趙 健，李睿倩，2，胡 恒，李永富

（1.中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100；2.中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院，山東 青島 266100；3.國家海洋技術(shù)中心，天津 300112；4.中國科學(xué)院海洋研究所，山東 青島 266071）

國土空間規(guī)劃作為統(tǒng)籌區(qū)域空間開發(fā)、優(yōu)化配置國土資源、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的頂層設(shè)計，亟需打破“重陸輕海、以陸定?！钡膫鹘y(tǒng)管控思維。因此，注重完整性和系統(tǒng)性的“陸海統(tǒng)籌”理念是新時期國土空間規(guī)劃的必然選擇與實踐重點。“陸海統(tǒng)籌”是指綜合考慮陸海系統(tǒng)中的經(jīng)濟、生態(tài)和社會功能，對區(qū)域發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃，并制定相關(guān)政策指引，以形成陸海資源的互補優(yōu)勢，強化陸?？臻g的互動性，從而構(gòu)建大陸文明與海洋文明相兼容的可持續(xù)發(fā)展格局[1]。市縣級國土空間規(guī)劃既要承接上級規(guī)劃總體部署，也要明確本級國土空間開發(fā)利用、保護修復(fù)等相關(guān)措施，更需要以陸海統(tǒng)籌為出發(fā)點，在構(gòu)建統(tǒng)一的國土規(guī)劃體系中發(fā)揮關(guān)鍵作用。

目前，相關(guān)研究集中于明確總體規(guī)劃定位[2]，建立覆蓋全域全要素的分類體系[3]，探討“三區(qū)三線”劃定的技術(shù)方法[4-5]，以及進行國土空間功能分區(qū)的實踐探索[6]等方面。但是，當(dāng)前市縣實踐中存在涉海詳細規(guī)劃缺失、規(guī)劃分區(qū)內(nèi)容尚未統(tǒng)籌、用途轉(zhuǎn)用制度不完善等問題。因此，厘清空間規(guī)劃與用途管制間的邏輯關(guān)系，明確兩者定位及作用，對于國土空間規(guī)劃體系的完善具有積極意義。例如，林堅等立足于空間規(guī)劃的功能認(rèn)知，指出空間規(guī)劃服務(wù)并作用于國土空間用途管制，兩者在內(nèi)容、管理邏輯上具有一定相似性[7]；黃萬狀等結(jié)合現(xiàn)行空間規(guī)劃體系的發(fā)展，對未來建立和落實以用途管制制度為目標(biāo)、與專項規(guī)劃相互融合、功能互補、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系進行了展望[8]；張曉玲等指出國土空間規(guī)劃方案編制、審批許可及監(jiān)察監(jiān)督等環(huán)節(jié)的合理性與成熟度對于用途管制落實具有重要影響[9]?？梢?，國土空間規(guī)劃作為指導(dǎo)性與約束性的上位規(guī)劃，是落實國土空間用途管制的主要依據(jù)和重要抓手，對側(cè)重于實施性的市縣級國土空間規(guī)劃具有重要的指導(dǎo)意義?；诖耍疚囊躁懞＝y(tǒng)一用途管制為分析視角，以比較市縣級陸海空間規(guī)劃成果為主線，反思已有市縣級陸?？臻g規(guī)劃實施的經(jīng)驗與不足，并提出優(yōu)化建議。

1 市縣級陸?？臻g規(guī)劃成果的差異

1.1 市縣級陸地和海洋空間規(guī)劃體系

市縣級空間規(guī)劃體系包含陸域部分和海洋部分，陸域空間規(guī)劃體系以多部門主導(dǎo)為特征，形成了以空間要素差異化管制為導(dǎo)向的用途管制格局；海域空間規(guī)劃體系則在涉海部門的主導(dǎo)下，以海域使用權(quán)為主要手段，將海洋功能區(qū)劃作為用途管制的基本依據(jù)（表1）。

表1 市縣級陸地和海洋空間規(guī)劃體系比較

已有規(guī)劃體系有效地推動了陸海空間用途管制的落實，促進了陸?？臻g的合理利用及生態(tài)環(huán)境保護。但兩者在邏輯起點、內(nèi)容側(cè)重等方面存在較大差異，客觀上造成陸?？臻g規(guī)劃統(tǒng)籌困難，難以為陸海統(tǒng)一的用途管制提供支撐保障。在邏輯起點上，陸域空間規(guī)劃具有不同側(cè)重，如土地利用總體規(guī)劃以保護為理念，城市總體規(guī)劃以開發(fā)利用為理念[9]，海域空間規(guī)劃則以海洋空間資源保護利用和格局優(yōu)化為主。在規(guī)劃內(nèi)容上，陸域空間規(guī)劃側(cè)重土地資源開發(fā)保護，除部分填海區(qū)域外很少涉及海域；海域空間規(guī)劃主要以污染型產(chǎn)業(yè)空間布局和入海污染物總量控制為手段，在一定程度上實現(xiàn)了陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境管制目標(biāo)；但在陸海一體化的生態(tài)要素管控、用?；顒拥膮^(qū)際負外部性識別以及陸海復(fù)合型生態(tài)風(fēng)險的防控上比較薄弱。

1.2 市縣級陸地和海洋空間規(guī)劃分區(qū)

功能分區(qū)對于促進陸?？臻g規(guī)劃落地生效、空間資源優(yōu)化配置及可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，已有的市縣級陸?？臻g規(guī)劃分區(qū)體系以管制分區(qū)與功能分區(qū)兩種形式為主。其中，管制分區(qū)以是否允許開展城鄉(xiāng)建設(shè)活動為依據(jù)，側(cè)重區(qū)域邊界和范圍劃定；功能分區(qū)以功能空間分異為依據(jù)，側(cè)重區(qū)域主導(dǎo)功能的確定[10]（表2）。

表2 市縣級陸地和海洋空間規(guī)劃分區(qū)比較

市縣級陸?？臻g規(guī)劃分區(qū)均需落實上位規(guī)劃的管控要求。但由于陸域空間規(guī)劃和海域空間規(guī)劃在目標(biāo)側(cè)重、方法依據(jù)等方面存在差異，成為構(gòu)建陸海統(tǒng)一規(guī)劃分區(qū)的障礙。在目標(biāo)側(cè)重上，陸域分區(qū)以土地利用類型為基礎(chǔ)，主要明確土地資源開發(fā)建設(shè)活動；海域分區(qū)注重上級海洋基本功能區(qū)的落實與細化，更側(cè)重海洋空間資源的保護。在方法依據(jù)上，陸域空間分區(qū)多以適宜性評價為前提，如土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃分區(qū)針對土地具體用途的適宜程度進行等級判定，內(nèi)容涵蓋農(nóng)業(yè)用地、城市建設(shè)用地、自然保護用地等方面，并綜合了GIS的土地評價方法、多元層次分析法、生態(tài)指數(shù)法等多種方法[11]；生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃著眼于生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀評價，著重判定區(qū)域生態(tài)環(huán)境敏感程度及其提供的服務(wù)能力水平。與陸域空間規(guī)劃分區(qū)不同，海域空間規(guī)劃分區(qū)主要圍繞自然資源與環(huán)境質(zhì)量狀況，側(cè)重海域開發(fā)利用及保護的現(xiàn)狀分析。此外，在現(xiàn)有海岸帶保護利用規(guī)劃中，對鄰近陸域的城鎮(zhèn)建設(shè)用海、重點產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、港口布局等內(nèi)容的分區(qū)已體現(xiàn)出一定的陸海統(tǒng)籌思想，但在陸海功能用途的銜接與互補、陸?？臻g資源合理的分配等方面缺乏實踐，在實際管制中容易產(chǎn)生范圍重疊、功能沖突等問題。

1.3 市縣級陸地和海洋空間規(guī)劃的空間分類

空間分類對于進一步細化與落實功能分區(qū)的內(nèi)容、推動實現(xiàn)陸?？臻g用途的精細化與差異化管制具有重要意義，陸海各類空間規(guī)劃以不同資源要素特征為基礎(chǔ)，形成了內(nèi)容和層級各異的分類體系（表3）。

表3 市縣級陸地和海洋規(guī)劃的空間分類比較

在分類深度上，陸域以土地用途差異為基礎(chǔ)，分類層級設(shè)置豐富且類型劃分更細化。其中，土地利用總體規(guī)劃的分類強調(diào)土地自身資源要素特征識別；城市總體規(guī)劃的分類除注重城市空間資源要素外，還聚焦于城市空間中人類活動類型的差異。海域方面用?；顒訂我?，分類層級較少且內(nèi)容寬泛，但針對如何管控用海方式和活動的環(huán)境影響問題有獨特考量，發(fā)展了一套用海方式的分類體系。但是由于陸海用途分類在內(nèi)容設(shè)置、管制政策等方面缺乏協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致實際用途中存在邊界范圍重疊、用途類型沖突等問題，對促進陸海空間資源的精細化管控形成阻礙。

1.4 市縣級陸地和海洋空間規(guī)劃的指標(biāo)體系

指標(biāo)體系對于保障陸?？臻g規(guī)劃目標(biāo)落實及促進陸?？臻g用途管制質(zhì)量提升發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)性作用，但在指標(biāo)設(shè)置上，陸?？臻g規(guī)劃也有明顯差異（表4）。

表4 市縣級陸地和海洋空間規(guī)劃指標(biāo)體系的比較

陸海不同規(guī)劃指標(biāo)體系之間雖均涉及開發(fā)建設(shè)與生態(tài)保護等內(nèi)容，但在規(guī)劃目標(biāo)導(dǎo)向上有較大差異，導(dǎo)致規(guī)劃在政策執(zhí)行層面存在偏差且缺乏協(xié)調(diào)性，造成陸海空間開發(fā)利用及保護的失衡。尤其是海岸帶地區(qū)涉及陸海或海域之間用途轉(zhuǎn)換時（如灘涂開墾改造為建設(shè)用地、退建還灘等），通常會涉及多種陸海規(guī)劃指標(biāo)內(nèi)容。但由于缺乏統(tǒng)一的指標(biāo)體系，難以對用途轉(zhuǎn)換進行有效約束。此外，陸、海指標(biāo)的傳導(dǎo)深度和方向不一致，陸域指標(biāo)需嚴(yán)格落實上位規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置及量化管控要求，可具體承接到詳細規(guī)劃上，整體上形成了種類較為齊全、內(nèi)容相對豐富的指標(biāo)體系。與之相比，海域方面尚未設(shè)置詳細規(guī)劃，其指標(biāo)設(shè)置主要依據(jù)不同涉海規(guī)劃的內(nèi)容及管控要求而具體設(shè)定。

2 當(dāng)前市縣級國土空間規(guī)劃改革進展中的不足

2.1 詳細規(guī)劃中涉海內(nèi)容部分有待完善

2019年《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，確立了國土空間規(guī)劃體系。其中，詳細規(guī)劃作為承接總體規(guī)劃與專項規(guī)劃的關(guān)鍵節(jié)點，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、進行各項建設(shè)的法定依據(jù)，也是當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的重要內(nèi)容。當(dāng)前，詳細規(guī)劃主要以控制性詳細規(guī)劃為依托，重點在于對城鎮(zhèn)建設(shè)空間中具體地塊用途、強度、空間環(huán)境和各項工程建設(shè)等進行具體安排。但是，涉海部分尚未進行更詳實的設(shè)定，難以承接國土空間總體規(guī)劃的內(nèi)容及要求，在生態(tài)保護、自然岸線保護、海岸建設(shè)后退線及入海河道藍線等方面無法進行有效銜接，限制了海域精細化管制的落實[12]。

2.2 規(guī)劃分區(qū)體系的統(tǒng)籌力度不夠

當(dāng)前規(guī)劃分區(qū)主要以資源環(huán)境承載力和國土空間適宜性“雙評價”為依據(jù)，對生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與城鎮(zhèn)建設(shè)三大核心功能開展評價工作，其中涉海方面主要體現(xiàn)在海洋生物多樣性維護與海岸防護功能適宜性、漁業(yè)捕撈與養(yǎng)殖功能適宜性、海洋開發(fā)利用評價等方面。此外，2020年9月頒布的《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡稱《指南》）遵循全域全覆蓋、不交叉、不重疊等原則，劃定了城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)等6類基本分區(qū)，并進行了詳細的二級類劃分，但海洋保護區(qū)僅在概念界定層面進行了界定，尚未進行類型細分?？梢姡?dāng)前規(guī)劃改革嘗試從分區(qū)體系入手，進行陸海統(tǒng)合設(shè)置，并在部分沿海市縣國土空間總體規(guī)劃中逐步探索海岸帶空間分區(qū)的精細化管控，但在陸海分區(qū)邊界及功能沖突識別（如海洋發(fā)展區(qū)中的交通運輸用海區(qū)與城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)中的交通樞紐區(qū)可能存在功能重復(fù)；海洋生態(tài)紅線區(qū)與陸域生態(tài)紅線區(qū)所采用的分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一）、陸海生態(tài)要素的統(tǒng)籌保護（如基本農(nóng)田的保護及管控措施水平遠遠高于沿海濕地、海域[13]）等方面，缺乏整體性、系統(tǒng)性的考量，因此實際管制工作中可能產(chǎn)生一種分區(qū)類型中涵蓋多種管控要求或措施的情況，對陸海分區(qū)功能及管控協(xié)調(diào)形成挑戰(zhàn)。

2.3 規(guī)劃空間分類的兼容性欠缺

2020年11月印發(fā)的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，依據(jù)國土空間主要配置利用方式、經(jīng)營特點和覆蓋特征等因素，嘗試打破傳統(tǒng)陸海割裂的分類設(shè)置，對陸海空間用途分類進行統(tǒng)一的三級類設(shè)置，但對于具有陸海雙重用途功能、用地用海立體使用的情況缺少詳細甄別?，F(xiàn)行陸?？臻g使用權(quán)證的發(fā)放未充分考慮到陸海活動的兼容性，例如港口碼頭用地、工業(yè)用地等用途劃定，與增養(yǎng)殖用海、港口用海等類型在具體管制中存在立體交叉使用情況，導(dǎo)致用地用?；顒又丿B、陸海資源載體產(chǎn)權(quán)發(fā)生爭議等問題[14]。此外，在管控協(xié)調(diào)方面，陸海不同的用途管控制度的手段和途徑較為單一，難以對用途類型多元化地區(qū)形成綜合性、整體性的管控合力。

2.4 規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置不全面

《指南》中提出空間總體格局優(yōu)化、資源環(huán)境底線約束、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、國土整治與修復(fù)等主要目標(biāo)，并從空間底線、結(jié)構(gòu)與效率、品質(zhì)三方面，設(shè)置了包括約束性、建議性和預(yù)期性指標(biāo)在內(nèi)共35類，進一步充實了市縣層面的指標(biāo)體系內(nèi)容。此外，《指南》中對于指標(biāo)的內(nèi)容設(shè)置集中在陸域經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)及保護修復(fù)等方面，但是對于各類海域空間規(guī)劃中的指標(biāo)尚未合理優(yōu)化和系統(tǒng)整合。陸海空間格局統(tǒng)籌方面，部分已編制市縣國土空間規(guī)劃的指標(biāo)設(shè)置集中于城鄉(xiāng)空間管控及基礎(chǔ)格局構(gòu)建，例如，生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田面積、建設(shè)用地面積等具體內(nèi)容，對于海岸帶空間地區(qū)的管控及指標(biāo)設(shè)置考量不足。

3 當(dāng)前市縣級國土空間規(guī)劃的優(yōu)化建議

3.1 完善詳細規(guī)劃的涉海內(nèi)容，探索沿海地區(qū)精細化管控

規(guī)劃體系重構(gòu)背景下，應(yīng)充分認(rèn)識到海域詳細規(guī)劃建設(shè)的必要性和可行性，加強海域詳細規(guī)劃論證及試點工作。首先，沿海市縣在國土空間總體規(guī)劃編制工作中要以可持續(xù)發(fā)展為核心，充分考慮沿海地區(qū)人類活動的動態(tài)性和多樣性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沿海地區(qū)生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，因地制宜地探索基于陸海統(tǒng)籌的生態(tài)保護格局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局、人居生活格局，提高沿海地區(qū)管理工作的適應(yīng)性[15]。其次，在現(xiàn)有涉海規(guī)劃編制成果及試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進一步完善詳細規(guī)劃中有關(guān)涉海部分的內(nèi)容，將自然岸線保護、海岸建設(shè)后退線及入海河道藍線等控制要素，通過圖則的方式落實到控制性詳細規(guī)劃中，并做好與沿?，F(xiàn)有城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃在內(nèi)容及范圍上的銜接工作。第三，以當(dāng)前產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)境準(zhǔn)入制度及規(guī)劃許可證制度為參考，探索建立由市縣自然資源部門為主導(dǎo)，以沿海地區(qū)開發(fā)利用活動及項目建設(shè)為基礎(chǔ)，涵蓋開發(fā)建設(shè)強度、指標(biāo)數(shù)據(jù)、基本用途等內(nèi)容的空間準(zhǔn)入制度，為沿海地區(qū)開發(fā)建設(shè)活動提供法定的制度支撐。

3.2 加強陸海生態(tài)要素的管控，探索陸海兼容性分區(qū)設(shè)置

綜合考慮沿海地區(qū)自然環(huán)境和資源的保護利用情況，以“雙評價”為依據(jù)，提高陸海空間分區(qū)兼容性及其相互轉(zhuǎn)化的可行性。首先應(yīng)認(rèn)識到沿海地區(qū)生態(tài)環(huán)境面臨自然災(zāi)害與人類開發(fā)利用活動的雙重壓力[16]，著重細化完善陸海生態(tài)保護區(qū)設(shè)置，將陸海相關(guān)生態(tài)保護區(qū)進一步劃分為陸海重要生態(tài)服務(wù)功能區(qū)、陸海資源及產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)區(qū)、國家海洋權(quán)益保護區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留區(qū)等類型，強化陸海生態(tài)要素保護力度。其次，以剛性管控、優(yōu)化引導(dǎo)、改善提升為具體指引[17]，明確陸海分區(qū)功能的兼容及沖突，針對邊界清晰的陸海相鄰地域，采用相鄰兼容的原則，嚴(yán)格控制生態(tài)保護空間周邊區(qū)域功能；針對部分陸海交界地區(qū)，采取重疊區(qū)域優(yōu)先原則，以生態(tài)保護空間為優(yōu)先保護對象，特殊利用空間需要特殊處理。此外，在海岸帶地區(qū)考慮設(shè)立陸海轉(zhuǎn)化利用區(qū)，為陸?？臻g相互轉(zhuǎn)化預(yù)留空間，并對圍填海實施特殊管控，同時鼓勵對濱海濕地進行生態(tài)恢復(fù)的相關(guān)工作。

3.3 探索陸海用途類型的立體利用，構(gòu)建陸海資源要素統(tǒng)一的用途轉(zhuǎn)換制度

沿海市縣要充分考慮海岸帶地區(qū)的復(fù)雜性及綜合性特征，以現(xiàn)有技術(shù)指南為依據(jù)，在進行充分論證與做好利益相關(guān)者協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，根據(jù)實際用地用海情況，探索用地用海類型的立體使用，具體內(nèi)容應(yīng)以陸海用途相兼容、與環(huán)境保護不沖突為主要原則，在近岸區(qū)域開展增養(yǎng)殖用海與娛樂康體用地、漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海與水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)用地、港口用海與港口碼頭用地的混合使用。用途轉(zhuǎn)換方面，以沿海地區(qū)“三生”空間格局為基礎(chǔ)，充分考慮不同資源要素的狀況與特征，結(jié)合現(xiàn)有的分類內(nèi)容，明確三類空間核心資源要素的用途管制規(guī)則與條件差異，構(gòu)建差別化的陸海用途轉(zhuǎn)換制度[18]。具體舉措包括：第一，嚴(yán)控生態(tài)空間轉(zhuǎn)用，以沿海地區(qū)現(xiàn)有的生態(tài)紅線劃定為基礎(chǔ)，紅線范圍內(nèi)重點管控陸海生態(tài)保護與控制類用途轉(zhuǎn)換，紅線范圍外鼓勵符合條件的用途類型轉(zhuǎn)為生態(tài)用地，并給予相應(yīng)轉(zhuǎn)換補償[19]。第二，優(yōu)化生活空間轉(zhuǎn)用，在沿海城鎮(zhèn)建設(shè)空間等人類活動相對頻繁的區(qū)域，可適當(dāng)設(shè)置預(yù)留區(qū)，依據(jù)城市發(fā)展與生態(tài)保護的需要確定相應(yīng)的用地用海類型[20]。第三，合理控制生產(chǎn)空間轉(zhuǎn)用，涉及沿海地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間如耕地等類型，應(yīng)在其范圍內(nèi)嚴(yán)禁進行相關(guān)轉(zhuǎn)用；若涉及其他生產(chǎn)空間，如工業(yè)生產(chǎn)空間或交通運輸空間，則需在論證其可行性的基礎(chǔ)上，評估其可能對自然環(huán)境產(chǎn)生的影響并進行影響等級的判定，保證相關(guān)用途轉(zhuǎn)換的合理性與適宜性。

3.4 豐富完善海域相關(guān)指標(biāo)內(nèi)容，構(gòu)建統(tǒng)一、兼容的規(guī)劃指標(biāo)體系

沿海市縣需進一步完善和豐富海域相關(guān)指標(biāo)內(nèi)容，做好與現(xiàn)有規(guī)劃指標(biāo)體系的銜接與協(xié)調(diào)。首先，在整合原有海洋功能區(qū)劃、海島保護規(guī)劃、海岸帶保護與利用規(guī)劃等海域規(guī)劃及相關(guān)部門指標(biāo)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建覆蓋陸海全域全要素，以及涵蓋規(guī)模、效率、強度、環(huán)境容量、防災(zāi)減災(zāi)、景觀等約束性和引導(dǎo)性相結(jié)合的指標(biāo)體系；同時加強陸?？臻g的動態(tài)監(jiān)測，以信息手段提高陸?？臻g管制效率。其次，在整合土地、海洋等國土空間信息服務(wù)平臺相關(guān)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，明確沿海地區(qū)各類空間及其資源要素規(guī)模及分布狀況，構(gòu)建統(tǒng)一的規(guī)劃指標(biāo)體系。此外，對于沿海地區(qū)“三生”空間中涉及重要控制線，如沿海生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等內(nèi)容時，其指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)剛性及約束性管控，并進行嚴(yán)格約束。而對于沿海地區(qū)“三生”空間中具有重要功能性且其邊界具有一定彈性的空間，如農(nóng)林漁業(yè)生產(chǎn)空間、旅游娛樂生活空間等，其指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)依據(jù)各空間資源要素特性及開發(fā)利用形式，采用約束性與引導(dǎo)性指標(biāo)相結(jié)合的形式進行管控。

4 結(jié)束語

本文基于已有市縣級陸海空間規(guī)劃成果，采用比較分析方法，從體系構(gòu)成、規(guī)劃分區(qū)、用途分類及指標(biāo)體系四個維度出發(fā)，梳理了原市縣陸海空間規(guī)劃體系中存在的問題，如陸海規(guī)劃類型繁雜且協(xié)調(diào)性差、陸海分區(qū)分類缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等。而后結(jié)合當(dāng)前市縣國土空間規(guī)劃改革與發(fā)展的情況，著重分析其面向陸海統(tǒng)一的國土空間用途管制相關(guān)舉措及存在的不足，指出當(dāng)前工作應(yīng)主要以陸海規(guī)劃體系優(yōu)化整合、陸海分區(qū)內(nèi)容統(tǒng)籌與用途類型細化等為重心，但還存在詳細規(guī)劃中的涉海部分不完善、陸海用途兼容性不強等問題。針對上述問題提出完善詳細規(guī)劃中的涉海內(nèi)容、構(gòu)建陸海用途轉(zhuǎn)換制度等優(yōu)化建議。但從整體上看，我國市縣國土空間規(guī)劃的編制仍處在起步階段，相關(guān)問題和建議有待于結(jié)合理論與實踐進行深入探討。