唐偉珉

自2021年7月16日開市以來，全國碳市場的運(yùn)行取得了積極進(jìn)展，但同時(shí)也暴露出一些問題。2022年3月14日，生態(tài)環(huán)境部公布了中碳能投等機(jī)構(gòu)碳排放報(bào)告數(shù)據(jù)弄虛作假等典型問題案例，受到多方關(guān)注。準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)是碳排放權(quán)交易市場有效規(guī)范運(yùn)行的生命線，面對當(dāng)前的碳排放數(shù)據(jù)造假以及核查機(jī)構(gòu)服務(wù)能力和質(zhì)量等問題，背后的原因值得認(rèn)真分析。作為低碳行業(yè)的從業(yè)者，筆者結(jié)合實(shí)際工作體會(huì)和觀察，從碳排放核查的角度出發(fā)，針對如何提高碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量、助力碳市場健康運(yùn)行提出一些思考與建議。

碳市場MRV體系與碳核查

碳市場的運(yùn)行機(jī)制，可以簡單理解為政府對納入碳排放量管控的企業(yè)（簡稱“納入企業(yè)”或者“企業(yè)”）按照配額分配方法發(fā)放碳排放配額，每年企業(yè)根據(jù)實(shí)際的碳排放量上繳等量配額從而完成履約的義務(wù);配額不足的企業(yè)，需要付出成本通過碳交易獲取碳排放配額，配額盈余的企業(yè)則可以通過出售碳排放配額獲取收益。在這個(gè)流程中，關(guān)乎碳排放配額分配的生產(chǎn)數(shù)據(jù)以及碳排放量數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，就顯得尤為重要。規(guī)范納入企業(yè)生產(chǎn)和排放數(shù)據(jù)報(bào)送、監(jiān)測與質(zhì)量控制的機(jī)制，通常被稱為碳市場數(shù)據(jù)監(jiān)測、報(bào)告以及核查（MRV）體系。

碳市場MRV體系涉及的主體包括政府主管部門、納入企業(yè)、第三方核查機(jī)構(gòu)、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)、檢測機(jī)構(gòu)等，是一個(gè)涉及多方主體并在一定技術(shù)規(guī)范指引和規(guī)則約束下各司其職的有機(jī)整體，需要各類主體發(fā)揮好各自應(yīng)有的作用，任何環(huán)節(jié)都缺一不可。碳市場MRV體系下各類主體的主要職責(zé)和工作流程關(guān)系如圖1所示。

我國碳市場核查體系面臨的主要問題分析

生態(tài)環(huán)境部上述公告披露的主要問題，一是企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)和檢測機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)造假，二是核查機(jī)構(gòu)走過場、對造假視而不見等服務(wù)能力和質(zhì)量方面的問題。

數(shù)據(jù)造假，必須零容忍，各級主管部門已經(jīng)表明態(tài)度。本文集中分析核查體系相關(guān)的問題;對于公告點(diǎn)出來的核查機(jī)構(gòu)的問題涉及到整個(gè)核查服務(wù)市場的規(guī)范問題和責(zé)任邊界問題，如果不去深入分析核查服務(wù)市場面臨的這一層面的問題，恐怕很容易加重核查機(jī)構(gòu)的責(zé)任，進(jìn)而損害服務(wù)機(jī)構(gòu)參與第三方核查業(yè)務(wù)的積極性，最終影響到碳市場MRV體系的有效運(yùn)作，而這將與提升碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量的工作目標(biāo)事與愿違。

一是當(dāng)前全國碳市場數(shù)據(jù)造假事件頻發(fā)的主要原因在于全國碳市場燃煤元素碳含量“高限值”政策的不合理。元素碳含量作為燃煤電廠碳排放量計(jì)算的重要參數(shù)，其數(shù)值大小直接影響電廠碳排放量計(jì)算結(jié)果，以及由此帶來的配額盈虧情況。從2013年迄今，國內(nèi)8個(gè)主要試點(diǎn)省市的碳交易體系已經(jīng)順利運(yùn)行了9年，在碳排放核算過程中對燃煤元素碳含量參數(shù)也沒有引入“高限值”，實(shí)測值和缺省值之間的差距并不大。一個(gè)有意思的現(xiàn)象是，這8個(gè)試點(diǎn)碳市場基本上也使用了跟全國碳市場相同一批主力核查機(jī)構(gòu)，但這些碳交易試點(diǎn)實(shí)踐多年卻并未出現(xiàn)規(guī)?；?、系統(tǒng)化數(shù)據(jù)造假。

全國碳市場的運(yùn)行初期，規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)等都在完善中，這個(gè)階段應(yīng)盡量減少人為因素。遺憾的是，全國碳市場沒有借鑒國際上和試點(diǎn)地區(qū)的上述寶貴經(jīng)驗(yàn)。讓企業(yè)開展燃煤元素碳含量實(shí)測的政策初衷是為了倒逼企業(yè)開展實(shí)測工作，讓數(shù)據(jù)更符合實(shí)際情況，但由于“高限值”和實(shí)測值的差異可達(dá)到20%～30%，對企業(yè)的配額盈虧影響巨大，在巨大的利益誘惑面前，部分合規(guī)意識(shí)不強(qiáng)的控排企業(yè)在唯利是圖的服務(wù)機(jī)構(gòu)的幫助下不惜鋌而走險(xiǎn)，對排放數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)造假。

二是國內(nèi)碳市場MRV體系中核查機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界缺乏清晰的界定。每個(gè)參與主體都有其特定的職責(zé)邊界，核查機(jī)構(gòu)盡管擔(dān)負(fù)著對數(shù)據(jù)質(zhì)量把關(guān)的重要職責(zé)，但這一責(zé)任不是無限的。在主管機(jī)構(gòu)對核查機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界并未給出清晰界定的基礎(chǔ)上，一味簡單化、高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，并不能達(dá)到目的。

核查工作的目的是對納入企業(yè)上報(bào)的排放報(bào)告進(jìn)行審核，是排放報(bào)告質(zhì)量控制的重要環(huán)節(jié)。那么核查工作的職責(zé)邊界到底該如何界定，核查機(jī)構(gòu)未能有效識(shí)別造假，是否要承擔(dān)責(zé)任？特別是是否要對所有原始憑證的真?zhèn)舞b別承擔(dān)責(zé)任？

筆者曾作為國際知名認(rèn)證機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，審定和核查過國內(nèi)眾多項(xiàng)目的排放量以及減排量。以聯(lián)合國清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）為例，CDM的最高管理機(jī)構(gòu)是執(zhí)行理事會(huì)（EB）。對于CDM項(xiàng)目的審定和核證（Validation & Verification）工作，EB有一整套極其全面、系統(tǒng)、細(xì)致的規(guī)定，具體包括各種標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定、方法學(xué)、工具、術(shù)語解釋、澄清、指南、解釋、程序以及歷屆EB會(huì)議的會(huì)議報(bào)告（其中包含了更加具體的解釋和判例）。所有這些文件都在網(wǎng)站上隨時(shí)可以查閱。在CDM項(xiàng)目的審核過程中，對于提交的證據(jù)，審核員和核查機(jī)構(gòu)是基于行業(yè)常識(shí)和專業(yè)能力進(jìn)行判斷，除非明顯的造假，一般也不對提交的各種材料（包括原件）的真?zhèn)巫鰧I(yè)的鑒定。審核機(jī)構(gòu)既不是鑒定機(jī)構(gòu)也不是執(zhí)法機(jī)構(gòu)，材料的提供方應(yīng)該首先對提交的原始材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。

而反觀國內(nèi)的碳核查，公開可得的文件很少，許多規(guī)則都是通過半公開的通知、培訓(xùn)傳達(dá)，每次核查的具體要求和工作范圍也比較籠統(tǒng)。2021年3月之前應(yīng)用的核查指南并未要求核查機(jī)構(gòu)對所有證據(jù)材料都必須通過查看原件方式驗(yàn)證其真實(shí)性的要求。2021年3月，生態(tài)環(huán)境部下發(fā)的《企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告核查指南（試行）》文件中，對現(xiàn)場核查要求有所加強(qiáng)，提出到現(xiàn)場核查時(shí)須查閱原始憑證或保存相關(guān)證據(jù)原件的要求。但實(shí)際上，核查機(jī)構(gòu)即便看到了企業(yè)出具的相關(guān)憑證原件，有些所謂的原始憑證也是被“精心、專業(yè)”造出來的憑證，極具欺騙性和隱蔽性，對此核查機(jī)構(gòu)也是防不勝防。日前山東省生態(tài)環(huán)境廳公開的《控排企業(yè)碳排放報(bào)告質(zhì)量弄虛作假有獎(jiǎng)舉報(bào)實(shí)施方案》中列舉的舉報(bào)范圍涉及檢測機(jī)構(gòu)偽造編造檢測報(bào)告、偽造編造自有化驗(yàn)室的元素碳檢測原始數(shù)據(jù)以及系統(tǒng)性編造數(shù)據(jù)等，正是由于有些操作從表面上幾乎不留痕跡，以致于地方主管部門不得不選擇采用重獎(jiǎng)舉報(bào)這種非尋常的方式來輔助開展質(zhì)量監(jiān)督管理。第三方核查機(jī)構(gòu)非執(zhí)法機(jī)構(gòu)，也非專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)，從手段上、技術(shù)上難以對材料的真實(shí)性開展深入的甄別活動(dòng)。

三是核查工期太短且集中，核查人員調(diào)配難。各省核查的每一個(gè)任務(wù)包通常是30～40家企業(yè);而中標(biāo)的核查機(jī)構(gòu)要核查完分布在全省各地的企業(yè)起碼需要30～45個(gè)工作日。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的安排，每年4～6月開展碳核查工作。通過統(tǒng)計(jì)各省市2021年的核查通知并查看其要求的提交核查報(bào)告的時(shí)間，發(fā)現(xiàn)從核查通知下發(fā)的時(shí)間到提交核查報(bào)告的時(shí)間，平均為27天（不到20個(gè)工作日）。有些省份的招標(biāo)文件要求中標(biāo)機(jī)構(gòu)15個(gè)自然日甚至一周左右完成所有的核查工作（包括文件評審、現(xiàn)場核查、復(fù)審等等）。核查機(jī)構(gòu)為了按時(shí)完成任務(wù)，加上核查工作集中，在調(diào)配人員時(shí)則容易出現(xiàn)調(diào)配困難的問題，也難免會(huì)出現(xiàn)“掛名”等現(xiàn)象。

四是各主體對核查工作價(jià)值認(rèn)同度低，核查費(fèi)與工作要求嚴(yán)重不匹配。雖然各級主管部門都紛紛表示“充分重視核查工作”，但是對于這項(xiàng)保障碳市場健康運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)給予的財(cái)政預(yù)算卻十分有限。通過統(tǒng)計(jì)各省市中標(biāo)公告中的價(jià)格等信息，核查一家企業(yè)的平均費(fèi)用在1.6萬～1.7萬元，更不乏有的機(jī)構(gòu)為了中標(biāo)屢屢報(bào)出幾千元的超低價(jià)。這說明碳市場各主體沒有對核查這項(xiàng)工作的價(jià)值形成合理認(rèn)知。在市場化條件下，過低的價(jià)格一方面難以支撐核查機(jī)構(gòu)招聘、培養(yǎng)優(yōu)秀人才，一方面限制了核查工作的深度，在核查工作邊界本不清晰的情況下，難免出現(xiàn)通報(bào)中“走過場”的現(xiàn)象發(fā)生。

五是核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定以及人員認(rèn)定缺乏全國統(tǒng)一的認(rèn)證程序。CDM對于第三方機(jī)構(gòu)有一套完整的資格認(rèn)證與管理要求。CDM機(jī)制下有專門負(fù)責(zé)核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的委員會(huì)（Accreditation Panel），對申請資質(zhì)的機(jī)構(gòu)有公開、細(xì)致、清晰的認(rèn)證規(guī)則，并定期對機(jī)構(gòu)深入開展審計(jì)工作，抽查項(xiàng)目、隨同現(xiàn)場，從而從流程上確保機(jī)構(gòu)具有第三方審定的能力。在CDM體系下，主管部門要求將審核員的資質(zhì)信息，包括資質(zhì)級別、資質(zhì)認(rèn)定時(shí)間、資質(zhì)領(lǐng)域等附在審定報(bào)告后公開披露;主管部門也會(huì)定期派專項(xiàng)組開展監(jiān)督檢查工作，查閱審核機(jī)構(gòu)審核人員的培訓(xùn)記錄、資質(zhì)認(rèn)定記錄等，從而確保審核機(jī)構(gòu)人員資質(zhì)認(rèn)可的規(guī)范性。

在我國，碳核查工作要求細(xì)致、專業(yè)，需要相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)積累，這些專業(yè)能力一般集中在行業(yè)的幾個(gè)頭部公司，集中在北京、上海、廣東、深圳等率先開展試點(diǎn)交易的省市。受行政許可法的限制，從事碳核查的第三方機(jī)構(gòu)尚未納入國家資質(zhì)管理，而是由各省根據(jù)自己實(shí)際情況通過公開招標(biāo)選定;同時(shí)，由于各省意識(shí)到本地嚴(yán)重缺乏碳核查人才的現(xiàn)狀，于是傾向于培養(yǎng)省內(nèi)自己的核查力量，在每年各省的碳核查機(jī)構(gòu)招標(biāo)選定過程中，通過限制省外核查機(jī)構(gòu)投標(biāo)或強(qiáng)制綁定本地機(jī)構(gòu)聯(lián)合中標(biāo)等地方保護(hù)措施，培養(yǎng)了一批本省內(nèi)的核查機(jī)構(gòu)。這些核查機(jī)構(gòu)并未經(jīng)過嚴(yán)格的資質(zhì)審批、考核和認(rèn)定程序，也缺乏周期性的復(fù)審和認(rèn)定。此外，在專業(yè)人員方面，國家以及各省主管部門還缺少系統(tǒng)性核查員能力建設(shè)以及資質(zhì)認(rèn)定管理機(jī)制。一些規(guī)范的核查機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部具備嚴(yán)格的核查員培養(yǎng)體系以及任職制度。但并非所有核查機(jī)構(gòu)都有這樣規(guī)范的管理體系，甚至有些小機(jī)構(gòu)僅靠核查業(yè)務(wù)收入不能養(yǎng)活專職核查員，只能在接到業(yè)務(wù)時(shí)聘用“臨時(shí)”核查員。

通過上述對核查行業(yè)現(xiàn)狀的分析梳理不難發(fā)現(xiàn)，核查環(huán)節(jié)所暴露出的所謂“走過場”“不盡責(zé)”等表象下的根本原因在于目前國家在核查業(yè)務(wù)管理方面仍處在初級階段，核查行業(yè)整體的規(guī)范化管理、能力建設(shè)等都有待提升，對核查業(yè)務(wù)的工作邊界和工作深度方面還缺少清晰準(zhǔn)確的界定。同時(shí)，主管部門未對核查工作形成合理的內(nèi)在認(rèn)可及共識(shí)，核查報(bào)酬過低，核查工作時(shí)間要求過緊。一方面要求核查機(jī)構(gòu)高質(zhì)量完成工作，另一方面在核查隊(duì)伍建設(shè)方面投入嚴(yán)重不足，對核查行業(yè)的規(guī)范不到位。這是整個(gè)核查行業(yè)面臨的共性問題和行業(yè)困境。

提升碳核查工作的幾個(gè)建議

自碳排放數(shù)據(jù)作假案曝光后，生態(tài)環(huán)境部組織開展了企業(yè)碳排放報(bào)告質(zhì)量專項(xiàng)監(jiān)督幫扶，嚴(yán)肅查處碳排放數(shù)據(jù)弄虛作假問題，對碳市場健康有序發(fā)展有一定的積極影響，也對排放數(shù)據(jù)造假的行為起到了一定的震懾作用。但這種質(zhì)量專項(xiàng)監(jiān)督屬于事后檢查，僅依靠這種方式提升碳市場的數(shù)據(jù)質(zhì)量，并非長遠(yuǎn)之計(jì)。針對我國碳核查行業(yè)的現(xiàn)狀，建議從頂層設(shè)計(jì)著手，采取全方位的舉措助力我國碳市場健康有效運(yùn)行。

1.提升各級主體對碳核查工作重要性的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。主管部門除了通報(bào)、曝光以外，還應(yīng)充分了解問題背后的原因，找到癥結(jié)所在，對癥下藥。充分汲取試點(diǎn)碳市場的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，廣泛征求和聽取一線人員的意見，將意見和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化融入到碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量控制的整體頂層設(shè)計(jì)中;明確界定核查工作范圍和職責(zé)邊界，并給出專業(yè)、操作性強(qiáng)的核查指南用于指導(dǎo)核查工作;提高對核查工作的重視程度，努力提升對核查工作的價(jià)值認(rèn)同度，對核查工作的工作量以及工作難度有合理準(zhǔn)確的判斷，并在財(cái)政預(yù)算以及核查時(shí)間要求方面加以匹配。

2.嚴(yán)格區(qū)分核查機(jī)構(gòu)履職過程出現(xiàn)的不規(guī)范、瑕疵等問題和企業(yè)及服務(wù)機(jī)構(gòu)對排放數(shù)據(jù)的惡意篡改和偽造等問題，兩者責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)、收益及其帶來的后果均不可同日而語，不可相提并論，否則會(huì)對核查機(jī)構(gòu)和核查市場的長期可持續(xù)發(fā)展非常不利。對于核查機(jī)構(gòu)在履職過程中因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)規(guī)范不明確、工作流程不完善等出現(xiàn)的失誤，不要?jiǎng)虞m上綱上線，尤其是不能跟企業(yè)或者服務(wù)機(jī)構(gòu)對排放數(shù)據(jù)的惡意篡改和偽造等問題相提并論，那樣既容易混淆視聽，降低對數(shù)據(jù)造假本身的關(guān)注，也會(huì)對大量核查機(jī)構(gòu)后續(xù)開展核查工作積極性和信心造成打擊。

3.發(fā)揮市場作用，增加財(cái)政投入。一方面，增加核查服務(wù)采購預(yù)算，保障核查工作的高質(zhì)量完成，預(yù)留出足夠開展深入、細(xì)致核查所需要的時(shí)間和費(fèi)用，并避免采購過程低價(jià)中標(biāo)。另一方面，增加質(zhì)量保障體系建設(shè)以及能力建設(shè)的財(cái)政投入，為打造一支精良、專業(yè)的第三方核查隊(duì)伍以及提升控排企業(yè)的數(shù)據(jù)管理能力提供財(cái)力保障。

4.成立碳市場機(jī)制下各個(gè)細(xì)分領(lǐng)域的自律行業(yè)協(xié)會(huì)組織，依靠專業(yè)群體合力維護(hù)碳市場的健康運(yùn)行。協(xié)會(huì)會(huì)員由碳市場中各主體代表企業(yè)參與，包括控排企業(yè)、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)、碳交易機(jī)構(gòu)以及第三方核查機(jī)構(gòu)代表，打造一個(gè)懂技術(shù)、懂市場、懂法律、懂金融的碳市場相關(guān)專業(yè)群體，依據(jù)主管部門的要求細(xì)化相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和紀(jì)律，主動(dòng)積極有為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)行業(yè)問題，向主管部門建言獻(xiàn)策，維護(hù)碳市場的健康運(yùn)行。

目前全國碳市場開市未滿一年，在運(yùn)行初期出現(xiàn)問題在所難免，越早暴露問題、越早解決，碳市場才能更快步入規(guī)范運(yùn)行的軌道，這需要碳市場各方主體同心協(xié)力，共同維護(hù)好碳市場健康發(fā)展的生命線，碳市場才能真正成為實(shí)現(xiàn)國家“雙碳”目標(biāo)的有力抓手。

作者為聯(lián)合國指定第三方審核機(jī)構(gòu)挪威船級社氣候變化部門中國區(qū)前業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人