●葉文婷 何未奇

與一般政府投資建設項目相比，信息化項目的立項、監(jiān)理、驗收等具有長周期小迭代、邊應用邊投入、軟硬件同步建設并高度細分等特點， 經過數年數字濱江建設實踐，發(fā)現信息化建設存在統(tǒng)籌規(guī)劃不足、 項目重資金投入但輕績效管理、缺乏預算標準等問題。 浙江省杭州市濱江區(qū)財政局應用績效管理手段， 對信息化項目的事前績效評估、績效評價、績效指標體系建設等方面進行了積極探索，以期有效提升數字濱江建設績效。

一、數字濱江建設大背景下信息化項目現狀

從電子信息技術到網絡信息技術，再到數字技術，浙江省杭州市濱江區(qū)始終深耕于數字領域，數字經濟核心產業(yè)增加值占 GDP 比重接近80%，在“互聯網+”“物聯網+”等領域打造了多個千億級規(guī)模的產業(yè)集群。 建設“數字濱江”，不是數字經濟的“一枝獨秀”，而是數字經濟與數字治理相輔相成、 共同推進。用更高質量的數字經濟，為數字治理提供更有力的技術支撐，以數字治理徹底改變治理理念、治理視角、治理方式，推動區(qū)域治理體系和治理能力現代化，從而更好地服務于數字經濟高質量發(fā)展。

數字治理的重要載體就是信息化項目，包括以計算機技術和通信技術為主要手段的信息網絡、信息應用、信息數據開發(fā)等系統(tǒng)的新建、改建、擴建、升級、遷移和維護等，以及網絡、服務器、機房等電子政務基礎性設施提升、改造等運維項目。 近年來，隨著各部門單位工作不斷細化，對信息化手段的應用需求相應提高， 尤其是2021 年2 月浙江省委書記袁家軍在全省數字化改革大會上強調“全面推進數字化改革、努力打造‘重要窗口’重大標志性成果”，作為“最多跑一次”改革和政府數字化轉型基礎上的迭代深化，對數字濱江建設提出了進一步提質增速的更高要求。

為了抓好數字濱江建設， 改變以往多頭建設、重復建設、缺少全區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃的局面，2019 年借力杭州市機構改革，濱江區(qū)成立了數據資源管理局，統(tǒng)一協(xié)調部署全區(qū)數字化改革和信息化項目建設工作，2020 年在原有人員基礎上，抽調各部門相關人員同時聘請外部專業(yè)技術力量， 構建濱江區(qū)數字化建設專班，負責全區(qū)數字建設規(guī)劃、信息化項目立項、評審、驗收、評價等事務，初步形成以專班為龍頭、各部門配合的協(xié)調機制。

2019 年以來，重點建設城市大腦、親清在線、濱江 D 站、園區(qū) D 站、讀地云、一碼解糾紛（訴訟）、美好 e 達等數字應用、 數字治理平臺， 據統(tǒng)計，2019年至2021 年信息化項目建設投入呈爆發(fā)式增長。

表1 杭州市濱江區(qū)2019—2021 年信息化項目建設投入情況

二、 全面預算績效管理在數字濱江建設中的主要實踐

濱江區(qū)自2019 年實施全面預算績效管理以來， 部門預算項目中的信息化類項目實現績效目標、 績效監(jiān)控、績效自評、績效成果應用的全鏈條管理，同時也立足數字濱江建設，積極探索信息化領域的特色績效管理。

（一）加強事前績效評估

對500 萬元以上的信息化項目（包括新建項目和續(xù)建項目）實行事前績效評估管理，部門單位從立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等方面對項目開展評估并出具報告，由區(qū)數據資源管理局牽頭組織專家對信息化項目事前績效評估結果開展評審。2021 年，信息化項目共申報預算5.01 億元，審定預算4.13億元，共審減金額0.88 億元，審減率18%。

（二）以信息化項目為重點開展多層次績效評價

制定年度績效評價計劃時，將信息化項目作為重點關注方向。 每年8 個財政重點評價項目中，信息化項目數量從2019 年的0 個逐年增加到2021 年的3 個。

表2 2019—2021 年財政重點績效評價中的信息化項目

每年10%的績效抽評項目中，選取城建城管、公檢法司、民生、產業(yè)經濟等多行業(yè)領域的在建、建成、運維等各階段的信息化項目查看實際績效。 2021 年首次邀請人大代表、政協(xié)委員參與信息化項目重點績效評價。來自數字科技等專業(yè)領域的代表委員參與建立評價指標體系、 項目走訪調研和報告審議等，發(fā)揮專業(yè)力量，提升評價質量。

（三）實行分級分類管理

出臺《杭州高新區(qū)（濱江）區(qū)級財政項目資金績效管理暫行辦法》，對區(qū)級財政項目資金績效進行分類分級管理。根據與區(qū)委區(qū)政府重點工作相關性、部門單位主要職能相關性、項目性質和實施階段、資金規(guī)模等，分為A、B、C 三類并實行年度動態(tài)目錄管理：

A 類資金主要根據年度區(qū)級專項資金和集中財力辦大事財政政策體系等，選擇跨年度、資金規(guī)模大的區(qū)級重大政策和重點項目。在對應政策存續(xù)期內實行全生命周期預算績效管理。 根據工作規(guī)劃和政策目的，明確設置和分解存續(xù)期內的績效目標，并與資金測算相匹配；對績效目標的實現程度和預算執(zhí)行進度開展“雙監(jiān)控”；組織重點績效評價。

B 類資金主要根據集中財力辦大事財政政策體系和部門績效管理重點項目，選擇資金規(guī)模較大的區(qū)級或部門政策和項目；實行一般性全過程績效管理。 規(guī)范申報年度預算績效目標并組織績效目標重點審核；開展績效運行監(jiān)控和績效評價。

其余為C 類資金，實行簡化績效管理。 每年按規(guī)定進行績效目標編報、績效運行監(jiān)控和績效自評。

2021 年度區(qū)級財政項目資金績效分類管理目錄中，將杭州城市大腦濱江平臺項目作為A 類項目， 將街道的所有信息化專項作為B 類項目。

（四）開展信息化項目的個性績效指標體系建設

以經濟科目為維度建設部門共性績效指標體系。在商品和服務支出類中建立信息化運行維護類項目績效指標共3 級20 條， 在資本性支出類中建立信息網絡購建類和設備購置類項目績效指標，分別是25 條、15 條。 其中：運行維護類指標主要側重反映系統(tǒng)維護、培訓服務、鏈路租用成本、系統(tǒng)正常運行水平、故障修復響應水平等產出指標，以及系統(tǒng)使用頻次效率、數據共享率、用戶滿意度等效益指標；購買建設類指標主要側重購置開發(fā)數量、完成率、驗收合格率、及時性、經濟性等產出指標以及數據共享水平、兼容性、擴展性、可使用年限、用戶滿意度等效益指標。

三、 全面預算績效管理信息化項目建設中存在的主要問題

（一）信息化項目建設統(tǒng)籌考慮不足，頂層設計需要加強

信息化項目的開發(fā)建設周期較長，投入較大，前期的整體設計規(guī)劃作為這項系統(tǒng)性工程的龍頭環(huán)節(jié)，直接指導后續(xù)具體建設顯得尤為重要。 部門受限于上級部署、時間空間等因素，對立項環(huán)節(jié)的重要性認識不足，項目需求的調研論證不足，流于形式。 對于負責項目立項審核的數字化建設專班來說， 立項評審雖然邀請了外部專家參與，但是依然受限于上級交辦、業(yè)務需求細分度高、專家水平等因素，存在不夠科學精細的問題。

從項目維度看， 有的在項目周期上考慮規(guī)劃不夠長遠，開發(fā)建設的進度落后于工作需求的迭代，或在設備和軟件選型時對信息化產品更新換代預計不足，導致軟硬件匹配更換過于頻繁；有的在建設中急于求成，試圖一次開發(fā)到位，涵蓋所有功能，結果投資巨大卻脫節(jié)于實際需求，系統(tǒng)使用績效低下；有的盲目追新，沒有利用好現階段已具備的信息化基礎， 在建設新項目時不注重內部資源整合利用和共性模塊復用； 還有的開發(fā)過程中統(tǒng)籌規(guī)劃和預計不足，面對上級的考核任務、工作新增需求等，沒有預留足夠的整合空間，導致系統(tǒng)補丁化、模塊碎片化現象比較突出。

從部門維度看，部門在信息化項目建設上容易局限于自己部門、條線。 單部門自行開發(fā)相較于多部門間統(tǒng)籌建設，一般而言節(jié)省協(xié)調成本，也能更直接、完全地保障自身需求。 部門在頂層設計時，對接其他有關部門合作建設的動力和意愿不強，信息化建設中部分交叉領域會出現部門重復布控，系統(tǒng)、組件或數據無法共用共享等浪費情形，如區(qū)級發(fā)改部門和財政部門關于政府投資項目信息管理系統(tǒng)，因各自上級部門現有系統(tǒng)限制，無法實現項目進度和資金進度實時共享，從技術上來看，并非沒有實現可能，但實際工作中確又存在不少此類問題，從而形成“數據煙囪”“信息孤島”等。

（二）項目管理重資金投入、輕績效管理

部門對信息化項目的立項和預算環(huán)節(jié)相對比較重視，但是項目開發(fā)建設環(huán)節(jié)的管理則較為薄弱。在完成采購程序確定服務方之后，部門單位在建設過程中由于項目急于上馬、在技術方面的專業(yè)性不足、工作人員少且工作任務較多等原因，催工期催進度，但其他核心業(yè)務方面的介入不夠深入、監(jiān)管不夠到位，導致項目實際投用后功能實現與預期存在出入的情況屢見不鮮。部門單位普遍存在對項目的履約驗收較為松懈、未嚴格對照立項需求方案等逐項驗收、項目存在漏洞風險卻依然得以驗收支付等情況。 而在完成除運維保障的尾款以外的資金支付后，項目建設的補救返工、修改優(yōu)化更陷入被動局面。待項目正式使用后，對項目的運行效率、用戶體驗、規(guī)模效應等缺乏跟進和完善， 系統(tǒng)和模塊低效運作甚至空轉的情況也不同程度存在，最終以所謂“提升改造”的二期項目“卷土重來”。

（三）績效管理與信息化項目存在一定程度上的階段錯配風險

信息化項目從立項、開發(fā)建設到投入使用、運維，整個周期較長，跨預算年度的情形居多。 按照績效管理現行做法，隨同預算編制績效目標，年中對照績效目標開展績效運行監(jiān)控， 年度終了對績效目標的完成情況開展績效評價，造成信息化項目的階段和預算年度環(huán)節(jié)存在期間錯配風險，這一問題在績效指標應用上尤為明顯。 績效指標貫穿預算年度始終， 但并不是項目的每個階段都適用于同一套指標。如系統(tǒng)用戶規(guī)模、運行效率、數據共享情況等指標，在開發(fā)建設階段所處的預算年度內難以用于績效監(jiān)控和評價，但項目建成使用后則是體現產出和效益的合適指標。

（四）信息化項目費用缺乏標準，預算評審難以精細化

信息化項目費用包括建設費用和運維費用，其中建設費用主要包括項目建設直接成本和間接成本，直接成本包括硬件購置（租賃）費、軟件開發(fā)（購置）費、配套工程費等，間接成本包括集成費、招投標費、監(jiān)理費、（軟、安）測評費等；運維費用主要是項目建成投用后為保障運行而產生的技術服務費，如軟硬件維護、零配件更換、互聯網接入和數據更新等。 數字化建設專班雖然調集了系統(tǒng)內大量人員并聘請外部專業(yè)力量，但在費用標準方面，尤其是定制化軟件等領域，相關工作人員明確表示缺少通用的行業(yè)定制標準，導致評審只能對部分明顯不合理、 大幅高于正常預算的項目進行核減，但是對一些“不太明顯”的“水分”，則缺少制約手段。 如圖1 所示為較為普遍的信息化項目費用構成。

圖1 信息化項目費用構成

上述費用大多缺乏標準或很難量化估算：與工程類項目的設備材料等可以依據造價定額計算審核不同，信息化項目的軟硬件產品沒有統(tǒng)一的造價體系，雖然在政府采購平臺上可以查到通用類產品的市場價格，但是平臺顯示的是最高限價，同時一些高技術水平或最新技術應用的設備等不一定能找到政府采購市場參考價格。 而定制類的軟（硬）件產品則更難估算成本。 以定制軟件為例，在成品軟件提供通用功能的基礎上， 用戶的特殊個性化需求需要單獨定制軟件或者模塊進行開發(fā)。 而定制軟件產品開發(fā)相對復雜，包含需求分析、設計、實現、測試、交付使用、維護等過程，導致其價格受制于軟件規(guī)模、軟件工具、投入開發(fā)人員、運行環(huán)境等諸多因素， 成本難以像通用類產品那樣明碼標價，具有較強的專業(yè)性。間接成本如設計費、咨詢費、安全測評費等， 以及運維費用的計取范圍及比例也缺乏相應的標準， 預算編制及評審的依據不足， 存在較大的上下浮動空間。

四、 全面預算績效管理賦能數字濱江建設的對策與建議

（一）加強信息化建設頂層設計

成立濱江區(qū)政府數字化工作領導小組， 統(tǒng)一領導，進一步厘清全區(qū)信息化項目建設的統(tǒng)籌規(guī)劃、管理、協(xié)調和監(jiān)督等工作機制，變部門各自建設為區(qū)級統(tǒng)籌規(guī)劃下集中或分散建設。在一定投資額以上的信息化建設項目和運維項目必須由部門提出項目建設計劃， 向領導小組申報立項，說明建設必要性、需求分析、具體建設內容、組織實施保障、效益與風險分析等。領導小組要從嚴從緊把控，初審重點關注省、市、區(qū)政府是否明確要求建設或列入省、市、區(qū)重點工作；是否有利于提升政府服務效率和公共服務能力；是否有利于數據資源的共享、歸集和整合，實現多部門系統(tǒng)互通、數據共享、業(yè)務協(xié)同；是否基于杭州城市大腦濱江平臺數據中樞和應用平臺的開發(fā)建設等。通過初審的項目再次組織區(qū)相關部門及信息化專家進行評審，評審應優(yōu)先考慮全區(qū)統(tǒng)一綜合性建設的項目、為實現跨系統(tǒng)跨部門資源共享的協(xié)同系統(tǒng)、技術方案可行且投資經費合理的項目等。通過評審和答辯環(huán)節(jié)，進一步梳理項目需求，統(tǒng)一整合相似或重合的信息化需求，刪減過度開發(fā)、目前條件難以實現的項目，補充規(guī)劃不夠長遠的項目。

（二）加強項目全生命周期管理

通過構建信息化項目管理系統(tǒng)，實現項目管理全流程數字化。建設前項目建設單位要加強建設項目前期可行性研究， 立項后要制定項目詳細的執(zhí)行方案和績效目標，明確目標任務分解到時間、人力、財力等，嚴格按照路線圖組織實施并按時報送建設進度情況，督促確保項目各建設階段工作順利完成。 強化績效監(jiān)控，聯通信息化項目管理系統(tǒng)和預算一體化管理系統(tǒng)，對未按進度實施的項目予以分色預警。 要充分應用績效管理成果，對存在未按年度預算完成項目建設、未報送項目進度、未通過項目驗收、專項審計問題較多或整改措施不落實等情況的建設單位，暫緩安排下一年度的信息化資金。

（三）完善信息化項目績效管理指標體系建設和應用

打破同一套指標體系貫穿績效管理全過程的模式，探索動態(tài)調整的信息化項目績效管理指標體系建設，根據信息化項目事前、事中、事后三個階段的需要，選用不同側重的指標進行績效管理，各指標增加必選、可選、附加等屬性，以增強指標體系對于項目建設的適用性和針對性。

（四）探索建設信息化項目預算標準

改變傳統(tǒng)以投資建設的工程量計算的思路，從政府購買服務的角度以項目績效破題，以具體服務使用量為核算依據，將購買服務提供的技術含量、服務響應、質量效果作為重要的影響因子來設計預算支出標準：

服務費=服務量×服務單價×調整因子

以定制軟件開發(fā)服務為例，可引入功能點作為服務量的主要核算依據，功能點是對軟件功能和規(guī)模大小的間接度量單位，通過對一般項目的需求分析確定，就可以大致得出軟件的各項功能要素， 并進行相應的功能點計算，將其轉化為工作量大小。服務市場單價以軟件開發(fā)生產率和軟件開發(fā)費率計算，軟件開發(fā)生產率描述功能點的開發(fā)生產效率，可引用中國軟件行業(yè)基準數據分析報告的軟件開發(fā)生產率基準數據；軟件開發(fā)費率描述開發(fā)人員人均費用成本，可根據人社部門發(fā)布的本地軟件和信息技術服務業(yè)工資水平結合軟件行業(yè)基準數據核算。再根據影響條件如開發(fā)軟件的類別、技術難度、功能復用情況等設置調整因子和系數。 而軟件運維服務則可以結合績效指標，使用系統(tǒng)運行正常率、系統(tǒng)更新頻率、用戶規(guī)模、系統(tǒng)關聯共享度等作為調整因子。