2.4 監(jiān)測(cè)信息化能力和水平亟待提高

坡面徑流場(chǎng)監(jiān)測(cè)設(shè)施、設(shè)備老化，監(jiān)測(cè)內(nèi)容單一，只能監(jiān)測(cè)降雨、泥沙、土壤含水率和植被信息4項(xiàng)指標(biāo)，監(jiān)測(cè)過程中數(shù)據(jù)采集、傳遞、接收和分析處理的手段落后，且不具備信息化升級(jí)改造、小流域控制站和綜合觀測(cè)場(chǎng)建設(shè)條件。信息化在水土保持監(jiān)測(cè)和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)檢查、水土保持工程實(shí)施情況監(jiān)督檢查、監(jiān)督執(zhí)法工作中的應(yīng)用不夠廣泛，監(jiān)測(cè)和信息化人才嚴(yán)重缺乏，業(yè)務(wù)能力和水平不能適應(yīng)新形勢(shì)下水土保持工作要求。

3 對(duì)策建議

3.1 抓好頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)是指引。各級(jí)政府、部門應(yīng)按照“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、突出重點(diǎn)、科學(xué)管理、注重效益”的水土保持工作方針，抓好水土保持頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，致力高位推動(dòng)，強(qiáng)化部門協(xié)同發(fā)力，構(gòu)建科學(xué)治理體系，全面抓好《惠州市水土保持規(guī)劃(2016—2030年)》落地落細(xì)落實(shí)。首先，應(yīng)從市人民政府層面高位推進(jìn)水土保持工作，建立市人民政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭的水土保持部門工作協(xié)調(diào)機(jī)制，以及會(huì)議制度、報(bào)告制度和聯(lián)合工作組制度，通過政策研判、會(huì)商分析、督促指導(dǎo)等方式，協(xié)調(diào)解決全市水土保持工作存在的突出問題。其次，應(yīng)統(tǒng)籌謀劃山水林田湖草沙綜合性、系統(tǒng)性治理，梳理整合自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利和林業(yè)等部門生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資源；通過調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)、調(diào)配水資源供應(yīng)、優(yōu)化農(nóng)林產(chǎn)業(yè)配置，綜合開展山水林田湖草沙系統(tǒng)生態(tài)治理，建立合理的資源—生態(tài)—經(jīng)濟(jì)復(fù)合體系，實(shí)現(xiàn)水土資源合理利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。最后，應(yīng)結(jié)合廣東省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核，完善市對(duì)縣(區(qū))人民政府水土保持工作考核的機(jī)制，將水土保持目標(biāo)責(zé)任工作內(nèi)容與縣(區(qū))人民政府工作考核掛鉤，發(fā)揮上下聯(lián)動(dòng)、同頻共振的效應(yīng)。

3.2 完善水土保持制度建設(shè)

制度保障是關(guān)鍵。通過完善工作機(jī)制，推動(dòng)水土保持工作協(xié)調(diào)更順暢、監(jiān)管更有效、宣傳更到位。一要加快綜合性、規(guī)范性文件《惠州市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理制度》的制定，為市、縣(區(qū))水土保持管理和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)提供科學(xué)、規(guī)范、統(tǒng)一的工作指引；二要通過線上線下培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)講解觀摩，提高水土保持監(jiān)管和執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力，抓好已出臺(tái)的強(qiáng)監(jiān)管系列制度的執(zhí)行，認(rèn)真學(xué)好、用好、宣傳好制度，嚴(yán)格按照制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、開展工作，切實(shí)把各項(xiàng)制度要求落到實(shí)處，轉(zhuǎn)化為監(jiān)管效能；三要通過各種媒體媒介，以短視頻、標(biāo)語(yǔ)、知識(shí)競(jìng)賽等形式，多舉措、多形式大力宣傳水土保持法律法規(guī)和“放管服”改革工作，營(yíng)造濃厚的水土保持社會(huì)氛圍，進(jìn)一步提高生產(chǎn)建設(shè)單位和個(gè)人守法、預(yù)防和治理水土流失的意識(shí)。

3.3 夯實(shí)水土流失預(yù)防保護(hù)和綜合治理

綜合治理是基礎(chǔ)。保水固土是水土流失區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)的基礎(chǔ)，應(yīng)充分學(xué)習(xí)省內(nèi)外小流域綜合治理和生態(tài)清潔小流域建設(shè)理念和經(jīng)驗(yàn)，以小流域?yàn)閱卧鹆陯彽厮亮魇橹攸c(diǎn)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境，充分利用豐富的水熱資源和植物資源，發(fā)展適宜當(dāng)?shù)氐膬?yōu)質(zhì)高效農(nóng)林果業(yè)。一是以全市整體推進(jìn)的粵港澳大灣區(qū)東江西枝江流域山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程項(xiàng)目為契機(jī)，加大對(duì)生態(tài)脆弱區(qū)域的生態(tài)預(yù)防保護(hù)和自然侵蝕(面蝕、溝蝕、崩崗)嚴(yán)重區(qū)的水土流失綜合整治。二是河流源頭區(qū)、重要水源地的生態(tài)林、水源涵養(yǎng)林等公益林內(nèi)存在自然水土流失的，要推動(dòng)水利部門與林業(yè)部門共同開展封禁治理，通過自然修復(fù)、人工補(bǔ)植和封禁管控的方式恢復(fù)和改善林草植被覆蓋情況，提高林草植被的水源涵養(yǎng)和土壤保持能力。三是結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)及各流域?qū)嶋H，謀劃開展好“自選動(dòng)作”，努力抓好各具特色的農(nóng)村環(huán)境、產(chǎn)業(yè)提升工程。在生態(tài)環(huán)境較脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施較薄弱的區(qū)域統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田路小流域綜合治理；在水源區(qū)、城鎮(zhèn)周邊有條件的區(qū)域打造一批生態(tài)清潔小流域示范工程；在惠東縣局部地區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)崩崗綜合整治，以點(diǎn)帶面逐步推廣實(shí)施，為惠州生態(tài)文明城市建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)。

3.4 提升水土保持監(jiān)測(cè)和信息化建設(shè)

信息化是手段。運(yùn)用信息化手段提升水土保持監(jiān)測(cè)能力與水平，提高工作效率和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。第一，按照水利部水土保持監(jiān)測(cè)站點(diǎn)優(yōu)化布局要求，對(duì)現(xiàn)有坡面徑流場(chǎng)遷址重建，監(jiān)測(cè)設(shè)施、設(shè)備全部升級(jí)為自動(dòng)化，監(jiān)測(cè)指標(biāo)由原來(lái)的4項(xiàng)增加到6項(xiàng)，并建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化小流域控制站1處，增加監(jiān)測(cè)指標(biāo)5項(xiàng)，形成標(biāo)準(zhǔn)化管理、信息化建設(shè)、規(guī)范化監(jiān)測(cè)的綜合性觀測(cè)場(chǎng)。第二，結(jié)合“國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)”白盆珠水庫(kù)水土流失治理情況，開展水土保持科學(xué)研究和科普試驗(yàn)，推動(dòng)惠州市水土保持科技示范園區(qū)建設(shè)。第三，引進(jìn)監(jiān)測(cè)和信息化人才，建立信息化管理制度，完善管理、監(jiān)測(cè)人員配置，加強(qiáng)技術(shù)人員培訓(xùn)、儀器設(shè)備維護(hù)和數(shù)據(jù)采集整編，抓好信息數(shù)據(jù)的審核，提升監(jiān)測(cè)站點(diǎn)監(jiān)測(cè)水平、能力和監(jiān)測(cè)成果的數(shù)據(jù)質(zhì)量。