孔大鵬

在新發(fā)展階段，正確認(rèn)識(shí)和妥善化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”的要求。黨的十九大把“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”列為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首;“十四五”規(guī)劃指出要“穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)”;2021年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)”。那么，地方政府債務(wù)問題為什么會(huì)出現(xiàn)？怎么理解地方政府隱性債務(wù)中的“隱性”兩字？地方政府債務(wù)“顯性化”措施效果如何？地方政府債務(wù)存在哪些風(fēng)險(xiǎn)？應(yīng)如何妥善化解這些風(fēng)險(xiǎn)？就此，本刊記者采訪了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所副所長(zhǎng)、國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任、研究員、博士生導(dǎo)師張明。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：地方政府債務(wù)問題持續(xù)引起了社會(huì)各界高度關(guān)注。追根尋源，地方政府債務(wù)這樣大的問題因何出現(xiàn)？

張明：地方政府長(zhǎng)期大量舉債，是地方政府債務(wù)問題最核心的事實(shí)之一。這說明地方政府財(cái)政收入持續(xù)小于財(cái)政支出，地方財(cái)政收支長(zhǎng)期存在顯著缺口。實(shí)際上，如果要追溯地方政府債務(wù)問題的源頭，不得不提到的是1994年的分稅制改革。

在分稅制改革前，大致從20世紀(jì)80年代開始，為調(diào)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性，我國(guó)實(shí)行的是財(cái)政包干制。有一種通俗的說法是，地方財(cái)政“交完了中央的，剩下的都是自己的”。財(cái)政包干制的實(shí)行確實(shí)極大地?cái)U(kuò)充了地方政府的財(cái)力，地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，地方政府預(yù)算外收入的增長(zhǎng)更加迅猛。然而與此同時(shí)，全國(guó)財(cái)政預(yù)算總收入占GDP的比重、中央財(cái)政預(yù)算收入在全國(guó)財(cái)政預(yù)算總收入的比重卻出現(xiàn)了顯著下降。這對(duì)于中央政府宏觀調(diào)控能力的充實(shí)是極為不利的。

在分稅制改革后，中央財(cái)政和地方財(cái)政的關(guān)系得到了重塑。中央財(cái)政預(yù)算收入在全國(guó)財(cái)政總預(yù)算收入中的比重開始明顯上升，與之相應(yīng)，地方財(cái)政預(yù)算收入占比顯著下降。這些現(xiàn)象背后，體現(xiàn)的則是中央與地方關(guān)系中“財(cái)權(quán)出現(xiàn)上移，事權(quán)出現(xiàn)下沉”的趨勢(shì)。分稅制改革還有一個(gè)重要的措施在于約束地方政府的舉債行為。1994年我國(guó)頒布的《預(yù)算法》中明確規(guī)定，地方政府不能在預(yù)算中列赤字;除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府也不能通過發(fā)行地方政府債券融資。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，地方政府履行提供公共服務(wù)職能的水平客觀上要不斷提升，這就需要有相應(yīng)的財(cái)政支出做支撐。分稅制改革后，地方財(cái)政收入的擴(kuò)增受到嚴(yán)格限制，“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下沉”的局面在很大程度上加劇了地方財(cái)政收支缺口。此后，地方財(cái)政收支缺口的彌補(bǔ)方式主要有以下三種：

其一，由中央財(cái)政對(duì)省級(jí)地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。中央政府從1994年開始對(duì)各省級(jí)地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付來平衡各地區(qū)的財(cái)政收支缺口。1994年至2008年，中央轉(zhuǎn)移支付從總量上看，多于地方財(cái)政收支缺口。換言之，在這段時(shí)期，大部分省級(jí)地方的財(cái)政收支盈虧平衡，必須依靠中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才得以實(shí)現(xiàn)。但與此同時(shí)，落實(shí)到基層之后，很多地市、縣區(qū)財(cái)政收支缺口甚至仍遠(yuǎn)大于轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。而越是到基層，地方政府提供公共服務(wù)所需要的財(cái)政支出比重就越大，這也就是“事權(quán)下沉”的內(nèi)涵。

其二，通過地方政府性基金預(yù)算收入渠道為財(cái)政支出融資。從結(jié)構(gòu)上來看，政府財(cái)政預(yù)算收入有四項(xiàng)內(nèi)容，分別是一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入，俗稱財(cái)政“四本賬”。其中后兩項(xiàng)收支及用途較為固定，而衡量綜合財(cái)力的主要是一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入。土地出讓金收入是地方政府性基金預(yù)算收入的一部分，尤其在2000年之后，成為其中最重要的部分。通常所說的土地財(cái)政收入，指的就是這部分財(cái)政收入。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2020年全國(guó)地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入約為8.99萬(wàn)億元（人民幣，下同），其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入約為8.41萬(wàn)億元，占比近93.6%。在一定意義上，分稅制改革助推了土地財(cái)政模式的形成，而土地財(cái)政模式又成為高房?jī)r(jià)的成因之一。

其三，地方政府變相通過設(shè)立地方融資平臺(tái)公司進(jìn)行表外融資，進(jìn)一步彌補(bǔ)地方財(cái)力的不足。由于分稅制改革后地方政府面臨直接舉債的限制，從20世紀(jì)90年代中期起，以城投公司為代表的地方政府融資平臺(tái)開始涌現(xiàn)。在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)推行了一系列積極的財(cái)政政策，四萬(wàn)億財(cái)政刺激計(jì)劃是其中的核心。然而這四萬(wàn)億中，需要地方政府配套的部分為2.82萬(wàn)億元，資金來源主要是地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入、政策性銀行貸款及財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券融資。

在這輪投資浪潮中，地方政府或者為融資平臺(tái)提供信用擔(dān)保，或者以國(guó)有土地資源作為抵押，以城投公司為主的地方融資平臺(tái)成為地方政府獲取銀行貸款的渠道?？傊胤饺谫Y平臺(tái)獲得了野蠻生長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，而地方融資平臺(tái)以地方政府隱性擔(dān)保所承擔(dān)的巨額債務(wù)，也就構(gòu)成了后來所稱的“地方政府隱性債務(wù)”中最主要的部分之一。

事實(shí)上，在全球金融危機(jī)后的三年內(nèi)，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模遠(yuǎn)不止四萬(wàn)億，而地方政府則成為最重要的“出資人”之一。這一輪財(cái)政刺激計(jì)劃的實(shí)施，對(duì)原本就不寬裕的地方財(cái)政來說，無疑是雪上加霜。在這輪投資浪潮中，地方政府或者為融資平臺(tái)提供信用擔(dān)保，或者以國(guó)有土地資源作為抵押，以城投公司為主的地方融資平臺(tái)成為地方政府獲取銀行貸款的渠道。總之，地方融資平臺(tái)獲得了野蠻生長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，而地方融資平臺(tái)以地方政府隱性擔(dān)保所承擔(dān)的巨額債務(wù)，也就構(gòu)成了后來所稱的“地方政府隱性債務(wù)”中最主要的部分之一。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：怎樣理解地方政府隱性債務(wù)中“隱性”的內(nèi)涵？

張明：在國(guó)際上，比較通用的政府債務(wù)分類工具是“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣”，這個(gè)工具將政府有關(guān)債務(wù)劃分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)及或有隱性債務(wù)。所謂隱性債務(wù)，是相對(duì)于顯性債務(wù)來說的。一般來說，政府的顯性債務(wù)是納入政府財(cái)政預(yù)算中的債務(wù)，也可稱為政府法定債務(wù)、表內(nèi)債務(wù)。因此，隱性債務(wù)是不納入政府預(yù)算管理、政府不直接承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。地方政府隱性債務(wù)的結(jié)構(gòu)復(fù)雜，除了上述通過地方政府融資平臺(tái)變相舉借的債務(wù)，還包括違規(guī)提供擔(dān)保獲取的債務(wù)資金、甚至直接違規(guī)舉債等產(chǎn)生的債務(wù)，以至于迄今為止學(xué)界對(duì)中國(guó)地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模及測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，仍存在分歧。BE50C0A0-D163-4D4C-9B31-4A728B0A0983

當(dāng)然，我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的形成有特定的歷史背景，其內(nèi)涵也在不斷變化。2014年國(guó)務(wù)院“43號(hào)文”中規(guī)定，以2013年債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基準(zhǔn)、考慮審計(jì)后增減情況，把存量政府性債務(wù)納入預(yù)算管理。具體來看，這里的存量債務(wù)包含但不限于地方政府及其部門舉借的債務(wù)，企事業(yè)單位舉借的、政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，或有債務(wù)中確需政府或其單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的債務(wù)，以及政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目（PPP）中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出。在2015年之前，根據(jù)當(dāng)時(shí)《預(yù)算法》的規(guī)定，這些存量債務(wù)可以認(rèn)為是地方政府的隱性債務(wù)。2015年起，隨著納入政府預(yù)算管理，這部分隱性債務(wù)開始被置換為地方政府債券，到2018年存量債務(wù)“顯性化”置換工作基本完成。

然而，從2015年至2017年，地方政府融資平臺(tái)違規(guī)舉債仍時(shí)有發(fā)生，政府引導(dǎo)基金、PPP項(xiàng)目等成為新的地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張渠道。根據(jù)我們的研究，特別是自2016年起，曾受到市場(chǎng)追捧的PPP項(xiàng)目使得地方政府隱性債務(wù)快速升高近80%，進(jìn)而導(dǎo)致中國(guó)政府部門負(fù)債率超過了60%的警戒線。

近年來，在地方政府債券之外形成的、與地方政府隱性擔(dān)保有關(guān)的債務(wù)規(guī)模持續(xù)增加，并逐漸走向“隱性化”，成為我國(guó)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要來源。因而，“十四五”規(guī)劃從實(shí)施金融安全戰(zhàn)略的高度提出，要“穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)”。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）報(bào)告顯示，到2018年和2019年中國(guó)地方政府隱性債務(wù)分別達(dá)36.8萬(wàn)億元和42.5萬(wàn)億元，占當(dāng)年GDP的比重分別為40.2%和42.9%?；獾胤秸[性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為地方政府債務(wù)這一矛盾的主要方面。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：地方政府融資平臺(tái)后續(xù)發(fā)展是怎樣一種狀況？

張明：四萬(wàn)億基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資浪潮之后，地方政府融資平臺(tái)獲得了野蠻生長(zhǎng)的機(jī)會(huì)。有數(shù)據(jù)顯示，2008年至2010年末，全國(guó)地方融資平臺(tái)數(shù)量從近3000家增加到6500余家，其中大部分是區(qū)縣級(jí)平臺(tái)。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2011年《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告》，2010年末地方融資平臺(tái)債務(wù)中，政府負(fù)有償還責(zé)任的部分約為3.14萬(wàn)億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的部分超過8100億元。

需要指出的是，四萬(wàn)億投資確實(shí)極大地挽回了中國(guó)經(jīng)濟(jì)。但在經(jīng)濟(jì)得以快速?gòu)?fù)蘇的同時(shí)，信貸風(fēng)險(xiǎn)也開始迅速集聚。于是從2010年起，中央政府要求央行收緊貨幣政策，商業(yè)銀行因此開始縮減投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的信貸規(guī)模。然而，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目本身具有資金需求量大、建設(shè)期限較長(zhǎng)的特點(diǎn)，需要持續(xù)的資金供應(yīng)。如果銀行貸款出現(xiàn)斷供，大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資很有可能淪為半途而廢的“爛尾工程”，都會(huì)給地方政府和商業(yè)銀行帶來巨大的損失。

在此背景下，商業(yè)銀行通過“銀信合作”“銀證合作”“銀保合作”等表外途徑，規(guī)避掉了監(jiān)管，繼續(xù)為地方融資平臺(tái)提供融資，中國(guó)版的影子銀行業(yè)務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。自此，影子銀行與地方政府隱性債務(wù)之間保持著密切的“鏡像關(guān)系”。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2013年6月的《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告》，地方融資平臺(tái)債務(wù)中政府負(fù)有償還責(zé)任的部分約為4.08萬(wàn)億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)約為0.88萬(wàn)億元，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)約為2萬(wàn)億元。

在2014年10月國(guó)務(wù)院“43號(hào)文”發(fā)布之后，城投公司普遍走上了轉(zhuǎn)型之路，大的方向是剝離地方政府融資平臺(tái)的職能，進(jìn)而建立起風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)、自負(fù)盈虧的現(xiàn)代企業(yè)制度，開展市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。但據(jù)我的了解，對(duì)大多數(shù)城投公司來說，業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型過程是比較困難的。例如，根據(jù)原銀監(jiān)會(huì)2013年發(fā)布的文件，融資平臺(tái)的退出必須具備牽頭銀行發(fā)起、各總行審批、三方簽字、退出承諾等條件。如果能順利退出融資平臺(tái)，城投公司就成為了社會(huì)資本，后續(xù)還可以參與政府采購(gòu)、PPP項(xiàng)目等。而這實(shí)際上意味著，轉(zhuǎn)型與否對(duì)于城投公司本身的主營(yíng)業(yè)務(wù)與公司治理可能沒有太大影響。因?yàn)榻陙恚少?gòu)、PPP項(xiàng)目、政府引導(dǎo)基金等又成為了新的地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張渠道。根據(jù)IMF的報(bào)告，從2016年至2021年，中國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)余額從20.31萬(wàn)億元增長(zhǎng)到49.88萬(wàn)億元，2022年預(yù)計(jì)還將達(dá)到57.6萬(wàn)億元。而在中國(guó)地方政府隱性債務(wù)的結(jié)構(gòu)中，融資平臺(tái)債務(wù)占主要地位。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：近年來，地方政府債務(wù)治理持續(xù)推進(jìn)。地方政府債務(wù)“顯性化”措施實(shí)施效果如何？

張明：在我國(guó)地方政府債務(wù)治理中，“開前門”“堵后門”，“修明渠”“堵暗道”措施是共同發(fā)力的。其中，“開前門”“修明渠”指的就是地方政府以新《預(yù)算法》為依據(jù)，進(jìn)行債券融資的債務(wù)“顯性化”措施。近年來，地方政府債券的市場(chǎng)份額穩(wěn)步擴(kuò)大，2021年末占債券市場(chǎng)托管余額的23%，成為債市第一大券種。地方政府債務(wù)“顯性化”效果值得肯定。一方面，地方政府債券融資用來支撐公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及國(guó)家重大工程的建設(shè)，發(fā)揮了擴(kuò)大有效投資的積極作用;另一方面，自2015年起地方政府通過發(fā)行置換債券完成了此前存量隱性債務(wù)的表內(nèi)化，一定程度上緩釋了存量非政府債券形式債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

從2015年至2021年，全國(guó)省級(jí)地方政府債務(wù)余額從14.76萬(wàn)億元增長(zhǎng)到30.47萬(wàn)億元。其中，地方政府一般債務(wù)余額從約9.26萬(wàn)億元增長(zhǎng)到13.77萬(wàn)億元，地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額從5.49萬(wàn)億元增長(zhǎng)到16.7萬(wàn)億元。地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額增速更快，于2020年超過一般債務(wù)余額，已經(jīng)成為地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的主要方面。

從財(cái)政部“代發(fā)代還”到“自發(fā)代還”，再到“自發(fā)自還”，地方債發(fā)行框架逐步形成并得到市場(chǎng)的認(rèn)可。2014年8月，《預(yù)算法》修正案正式明確，自2015年起省級(jí)地方政府預(yù)算中必需的建設(shè)投資部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的債務(wù)限額內(nèi)通過發(fā)行地方政府債券進(jìn)行籌措。2014年10月，國(guó)務(wù)院“43號(hào)文”也進(jìn)一步規(guī)定，地方政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，而不能通過企事業(yè)單位舉借，而且只能采用政府債券的形式舉債。其中，一般債務(wù)用來支撐純公益性事業(yè)的發(fā)展，通過發(fā)行一般債券融資，以一般公共預(yù)算收入來償還;而專項(xiàng)債務(wù)用來支撐有一定收益的公益性事業(yè)的發(fā)展，通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以相應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入來償還;省級(jí)地方政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)下級(jí)地方政府債券發(fā)行和償還工作。BE50C0A0-D163-4D4C-9B31-4A728B0A0983

在“開前門”和“修明渠”政策導(dǎo)向下，新《預(yù)算法》口徑下的地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)出顯著擴(kuò)張的趨勢(shì)。從2015年至2021年，全國(guó)省級(jí)地方政府債務(wù)余額從14.76萬(wàn)億元增長(zhǎng)到30.47萬(wàn)億元。其中，地方政府一般債務(wù)余額從約9.26萬(wàn)億元增長(zhǎng)到13.77萬(wàn)億元，地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額從5.49萬(wàn)億元增長(zhǎng)到16.7萬(wàn)億元。地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額增速更快，于2020年超過一般債務(wù)余額，已經(jīng)成為地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的主要方面。

從2015年至2019年，地方政府累計(jì)發(fā)行了超過12萬(wàn)億元的一般置換債券和專項(xiàng)置換債券，將2015年前形成的存量非債券形式政府性債務(wù)轉(zhuǎn)化到了表內(nèi)。根據(jù)財(cái)政部政府債務(wù)研究與評(píng)估中心數(shù)據(jù)推算，在此期間地方政府置換債券逐年發(fā)行規(guī)模分別約為3.24萬(wàn)億元、4.88萬(wàn)億元、2.77萬(wàn)億元、1.31萬(wàn)億元和0.16萬(wàn)億元。隨著置換債券逐步完成歷史使命，再融資債券從2018年起正式起步，發(fā)行規(guī)模逐年擴(kuò)大。從2018年至2021年，再融資一般債券發(fā)行額從5459億元增長(zhǎng)到1.78萬(wàn)億元，再融資專項(xiàng)債券發(fā)行額從1358億元增長(zhǎng)到1.34萬(wàn)億元。再融資債券用于已有債券的展期，總體上有助于緩釋地方政府債券的本金償還壓力。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：那么，發(fā)展到目前，我國(guó)地方政府債務(wù)呈現(xiàn)出哪些特點(diǎn)？

張明：理解我國(guó)地方政府債務(wù)的特點(diǎn)，需要同時(shí)看到顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。近期，我國(guó)地方政府債務(wù)的特征有以下幾個(gè)方面：

第一，地方政府顯性債務(wù)雖然仍控制在債務(wù)限額以內(nèi)，但顯性債務(wù)率很有可能已超過了警戒線。通常，政府債務(wù)率可以使用年末政府債務(wù)余額與同期政府綜合財(cái)力的比值來計(jì)算。其中地方政府債務(wù)余額是一般債務(wù)余額與專項(xiàng)債務(wù)余額之和，也即地方政府的顯性債務(wù)，政府綜合財(cái)力主要包含一般公共預(yù)算財(cái)力和政府性基金預(yù)算財(cái)力兩部分。政府債務(wù)率是我國(guó)目前正在完善的“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系”中的一個(gè)最主要的指標(biāo)。在國(guó)際上，一般以IMF給出的90%—150%這一范圍作為風(fēng)險(xiǎn)控制參考區(qū)間，而我國(guó)則將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)警戒線設(shè)定在100%。

在短期內(nèi)，應(yīng)在跨周期調(diào)節(jié)的調(diào)控框架下保持適度擴(kuò)張的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，防止政策的過快收緊擾亂經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的步伐;在中長(zhǎng)期內(nèi)，要充實(shí)地方政府綜合財(cái)力，完善地方政府債券發(fā)行的長(zhǎng)效機(jī)制，盤活地方政府債券資金、提高資金使用效率，盡可能縮小地方財(cái)政收支缺口。

我們的研究結(jié)果顯示，2020年不同地方政府顯性債務(wù)呈現(xiàn)兩大特點(diǎn)：其一，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，其政府當(dāng)年的綜合財(cái)力越能夠覆蓋到政府債務(wù)余額;其二，天津、貴州、內(nèi)蒙古和云南等8個(gè)地區(qū)的債務(wù)率超過了100%警戒線，其中天津的債務(wù)率甚至高達(dá)153%。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，從2018年末至2019年末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額從18.4萬(wàn)億元增長(zhǎng)到21.3萬(wàn)億元，與此同時(shí)，地方政府債務(wù)率從76.6%上升到82.9%。2020年末地方政府債務(wù)余額增加到25.7萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)率上升到93.6%?？紤]到2021年末地方政府債務(wù)余額進(jìn)一步上升到近30.5萬(wàn)億元，因此不難看出，目前我國(guó)地方政府債務(wù)率已經(jīng)接近，甚至很有可能已經(jīng)超過了100%警戒線。

第二，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)地區(qū)差距顯著，部分中西部省份債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。負(fù)債率也稱債務(wù)負(fù)擔(dān)，是年末地方政府債務(wù)余額與同期GDP的比值，衡量的是某個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模對(duì)政府債務(wù)的承載能力，也可以理解為一個(gè)單位的政府債務(wù)可以產(chǎn)生GDP的能力。

我們的研究結(jié)果顯示：其一，經(jīng)濟(jì)越是欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，債務(wù)負(fù)擔(dān)越大，而經(jīng)濟(jì)總量越大的地區(qū)，債務(wù)負(fù)擔(dān)越小。例如，2020年青海、貴州的負(fù)債率分別達(dá)81%和65%，超過了60%警戒線。而黑龍江、云南、天津和海南等8個(gè)地區(qū)的債務(wù)率也已逼近50%;其二，中西部省區(qū)市普遍陷入了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低迷、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的雙重困境。尤其湖南、內(nèi)蒙古和天津等地的地方政府債務(wù)余額在2019年已經(jīng)接近債務(wù)限額。受疫情的持續(xù)影響，與2020年相比，2021年所有省份的顯性債務(wù)存量都出現(xiàn)了明顯增加，這一趨勢(shì)在短期之內(nèi)恐怕是難以放緩的。因此，對(duì)于存量債務(wù)居高不下、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)負(fù)擔(dān)較為沉重的省份，未來新增債務(wù)空間是比較有限的。

第三，地方政府隱性債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)較高。盡管2014年以來政策上已明確劃清了地方融資平臺(tái)債務(wù)與地方政府債務(wù)的界限，但地方政府與地方融資平臺(tái)的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，徹底厘清兩者的邊界、打消市場(chǎng)對(duì)地方融資平臺(tái)的隱性擔(dān)保預(yù)期，都還需要相當(dāng)大的努力。近年來，經(jīng)由地方融資平臺(tái)、政府引導(dǎo)基金等渠道違規(guī)舉債的情況仍時(shí)有發(fā)生，使得地方政府或有債務(wù)激增，并呈現(xiàn)出隱性化的特征。

我們的研究結(jié)果表明，如果把隱性債務(wù)包含進(jìn)去，絕大部分地區(qū)2020年的政府債務(wù)率都變得更加驚人。例如，天津的全口徑債務(wù)率與顯性債務(wù)率相比上升了約68個(gè)百分點(diǎn)，江蘇上升了37個(gè)百分點(diǎn)，貴州增加了34個(gè)百分點(diǎn)，重慶上升了28個(gè)百分點(diǎn)，云南上升了27個(gè)百分點(diǎn)。這表明，上述地區(qū)的財(cái)政收入隱含地負(fù)擔(dān)了較重的或有債務(wù)。在地方政府顯性債務(wù)率結(jié)果中，有12個(gè)地區(qū)處于90%—150%風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間之內(nèi)，僅有1個(gè)地區(qū)超出了風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的上限。而在把隱性債務(wù)包含進(jìn)去之后，共有24個(gè)地區(qū)的債務(wù)率進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)范圍，2個(gè)地區(qū)的債務(wù)率已經(jīng)明顯超出風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的上限。根據(jù)IMF報(bào)告的預(yù)測(cè)，2021年和2022年中國(guó)地方政府隱性債務(wù)甚至將達(dá)到61.4萬(wàn)億元和71.3萬(wàn)億元，占當(dāng)年GDP的比重分別將上升到54.4%和59.4%。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：黨的十九大把“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”列為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首以來，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都是“防風(fēng)險(xiǎn)”中的關(guān)鍵問題。目前，地方政府債務(wù)領(lǐng)域存在哪些潛在風(fēng)險(xiǎn)？

張明：首先，過高的宏觀杠桿率會(huì)帶來沉重的債務(wù)付息壓力。2018年，我國(guó)債務(wù)的利息支付額是名義GDP增量的1.5倍，2019年上升到1.8倍，到2020年已上升到超過2倍。國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室數(shù)據(jù)顯示，截至2021年末我國(guó)宏觀杠桿率已經(jīng)達(dá)到263.8%。宏觀杠桿率高除了本身是一個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)，還不斷在流量上為債務(wù)償付帶來顯著壓力。在全球金融危機(jī)爆發(fā)之后，我國(guó)政府部門債務(wù)與GDP之比呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)，由2008年的31.7%增加到2018年的50.6%。根據(jù)IMF的預(yù)計(jì)，到2022年這一比重將上升到78.5%。在宏觀杠桿率居高不下的背景下，未來如果長(zhǎng)期利率出現(xiàn)上升，地方政府無疑將面臨更加沉重的債務(wù)還本付息壓力。BE50C0A0-D163-4D4C-9B31-4A728B0A0983

其次，如前所述，中西部地區(qū)部分省份未來僅靠自身財(cái)政實(shí)力，恐怕難以負(fù)擔(dān)債務(wù)本息。從負(fù)債率的角度看，中西部那些債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)，不僅未來新增債務(wù)的空間較小，而且僅靠自身實(shí)力還本付息的可能性也不大。2021年以來，城投債到期收益率比地方政府債總體上高出近1個(gè)百分點(diǎn)，這一息差近期仍未有收縮的可能，預(yù)計(jì)將使地方政府產(chǎn)生超過1000億左右的額外支出。另外有數(shù)據(jù)顯示，截至2020年末，地方政府專項(xiàng)債券中已完成償付的部分僅占全部地方政府債券發(fā)行額的近8.8%;而從2021至2024年，地方政府還將迎來首個(gè)專項(xiàng)債償債高峰，年均還本付息額將達(dá)到1.8萬(wàn)億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2020年的數(shù)額。如果未來債務(wù)問題惡化，財(cái)力有限的部分中西部地區(qū)恐怕將會(huì)陷入債務(wù)違約的窘境。

再次，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)存在相互溢出的可能性。根據(jù)財(cái)政部2021年《地方政府債券市場(chǎng)報(bào)告》，截至2021年末，銀行間市場(chǎng)持有地方政府債券占比近96.7%，其中商業(yè)銀行占比為83.6%。由于地方政府債券本身具有較強(qiáng)的“順周期性”，尤其是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，一旦地方政府債務(wù)出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債表中將會(huì)產(chǎn)生大量的不良資產(chǎn)。

另外，地方債領(lǐng)域的隱性擔(dān)保問題仍存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患。其一，地方政府為地方融資平臺(tái)持續(xù)提供的隱性擔(dān)保，使得城投公司并不忌憚高息發(fā)債，這對(duì)市場(chǎng)化主體的融資空間形成了持續(xù)的擠壓;其二，在現(xiàn)行制度下，省級(jí)地方政府（含計(jì)劃單列市）是地方政府債券的發(fā)行主體和償還主體，然而地方政府債券的主要使用主體卻下沉到市、縣級(jí)政府。盡管各級(jí)地方債券發(fā)行有嚴(yán)格的額度限制，但是這種省級(jí)政府負(fù)總責(zé)背后的隱性擔(dān)保，仍然為地方債券的擴(kuò)張?zhí)峁┝酥匾?qū)動(dòng)力。

《領(lǐng)導(dǎo)文萃》：當(dāng)前，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要采取什么樣的對(duì)策？

張明：考慮到目前地方政府債務(wù)的特征事實(shí)及潛在問題，我認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)從以下幾方面來著手化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：

一是通過穩(wěn)增長(zhǎng)來化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從負(fù)債率（政府債務(wù)余額與GDP的比率）的角度來看，宏觀經(jīng)濟(jì)增速如果能夠維持在一個(gè)較高的水平，將有助于支撐和緩解政府債務(wù)壓力。因此在短期內(nèi)，應(yīng)在跨周期調(diào)節(jié)的調(diào)控框架下保持適度擴(kuò)張的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，防止政策的過快收緊擾亂經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的步伐;在中長(zhǎng)期內(nèi)，要充實(shí)地方政府綜合財(cái)力，完善地方政府債券發(fā)行的長(zhǎng)效機(jī)制，盤活地方政府債券資金、提高資金使用效率，盡可能縮小地方財(cái)政收支缺口。

二是避免債務(wù)利息率過快上升。在理論上，經(jīng)濟(jì)增速與利率的差值是解讀債務(wù)可持續(xù)的重要依據(jù)。過快收緊的宏觀經(jīng)濟(jì)政策不僅會(huì)損害經(jīng)濟(jì)增速，還會(huì)引起債務(wù)利率過快上升，進(jìn)而導(dǎo)致債務(wù)問題惡化，最終不利于債務(wù)可持續(xù)。2021年底我國(guó)宏觀杠桿率已經(jīng)超過260%，這意味著目前實(shí)體經(jīng)濟(jì)債務(wù)存量處于GDP的2.6倍以上。在此情況下，過快上升的債務(wù)利息率不僅會(huì)明顯增加利息支出，甚至有可能引發(fā)區(qū)域性債務(wù)危機(jī)。

三是以透明、有序的方式實(shí)現(xiàn)大規(guī)模地方債務(wù)置換和債務(wù)重組。其中，大規(guī)模地方債務(wù)置換需要由中央政府主導(dǎo)進(jìn)行，而地方債務(wù)重組則要在商業(yè)銀行與地方政府密切配合之下實(shí)施。在此之前，需要完成新一輪地方政府債務(wù)的審計(jì)工作，目的在于對(duì)當(dāng)前地方政府債務(wù)進(jìn)行摸底和分類，關(guān)鍵是要分離出哪些是因提供純公共服務(wù)和產(chǎn)品而產(chǎn)生的債務(wù)。

對(duì)于因提供純公共服務(wù)和產(chǎn)品而產(chǎn)生的債務(wù)，尤其是中西部?jī)攤芰^弱地區(qū)的此類債務(wù)，中央政府可以通過發(fā)行特別國(guó)債的方式進(jìn)行置換。這樣做有兩點(diǎn)好處：其一，由于目前中央政府仍然有很大的舉債空間，因此未雨綢繆介入解決，可以防止債務(wù)問題惡化成為銀行業(yè)危機(jī)甚至是區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，顯著降低化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成本;其二，以較低利率、較長(zhǎng)期限的國(guó)債置換較高利率、剩余期限較短的地方政府存量債，可以兼顧債務(wù)展期和平滑償債過程的優(yōu)勢(shì)。

對(duì)于剩余部分的地方政府債務(wù)，考慮到其成因復(fù)雜，如果也使用債務(wù)置換的方式，無疑會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，這部分債務(wù)的重組需要在商業(yè)銀行與地方政府密切配合之下實(shí)施，兩者的博弈將有助于找到合理分?jǐn)倐鶆?wù)成本的方式。商業(yè)銀行尤其是中小銀行，可以在地方政府的支持下，嘗試使用地方專項(xiàng)債增加撥備、充實(shí)資本金。對(duì)于地方政府而言，可以把地方國(guó)企混合所有制改革與地方債處置結(jié)合起來。BE50C0A0-D163-4D4C-9B31-4A728B0A0983