文/袁鴻雁

一、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,城市人口愈發(fā)密集,城市軌道交通建設(shè)的需求也日益增加。在各城市正緊羅密鼓地規(guī)劃城市地鐵、輕軌線路的同時(shí),地方政府的財(cái)政資金卻顯得捉襟見肘。目前在財(cái)政部、國家發(fā)展改革委大力推廣下,PPP融資這一政府與社會共建模式無疑為我國城市軌道交通的發(fā)展提供了新思路。

國家為實(shí)現(xiàn)PPP模式的順利推廣，不斷出臺指導(dǎo)意見和管理措施，財(cái)政部和國家發(fā)展改革委等部門相繼發(fā)布《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》[1]《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》[2]《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》[3]等文件，這些政策都更有效推動(dòng)了城市軌道交通項(xiàng)目向著PPP模式下的投融資方向發(fā)展。

首先，在目前地方政府財(cái)政資金缺口巨大的情況下，未來我國城市軌道交通項(xiàng)目PPP投融資需求仍將持續(xù)增長，但在PPP模式下，公私資本注入后的資金流動(dòng)方向并不明朗，本文的研究意義旨在希望能夠?qū)Τ鞘熊壍澜煌≒PP項(xiàng)目中關(guān)于資金的全流程和全要素監(jiān)控引起重視。其次，因城市軌道交通PPP項(xiàng)目擁有投資規(guī)模大、經(jīng)營周期長、建造技術(shù)復(fù)雜、合約關(guān)系復(fù)雜等特點(diǎn)，在政府和民間資本之間無法實(shí)現(xiàn)較好地互相促進(jìn)，并達(dá)到效益最大化。因此，有必要比較不同資本特性和城市軌道交通相關(guān)設(shè)施經(jīng)濟(jì)屬性，并對其進(jìn)行相應(yīng)匹配，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通PPP項(xiàng)目的效率和質(zhì)量“雙優(yōu)秀”。

二、我國城市軌道交通PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀

為保證數(shù)據(jù)的可靠性，本節(jié)數(shù)據(jù)全部來自財(cái)政部政府和社會資本合作中心。由于“交通運(yùn)輸-其他” “交通運(yùn)輸-交通樞紐”和“市政工程-軌道交通”三個(gè)二級行業(yè)都收錄有城市軌道交通PPP項(xiàng)目，筆者對“交通運(yùn)輸”和“市政工程”兩個(gè)一級行業(yè)共1097頁數(shù)據(jù)中的城市軌道交通項(xiàng)目進(jìn)行手工收集和整理，共得到87個(gè)城市軌道交通PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)，下面對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行簡單的分析。

（一）項(xiàng)目數(shù)量

截止到2021年4月，城市軌道交通PPP項(xiàng)目入庫87個(gè)，項(xiàng)目累計(jì)總投資額11,800.35億元。從項(xiàng)目數(shù)量和投資額分析，城市軌道交通行業(yè)項(xiàng)目數(shù)量雖然不多，但是總投資額較大，是當(dāng)前政府和社會資本合作建設(shè)、運(yùn)營、管理的主要行業(yè)之一。

圖2 2012-2021年城市軌道交通PPP項(xiàng)目投資金額

從圖1可以看出，我國城市軌道交通PPP項(xiàng)目數(shù)量呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢。2012年至2014年，項(xiàng)目數(shù)量增長比較緩慢，2014年至2015年，項(xiàng)目數(shù)量大幅增長，并在2015年達(dá)到峰值（30項(xiàng)），隨后開始逐漸下降，并漸趨平穩(wěn)，2016年和2017年新增項(xiàng)目數(shù)量分別為18項(xiàng)和16項(xiàng)，2018年至2020年每年新增數(shù)量均少于10項(xiàng)。項(xiàng)目數(shù)量的變化反映出城市軌道交通PPP模式正式實(shí)施的初期，民間資本參與的熱情高漲，但隨著項(xiàng)目逐漸投入運(yùn)營，項(xiàng)目的一些問題開始暴露，導(dǎo)致民間資本投資城市軌道交通PPP項(xiàng)目變得更加理性。

圖1 2012-2021年城市軌道交通PPP項(xiàng)目數(shù)量

（二）投資需求

分年度對城市軌道交通PPP項(xiàng)目投資情況進(jìn)行分析。截至2021年4月，我國城市軌道交通PPP項(xiàng)目累計(jì)總投資需求為11,800.35億元。

總體上，投資總金額變化趨勢與項(xiàng)目數(shù)量變化趨勢基本一致，2012年至2015年呈現(xiàn)上升趨勢，2015年到達(dá)頂峰的總投資額4272.38億元，2016年至2020年，總投資額呈現(xiàn)下降趨勢，但單個(gè)項(xiàng)目投資額呈現(xiàn)上升趨勢。這說明伴隨著PPP模式在城市軌道交通行業(yè)落地實(shí)施，2012年至2015年，我國城市軌道交通建設(shè)迎來一波新高潮，但隨著項(xiàng)目逐漸投入運(yùn)營，PPP投融資模式的一些問題也逐漸顯現(xiàn)，故2016年以后，項(xiàng)目數(shù)量和投資額均有所下降，可單個(gè)項(xiàng)目的投資額卻呈現(xiàn)上升趨勢，說明社會資本開始由全面投資轉(zhuǎn)向重點(diǎn)投資重大城市軌道交通項(xiàng)目。

（三）項(xiàng)目區(qū)域分布

根據(jù)PPP項(xiàng)目入庫統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，截至2021年4月，城市軌道交通入庫項(xiàng)目分布在我國25個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，主要集中分布在山東、天津、北京、江蘇、貴州、四川等地，只有吉林省、河北省、寧夏回族自治區(qū)、青海省、西藏自治區(qū)和上海市6個(gè)省級行政區(qū)沒有城市軌道交通PPP項(xiàng)目。（見圖3）

圖3展示了2012-2020年城市軌道交通PPP項(xiàng)目投資金額和項(xiàng)目數(shù)量區(qū)域分布情況。由圖3可知，江蘇省、天津市、云南省和廣東省城市軌道交通PPP項(xiàng)目數(shù)量較多；山東省、天津市、北京市、江蘇省城市軌道交通PPP項(xiàng)目總投資額較大。同時(shí)還可見，PPP項(xiàng)目在各省份的分布狀況十分不均衡，如山東省、江蘇省等人口密度較大的地區(qū)，PPP項(xiàng)目相對較多，河南省、安徽省等地也是人口大省，但PPP項(xiàng)目卻較少；同樣是直轄市，北京市和天津市的PPP項(xiàng)目無論從數(shù)量還是投資額看，均明顯高于重慶市和上海市。

圖3 城市軌道交通PPP項(xiàng)目投資金額和項(xiàng)目數(shù)量區(qū)域分布情況

圖4展示了2012-2020年各省份城市軌道交通PPP單個(gè)項(xiàng)目投資額樹狀圖。從圖中可以明顯看出，內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省、黑龍江省、北京市、四川省單個(gè)項(xiàng)目的投資金額較大。單個(gè)項(xiàng)目投資金額較大的省份中，大部分分布在北方，說明我國城市軌道交通PPP重大項(xiàng)目集中在北方城市。這也在一定程度上說明，社會資本的進(jìn)入緩解了財(cái)政壓力，從而使政府財(cái)政實(shí)力相對較弱的北方城市有機(jī)會開展大規(guī)模城市軌道交通建設(shè)。

圖4 我國各省份城市軌道交通PPP單個(gè)項(xiàng)目投資額

（四）項(xiàng)目類型分布

各類型城市軌道交通PPP項(xiàng)目數(shù)量分布情況如圖5。截止到2021年4月，城市軌道交通PPP項(xiàng)目入庫87個(gè)，其中，地鐵項(xiàng)目（包括既有地上也有地下的城市軌道交通項(xiàng)目）54個(gè)、有軌電車項(xiàng)目17個(gè)、輕軌項(xiàng)目8個(gè)、交通樞紐項(xiàng)目2個(gè)、旅游專線2個(gè)、市郊鐵路2個(gè)、BRT和扶貧專線各1個(gè)。

圖5 各類型城市軌道交通PPP項(xiàng)目數(shù)量分布情況

從圖中可以發(fā)現(xiàn)，城市軌道交通PPP項(xiàng)目中，大部分為地鐵項(xiàng)目，其次是有軌電車和輕軌項(xiàng)目，地鐵、輕軌和有軌電車三種類型的項(xiàng)目占全部項(xiàng)目的91%，這三類項(xiàng)目屬于傳統(tǒng)意義上的城市軌道交通項(xiàng)目，主要是為了解決人們的日常通勤問題。社會資本的加入促使這類項(xiàng)目的數(shù)量增加，說明PPP模式下的社會資本可以在城市建設(shè)中起到積極作用。同時(shí)部分旅游線路、市郊鐵路和扶貧專線也采用了PPP模式，說明城市軌道交通PPP項(xiàng)目建設(shè)的目的不僅僅是解決城市中的通勤問題，一些其他地區(qū)也在積極擴(kuò)大城市軌道交通PPP項(xiàng)目的適用范圍，努力打造與經(jīng)濟(jì)民生相融合的和諧新局面。

圖6展示了各類型城市軌道交通PPP項(xiàng)目投資金額分布情況。對比圖5和圖6不難發(fā)現(xiàn)，地鐵項(xiàng)目的數(shù)量占全部城市軌道交通PPP項(xiàng)目數(shù)量的54%，但投資總金額卻占到87%；輕軌項(xiàng)目數(shù)量少于有軌電車，但是總投資額卻超過了有軌電車項(xiàng)目。以上說明地鐵和輕軌單個(gè)項(xiàng)目的投入較大，需要投資方具有較強(qiáng)的資金實(shí)力，這類項(xiàng)目更需要政府與社會資本合作，也就不難理解六成以上的城市軌道交通PPP項(xiàng)目均為地鐵和輕軌項(xiàng)目了。

圖6 各類型城市軌道交通PPP項(xiàng)目投資金額分布情況

三、城市軌道交通開展PPP投融資模式的必要性分析

經(jīng)過多年發(fā)展，國家財(cái)政主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展模式已經(jīng)難以適應(yīng)交通運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展需求，出現(xiàn)了“公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給效率低”“政府債務(wù)體量大”“社會資本資金使用效率不高”等問題。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)模大、經(jīng)營周期長、建造技術(shù)復(fù)雜、合約關(guān)系復(fù)雜，僅依靠國家財(cái)政資金難以滿足建設(shè)需求。而開展PPP模式，一方面可引入社會資本實(shí)現(xiàn)“雙線前進(jìn)”，發(fā)揮各自資本的資金優(yōu)勢，從而緩解地方政府財(cái)政壓力；另一方面，對符合相關(guān)要求的社會資本“放綠燈”，擴(kuò)大其投資領(lǐng)域，進(jìn)一步促進(jìn)資金良性循環(huán)。

從城市軌道建設(shè)方面來講，風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性愈發(fā)關(guān)鍵，PPP模式本身就希望實(shí)現(xiàn)多方共贏的局面，因此可以通過相關(guān)博弈理論的實(shí)踐，幫助政府和民間資本進(jìn)行初步責(zé)任劃分及風(fēng)險(xiǎn)歸屬[4]。這相較于單一投資方，對投資風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)也減輕了人力、物力和財(cái)力上的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也能避免許多社會風(fēng)險(xiǎn)。且相較于民間資本，政府的自然信用背書能夠防止工程因部分可避免因素導(dǎo)致的突然停工，保障了城市軌道建設(shè)項(xiàng)目的高質(zhì)量完成率。在PPP模式下建立起一套完整的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，也為項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題提供了解決方案，還將為我國城市軌道交通PPP項(xiàng)目的順利開展提供有力保證。

通過PPP模式將社會資本引入項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營和管理等環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)變政府管理職能，樹立服務(wù)型政府，強(qiáng)化政府監(jiān)督管理職能；充分利用市場機(jī)制和資源，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)變建設(shè)模式。與政府管理相比，企業(yè)在項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)過程中資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢以及比政府更加靈活的管理方式，能在建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營等方面提升管理效率，可以用更低廉的成本實(shí)現(xiàn)更高水平的服務(wù),實(shí)現(xiàn)效益最大化。

四、現(xiàn)階段城市軌道交通PPP項(xiàng)目存在的問題

盡管我國有一部分城市軌道交通PPP項(xiàng)目取得了一定的成功，但是隨著時(shí)間的推移，城市軌道交通項(xiàng)目對地方政府的財(cái)政資金支持要求在逐步增加，對于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營要求也在不斷提高，國內(nèi)城市軌道交通PPP項(xiàng)目已經(jīng)集中暴露出了一些突出問題。

（一）有效融資不足

依據(jù)國家發(fā)展改革委頒布的我國城市軌道交通項(xiàng)目相關(guān)文件要求，城市軌道交通項(xiàng)目的政府出資比例不得低于40%，其余部分可以通過PPP融資方式向社會部門融資以及向金融部門進(jìn)行借貸。城市軌道交通項(xiàng)目動(dòng)則百億規(guī)模的融資需求，使得40億到百億不等的資金需要投入項(xiàng)目之中，這對于目前地方政府超過100%以上的負(fù)債率而言，往往要求太高。因此為了嚴(yán)防地方債務(wù)危機(jī)，2018年國家將地鐵項(xiàng)目的地方財(cái)政收入要求提高到300億元人民幣，輕軌項(xiàng)目的地方財(cái)政收入要求提高到100億元人民幣。在地方財(cái)政資金能夠?yàn)槌鞘熊壍澜煌?xiàng)目提供的有效融資不足的情況下，社會資本能夠真正參與到城市軌道交通項(xiàng)目融資的渠道也相對狹窄。首先是參與城市軌道交通項(xiàng)目PPP融資的門檻相對較高，一些小的投資方根本無法參與到城市軌道交通項(xiàng)目的投資中去；其次是大部分企業(yè)的經(jīng)營業(yè)務(wù)與城市軌道交通項(xiàng)目無法找到有效的契合點(diǎn)，導(dǎo)致其他私營部門參與度比較低，而參與到PPP項(xiàng)目中的投資方主要以建設(shè)方為主，這也限制了項(xiàng)目資本金的融資渠道。在政府為項(xiàng)目注入一定資本金的情況下，其他形式的資本金融資形式受到了限制，項(xiàng)目所需資金只能通過借貸方式解決，借貸金額越大，也就導(dǎo)致項(xiàng)目資金成本越高，未來政府財(cái)政資金背負(fù)的補(bǔ)貼壓力越大。

項(xiàng)目有效融資不足，是目前國內(nèi)城市軌道交通PPP項(xiàng)目的主要問題，往往只能通過政府信用背書引入一些和政府關(guān)聯(lián)度高的投資方，本質(zhì)上沒有形成公私合營的形式，私營部門沒有把資本和競爭帶入城市軌道交通項(xiàng)目，使得城市軌道交通項(xiàng)目仍然帶有強(qiáng)烈的政府色彩，進(jìn)一步加劇了政府的債務(wù)危機(jī)。為此，中央政府不得不適度放緩城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)速度，提高城市軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)門檻。

（二）缺乏可持續(xù)的運(yùn)營模式，導(dǎo)致無法通過發(fā)行REITs拓展融資渠道

為了拓展公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資渠道，中國證券監(jiān)督管理委員會、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》，正式開啟了公共基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)行的大門。REITs是由專業(yè)投資機(jī)構(gòu)管理運(yùn)作，通過發(fā)行收益憑證募集相應(yīng)資金收購基礎(chǔ)資產(chǎn)，并以獲取其穩(wěn)定現(xiàn)金流量收益和長期資本增值為目的，是具有不動(dòng)產(chǎn)屬性的基金。REITs的實(shí)施將極大地拓展公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資渠道。

但是，軌道交通行業(yè)未納入《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引（試行）》（以下簡稱《指引》）中的首批試點(diǎn)名單，其提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品服務(wù)兼具公益性、盈利性和壟斷性特點(diǎn)，政府通過價(jià)格管制實(shí)現(xiàn)公益性(熊毅，2018)，使軌道交通運(yùn)營企業(yè)（下稱“企業(yè)”）無法按照運(yùn)營成本進(jìn)行市場化定價(jià)，造成企業(yè)票務(wù)收入受到限制。由于其無法通過壟斷經(jīng)營獲取超額收益，導(dǎo)致企業(yè)的盈利性較差，不符合《指引》中發(fā)行REITs的要求。

為確保軌道交通持續(xù)運(yùn)行以提供運(yùn)輸服務(wù)，政府用補(bǔ)貼形式來彌補(bǔ)企業(yè)運(yùn)營虧損，而出于保障乘客利益，軌道交通定價(jià)水平又較低，就造成政府補(bǔ)貼在企業(yè)的現(xiàn)金流來源中占比高，企業(yè)的經(jīng)營性現(xiàn)金流量占比低，不符合《指引》中要求現(xiàn)金流來源分散、不依靠第三方補(bǔ)貼的要求。

所以，目前軌道交通領(lǐng)域發(fā)行REITs的困境主要是由其公益性特征導(dǎo)致的政府補(bǔ)貼較高，經(jīng)營性收入較低造成的。

五、相關(guān)政策建議

（一）以立體化思維認(rèn)識城市軌道交通

目前我國大部分城市軌道交通規(guī)劃和實(shí)踐中，對城市軌道交通的定位都是“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，其票款收入不僅無法回收投資，甚至可能無法覆蓋運(yùn)營成本。長期以來，這種認(rèn)識為政府補(bǔ)貼提供了依據(jù)，但也正是基于這種認(rèn)識，從理念上就降低了城市軌道交通PPP盈利性，制約了城市軌道交通項(xiàng)目的融資渠道。在項(xiàng)目運(yùn)作中，普遍把活躍用戶的規(guī)模作為衡量一個(gè)項(xiàng)目發(fā)展?jié)摿Φ闹匾笜?biāo)。即使項(xiàng)目當(dāng)前盈利能力差，投資回報(bào)機(jī)制可能也并不清晰，但只要聚集了大量、穩(wěn)定和長期的客流，就有能力探索出未來的商業(yè)贏利點(diǎn)。因此，城市軌道交通具有通過立體化開發(fā)實(shí)現(xiàn)盈虧平衡的潛力。

（二）建立城市軌道交通PPP與土地聯(lián)合開發(fā)導(dǎo)向機(jī)制

基于這種立體化開發(fā)運(yùn)營的理念，相關(guān)部委近年陸續(xù)出臺指導(dǎo)性意見，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》和《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則的通知》等，鼓勵(lì)軌道交通站點(diǎn)與周邊土地的融合開發(fā)。當(dāng)前需要建立的是清晰的土地融合開發(fā)導(dǎo)向機(jī)制，如規(guī)劃調(diào)整是否支持、供地制度是否合規(guī)、能否征收理想地塊、是否提供資金支持、能否給出項(xiàng)目示范等，這將有助于擴(kuò)大PPP模式與土地聯(lián)動(dòng)開發(fā)的天然優(yōu)勢，能夠從一開始投融資時(shí)就與社會資本實(shí)現(xiàn)出資和收益的捆綁，這是傳統(tǒng)融資模式下難以企及的。

六、結(jié)論

本文認(rèn)為我國目前大規(guī)模的軌道交通建設(shè)需要引入社會資本參與PPP項(xiàng)目。

我國交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展迅猛，僅依靠政府投資難以支撐如此大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確實(shí)給地方財(cái)政帶來了很大的壓力，并且這種壓力隨著整體建設(shè)成本的上升會持續(xù)加大，所以必須通過社會資本的引入來緩解軌道交通建設(shè)壓力，利用PPP模式建設(shè)軌道交通項(xiàng)目勢在必行。引入PPP投融資模式，通過政府與社會資本方合作共同建設(shè)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮社會資本方的資金優(yōu)勢，從而緩解地方政府財(cái)政壓力、化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也擴(kuò)大了社會資本的投資領(lǐng)域。通過PPP模式將社會資本引入項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營和管理等環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)變政府管理職能，強(qiáng)化市場資源配置，從而拓寬政府的資金來源渠道，激勵(lì)和發(fā)揮社會資本方的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，以實(shí)現(xiàn)“雙贏”。