◎崔東旭

（魯東大學(xué)歷史文化學(xué)院，山東煙臺(tái) 264000）

政區(qū)變動(dòng)是國(guó)家政治謀略和地方行政治理的縮影。有清一代直到民國(guó)初年，江蘇政區(qū)一直在調(diào)整。不論是清初的江南分省，還是光緒年間的蘇淮分省，或是延續(xù)民國(guó)初年的江北改省運(yùn)動(dòng)，都體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)江蘇地區(qū)的重視。本文從國(guó)家解決蘇常地區(qū)征繳效率問(wèn)題切入，借助清季及民初的地方對(duì)設(shè)置職官的討論和中央對(duì)職官調(diào)整，理清從江南分省、蘇淮分省與江北改省運(yùn)動(dòng)的演變過(guò)程。

一、財(cái)政職權(quán)重合導(dǎo)致清初江南分省

清順治二年（1645），清朝消滅南明弘光政權(quán)、攻占南京后，沿明制設(shè)江南承宣布政使司，廢除南直隸。巡撫衙門設(shè)于江寧府（今南京）。后清廷推行行省制，改承宣布政使司為行省，江南承宣布政使司即改為江南省（包含今安徽、江蘇和上海），由江南江西總督（駐江寧）督管全省軍政、財(cái)政，設(shè)左、右兩員布政使及按察使一員（均駐江寧）。江南省地域廣闊，人口眾多，設(shè)十四府四州。分別由鳳陽(yáng)巡撫（駐泰州）、安徽巡撫（駐安慶）、江寧巡撫（也稱江蘇巡撫，駐蘇州）管轄轄區(qū)內(nèi)各府行政。江南省是中央最重要的財(cái)賦來(lái)源地，其事務(wù)之繁重與地位之緊要，使清廷感到管理江南省頗為不便。

順治初年，江南地區(qū)蘇常等地錢糧逋欠很多，右布政使又經(jīng)常無(wú)事可做。[1]時(shí)任江南江西總督郎廷佐為解決這一問(wèn)題，上書讓右布政使（駐江寧）專管催糧征繳一事。郎廷佐的設(shè)想是，左布政使（駐江寧）專管新糧，右布政使專管舊欠，“征新補(bǔ)舊之弊可除矣”。[2]然右布政使駐扎江寧，卻管轄蘇常等地征收，導(dǎo)致征收不便。

順治十七年（1660），江寧巡撫朱國(guó)治上奏要求將右布政使司遷至蘇州，清廷同意此舉措。一省之內(nèi)設(shè)左右兩個(gè)布政使，使一省之財(cái)政也被分管，即右布政使此時(shí)專管江寧、蘇、松、常、鎮(zhèn)五府財(cái)政，其余九府四州仍歸于左布政使管理。此時(shí)，一省之內(nèi)左右布政使與江寧巡撫、安徽巡撫和鳳陽(yáng)巡撫財(cái)政職權(quán)重合，且同將其轄地財(cái)政問(wèn)題匯總呈報(bào)給總督，十分繁瑣。在江寧巡撫韓世琦的建議之下，康熙二年（1663）清廷令左布政使、鳳陽(yáng)巡撫將財(cái)政匯總于安徽巡撫，右布政使將財(cái)政匯總給江寧巡撫，兩巡撫再奏報(bào)給中央，總督不再經(jīng)手財(cái)政。此時(shí)，江南地區(qū)的財(cái)政一分為二。同年四月，為適應(yīng)財(cái)政分報(bào)的要求，清政府又調(diào)整了左右布政使的附屬機(jī)構(gòu)，右布政使司專設(shè)“永盈庫(kù)”及庫(kù)大使一員，左布政使司仍管轄“長(zhǎng)盈庫(kù)”。如此，江南左右布政使的主管上級(jí)（巡撫）、轄區(qū)、附屬機(jī)構(gòu)，均已一分為二?？滴跞辏?664），清政府在有按察使（駐江寧，稱江南按察使）的基礎(chǔ)上增設(shè)江北按察使（駐泗州）?？滴跛哪辏?665），清廷又將鳳陽(yáng)巡撫裁撤，并將鳳陽(yáng)巡撫管轄的廬州、鳳陽(yáng)二府和滁州、和州劃歸安徽巡撫管理，淮安、揚(yáng)州二府和徐州劃歸江寧巡撫管理。這樣，清代江蘇、安徽兩省的區(qū)域初步劃定。此后，清廷為使一省管理職能配備完全，對(duì)江北按察使、江南按察使、左布政使、右布政使轄區(qū)進(jìn)行調(diào)整。康熙五年（1666），按照新劃定的江寧、安徽兩員巡撫轄區(qū)的范圍，對(duì)布、按兩司的轄區(qū)重新進(jìn)行了調(diào)整，此后江寧巡撫（也稱江蘇巡撫）與江南右布政使、江蘇按察使（原江南按察使，仍駐江寧），安徽巡撫（駐安慶）與江南左布政使、安徽按察使（原江北按察使，駐地同年從泗州遷至安慶）的轄區(qū)完全重合。江蘇與安徽兩個(gè)區(qū)域的行政官員配備，事實(shí)上完成了建省的過(guò)程?？滴趿辏?667），清政府下令停左右布政使之名，令左布政使稱安徽布政使（仍駐江寧，乾隆二十五年遷至安慶），右布政使稱江蘇布政使（駐蘇州），由于原先存在的各省之名均是由布政使司命名，因此這也確立了新省名稱，即安徽省和江蘇省。自此江南分省完成。[3]

二、太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)與漕運(yùn)總督兼管江北

江南分省雖解決了財(cái)政問(wèn)題，在財(cái)政角度上有一定合理性，不過(guò)從地理位置上看長(zhǎng)江橫貫江蘇地區(qū)，江北地域遼闊，而專管江蘇地區(qū)事務(wù)的江蘇巡撫駐扎蘇州一隅，加之晚清交通不便，平常之時(shí)江北遇有要事奏報(bào)尚能應(yīng)對(duì)，但在戰(zhàn)時(shí)影響信息傳遞。

乾隆二十五年（1760），清廷將江蘇布政使轄區(qū)一分為二：蘇州、松江、常州、鎮(zhèn)江4府與太倉(cāng)直隸州交由江蘇布政使司管理，另外的江寧、淮安、揚(yáng)州、徐州4府和通、海2直隸州則另立江寧布政使司（駐江寧）統(tǒng)轄。經(jīng)此調(diào)整，江蘇形成有江蘇布政使司和江寧布政使司分治的局面。

同治元年（1862）二月，兩廣總督王慶云上奏進(jìn)言，直接指出了江蘇地區(qū)面臨的問(wèn)題，“蘇常失陷，巡撫以下，駐上海偏隅，與江北各屬道途中梗，而守令之升調(diào)，與夫錢谷、刑名、仍須稟詳江蘇巡撫檄辦，輾轉(zhuǎn)需時(shí)，不問(wèn)可知”。[4]他建議讓漕運(yùn)總督兼理江北巡撫，管理江寧布政使所轄地方，將江寧布政使遷至漕運(yùn)總督駐地，共同辦理江北事務(wù)，無(wú)須江蘇巡撫管轄。清廷命曾國(guó)藩議復(fù)此事。曾國(guó)藩認(rèn)為“至（咸豐）十一年春間，上海粗定，江北各屬與巡撫衙門文報(bào)常通，紀(jì)網(wǎng)漸立。逮安慶克復(fù)以后，蘇省官紳紛紛來(lái)臣處請(qǐng)兵，設(shè)立水驛，專用輪船遞送文書，往返不過(guò)旬日”，無(wú)須再使漕運(yùn)總督兼理江北巡撫。此事遂被清政府否決，“系蘇常初失時(shí)情形，與現(xiàn)在情形不同，請(qǐng)無(wú)庸議”。[5]

雖然王慶云關(guān)于漕運(yùn)總督兼理江北巡撫的建議遭到朝廷否決，但同治三年（1864）御史陳廷經(jīng)仍以太平軍據(jù)長(zhǎng)江影響奏報(bào)為由請(qǐng)?jiān)O(shè)江北巡撫。他將安徽省一同拉上，他認(rèn)為清政府雖然采取相應(yīng)辦法，但是成效不明顯，“文宗顯皇帝以徽省事務(wù)責(zé)成浙撫督辦，然浙江巡撫駐守杭州城，從未一出境地，不過(guò)派兵遙援而已。又新設(shè)皖南道，仿臺(tái)灣故事，賞加按察使銜，準(zhǔn)其專折奏事，然上有督撫，顧忌孔多，數(shù)年來(lái)未聞皖南道發(fā)一折奏一事也”。[6]他建議將安徽、江蘇以長(zhǎng)江為界，長(zhǎng)江以北設(shè)置江北巡撫，以南設(shè)置江南巡撫。清廷將此事交由曾國(guó)藩等人奏議，曾國(guó)藩此時(shí)仍然持反對(duì)態(tài)度，以“畫疆太明，未必果能久安。疆吏茍賢，則雖跨江跨淮，而無(wú)損于軍事吏事之興。疆吏茍不賢，則雖畫江分治，而無(wú)補(bǔ)于軍事吏事之廢”反駁了陳廷經(jīng)。[7]清廷綜合考慮后同意了曾國(guó)藩的觀點(diǎn)，“該大臣以為吏事軍事之廢興，全在疆臣之賢否，似不必輕改成憲，可謂要言不煩。陳廷經(jīng)所奏，應(yīng)毋庸議”。[8]陳廷經(jīng)要求設(shè)置江北巡撫的提議未獲允準(zhǔn)。

清政府圍繞這一問(wèn)題的解決首先是擴(kuò)大漕運(yùn)總督的權(quán)力。早在咸豐十年（1860），太平軍攻占江南蘇常地區(qū)，清政府便意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，下令“所有江北鎮(zhèn)道以下各員，均著歸漕運(yùn)總督暫行節(jié)制”。[9]雖是暫行節(jié)制，但是漕運(yùn)總督此后一段時(shí)間內(nèi)一直手握大權(quán)，并管理江北。吳棠擔(dān)任漕運(yùn)總署期間，漕運(yùn)總督仍身兼軍、政、糧臺(tái)大權(quán)。[10]甚至到光緒年間，“署理漕運(yùn)總督恩錫奏，徐海被水饑民南下，與督臣李宗羲在清江運(yùn)河南北兩岸，及清江以上之楊莊地方分廠收養(yǎng)。俟來(lái)歲春融，再遣回籍，并委員分赴邳宿海沭等處，舉辦冬賑報(bào)聞。”[11]漕運(yùn)總督仍是兼理政事。另一方面，曾國(guó)藩希望增設(shè)道員，將職權(quán)細(xì)化。同治四年（1865），捻軍擾亂徐州、揚(yáng)州等地，曾國(guó)藩請(qǐng)“淮徐揚(yáng)海道轄境遼闊，請(qǐng)仍設(shè)淮揚(yáng)道員缺，以重地方而專責(zé)成”，即在有淮徐揚(yáng)海兵備道的情況下，再設(shè)一淮揚(yáng)道加以管控江北地方，清政府基本同意了曾國(guó)藩因時(shí)制宜的看法，遂復(fù)設(shè)淮揚(yáng)河務(wù)兵備道管理淮揚(yáng)兩屬，徐州道作為徐州河務(wù)兵備道管理海州一屬。[12]

細(xì)化道員職權(quán)作為權(quán)宜之策是有效的，但并不能從根本上解決問(wèn)題。太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)后，沈葆楨發(fā)覺(jué)海州一屬政務(wù)繁忙，進(jìn)行頻繁的文報(bào)往來(lái)不可避免。當(dāng)下境況又是海州幅員遼闊，與徐州距離較遠(yuǎn)，途中道路偏僻，海州文報(bào)還必須經(jīng)過(guò)清河縣驛正站再傳遞給徐州，遇有事務(wù)，“動(dòng)經(jīng)旬日，事機(jī)即虞遲滯控制”。[13]建議將海州就近改歸淮揚(yáng)道。清政府允準(zhǔn)，“改江蘇淮揚(yáng)道為淮揚(yáng)海道，徐海道為徐州道”。[14]清政府采取了就近管理的措施。

三、清末的蘇淮分省

清政府賦予漕運(yùn)總督更多的權(quán)力意味著漕督責(zé)任重大，然而自商品糧興起，漕糧改折，運(yùn)糧屯丁裁汰后，漕督已名實(shí)不符。光緒二十八年（1902），新任漕運(yùn)總督陳夔龍奏請(qǐng)裁漕，但是由于漕運(yùn)仍有事務(wù)，并且漕運(yùn)總督有鎮(zhèn)守江北的作用，因此清廷并未允準(zhǔn)。光緒三十年（1904），裁漕之議再起。御史周樹(shù)模稱“南漕半改折色，半由海運(yùn)，各省糧道亦次第裁減，漕督無(wú)官可轄，而體制極崇，殊非綜核名實(shí)之道”。[15]與此同時(shí)，張謇請(qǐng)求裁漕之后徐州設(shè)省，他建議以徐州為中心，再劃出山東、安徽、江蘇部分區(qū)域組成徐州行省。[16]兩人意見(jiàn)直接由政務(wù)處議奏。政務(wù)處對(duì)裁漕持肯定態(tài)度，而對(duì)徐州設(shè)省直接進(jìn)行否定。徐州如今作為險(xiǎn)地地位已失，“徐州在江蘇，地居最北，若于平地創(chuàng)建軍府，既多繁費(fèi)，所請(qǐng)分割江蘇、安徽、山東、河南40余縣，亦設(shè)紛更”。[17]既然不能徐州設(shè)省，漕督裁撤后誰(shuí)來(lái)履行管理江北的這一責(zé)任？政務(wù)處建議改漕運(yùn)總督為巡撫。清政府同意了這一舉措，“（設(shè)一巡撫）仍駐清江，照江蘇巡撫之例，名為江淮巡撫，與江蘇巡撫分治，仍歸兩江總督兼轄。一切廉俸餉項(xiàng)，衙署標(biāo)營(yíng)，均仍其舊，但改漕標(biāo)副將為撫標(biāo)副將，以符定章”。將江寧布政使所轄江淮徐揚(yáng)四府及通海兩直隸州歸江淮巡撫管理，清江作為江淮省省會(huì)。江淮巡撫取代漕督，既解決了漕督名實(shí)不符的問(wèn)題，又能使“巡撫地方”由兼理變得名正言順。[18]“蘇淮分省”始成。

不過(guò)，“蘇淮分省”卻引起了當(dāng)時(shí)眾多蘇籍官員的反對(duì)。先有張謇稱改漕運(yùn)總督為江淮巡撫是非驢非馬的舉措，后有蘇籍御史陸潤(rùn)庠聯(lián)名眾多蘇籍官員上奏反對(duì)分省，又有蘇籍學(xué)士惲毓鼎再次領(lǐng)銜上奏《敬陳蘇淮分省四弊折》反對(duì)分省，另有兩江總督周馥聯(lián)合張之洞痛陳時(shí)弊反對(duì)分省。陸潤(rùn)庠、惲毓鼎、周馥等人反對(duì)分省，他們奏折中的內(nèi)容，無(wú)非是看重江北優(yōu)越的地理位置（江南屏障）和江南豐厚的財(cái)賦來(lái)源，兩者可以相得益彰，有利于區(qū)域整體穩(wěn)定。[19]由于設(shè)置江淮巡撫引起多人尤其是蘇籍京官反對(duì)，清廷不得不遵照大臣意見(jiàn)，于光緒三十一年（1905）將已經(jīng)設(shè)置的江淮巡撫改為江北提督，其只有兵權(quán)而無(wú)民政權(quán)，“蘇淮分省”失敗。

四、民國(guó)初年的江北改省運(yùn)動(dòng)

民國(guó)初年，江北地區(qū)遇有民事問(wèn)題仍需跨江奏報(bào)給江南的江蘇巡撫（都督）。江北人為此頗為不滿，掀起江北改省運(yùn)動(dòng)。其鋒芒首先指向從源頭上造成此問(wèn)題的江南分省，“前清省制劃江南轄境而中分之。以省西安、廬、鳳、穎、池、太各府州，建置安徽行省。其省東各府州，則置總督于江寧，總制三江，置巡撫于蘇垣統(tǒng)治江蘇一省。其下則分設(shè)江淮蘇松兩布政使，以為蘇省民政之總匯。析一省之方域而分疆劃界以為治，省制雜糅無(wú)逾”。[20]民國(guó)元年（1912）江北又發(fā)大災(zāi)，事態(tài)緊急，但在上報(bào)之時(shí)，江北地形復(fù)雜，“自最遠(yuǎn)之碭山等縣抵省垣，舟車必?cái)?shù)易”。為解決這一問(wèn)題，江北人希望自行處理江北事務(wù)因而決定分省。另一方面，根據(jù)江北團(tuán)體所言，因?yàn)榈匦螐?fù)雜交通不便，致使江北人被江南人歧視，江南人直接代替江北人選出參議院代表，“江淮徒以交通不便為江南人輕視，致所有權(quán)利極不平等，現(xiàn)更壟斷把持江北，非自選參議員到參議院，實(shí)不足以代表江北人民”。[21]江北團(tuán)體紛紛表示應(yīng)建立江北行省。江北為達(dá)到目的直接派代表進(jìn)京參加相關(guān)會(huì)議并陳述了分省理由，并要求“先在清江設(shè)立民政司財(cái)政司各一，為淮徐海之機(jī)關(guān)”。[22]袁世凱從一國(guó)之總統(tǒng)角度出發(fā)，為維持國(guó)家穩(wěn)定，最終沒(méi)有同意分省。袁世凱為保證地方安定，同意張謇所請(qǐng)“委劉之潔為師長(zhǎng)，駐扎清江”。[23]在任命劉之潔的命令中寫道，“江北地方災(zāi)歉之后，盜賊蜂起，即責(zé)成該師長(zhǎng)督率軍隊(duì)，妥籌防緝”。[24]江北最終沒(méi)有分省，而是在江北設(shè)置了一個(gè)專管剿匪的師長(zhǎng)辦理相應(yīng)事務(wù)。

結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，清初，江南省左右布政使分設(shè)，后又對(duì)按察使和巡撫的轄區(qū)范圍進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)行江南分省。咸豐、同治年間，太平軍占領(lǐng)長(zhǎng)江流域，清廷內(nèi)部引起了設(shè)置江北巡撫的討論，清政府并未同意，而是提高漕運(yùn)總督權(quán)力以兼理江北地方和調(diào)整道員管轄范圍。光緒末年，清廷最終裁漕，然而江北地方仍需大員駐扎，清政府決定以江淮巡撫代漕運(yùn)總督，江北劃為一省，進(jìn)行蘇淮分省。民國(guó)初年，江北人民要求江北設(shè)省，請(qǐng)求先行設(shè)置民政司、財(cái)政司各一，引起江北分省運(yùn)動(dòng)。

此外，我們不難發(fā)現(xiàn)清季及民初的江蘇分?。ɑ虺晒蚴。┑奶攸c(diǎn)：多是由于地理環(huán)境（地域廣大，長(zhǎng)江分割南北）影響治理，導(dǎo)致職官調(diào)整，從而引發(fā)分省運(yùn)動(dòng)。當(dāng)然地理環(huán)境只是一種影響因素，深刻的時(shí)代背景，比如交通不便、通信不發(fā)達(dá)等阻礙了省級(jí)政權(quán)對(duì)轄區(qū)事務(wù)的有效管理。如今，長(zhǎng)江已經(jīng)成為江蘇的黃金水道，遍布長(zhǎng)江江蘇段的一座座大橋、高密度連接省內(nèi)城市和鄉(xiāng)村的各級(jí)公路，即時(shí)通信飛速發(fā)展，往日由地理環(huán)境而產(chǎn)生的一系列問(wèn)題已然成為歷史。