張長(zhǎng)東

國(guó)家治理“首先指國(guó)家的最高權(quán)威通過(guò)行政、立法和司法機(jī)關(guān)以及國(guó)家和地方之間的分權(quán)，從而對(duì)社會(huì)實(shí)施控制和管理的過(guò)程。國(guó)家治理首要的和最基本的目的是維護(hù)政治秩序，以及保障政府能夠持續(xù)地對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性的分配”。①徐湘林：《轉(zhuǎn)型危機(jī)與國(guó)家治理: 中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010 年第5 期。國(guó)家治理面臨著多重任務(wù)和挑戰(zhàn)，由此派生出三大治理任務(wù)：社會(huì)控制、合作和代理人規(guī)制。前二者事關(guān)國(guó)家和民眾之間的關(guān)系，代理人規(guī)制則是由國(guó)家權(quán)力的內(nèi)部授予和分工而帶來(lái)的問(wèn)題。②此處綜合了Gandhi 和Svolick 的觀點(diǎn)。Svolick 認(rèn)為另外一個(gè)治理挑戰(zhàn)是統(tǒng)治者之間的權(quán)力分享，事關(guān)政權(quán)長(zhǎng)治久安，因與本文關(guān)系不大，此處存而不論。Jennifer Gandhi,Political Institutions under Dictatorship, Cambridge: Cambridge University Press, 2008; Milan Svolik,The Politics of Authoritarian Rule, Cambridge: Cambridge University Press, 2012.

在國(guó)家治理的眾多制度性工具中，財(cái)稅體制是其中的關(guān)鍵制度?！柏?cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障?！雹邸吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，北京：人民出版社2013 年版，第19 頁(yè)。作為財(cái)政體制的收入的一面，稅收更是國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)和支柱。除了提供行政、立法和司法機(jī)關(guān)開(kāi)支所需資金，是國(guó)家能力的重要基礎(chǔ)之外，④斯考克波提出國(guó)家能力及其兩大重要影響因素：充分的財(cái)政資金和內(nèi)聚的官僚體制。西達(dá)?斯考克波：《找回國(guó)家》，載彼得?埃文斯、迪特里希?魯施邁耶、西達(dá)?斯考克波主編《找回國(guó)家》，方力維等譯，北京：生活?讀書(shū)?新知三聯(lián)書(shū)店2009 年版。稅收還是國(guó)家和民眾接觸最為深刻、直接的地方。因此稅收體制的變化，對(duì)重塑國(guó)家社會(huì)關(guān)系、政府市場(chǎng)關(guān)系乃至國(guó)家自身結(jié)構(gòu)，都起著重要的作用。稅收對(duì)國(guó)家治理起作用的機(jī)制有多種，學(xué)界也有許多研究。①如Slater 和Fenner 認(rèn)為稅收制度為“基礎(chǔ)性國(guó)家權(quán)力”提供了四大機(jī)制。首先，稅收制度可以汲取收入以支持政府履行各項(xiàng)職能，包括國(guó)家強(qiáng)制能力和公共服務(wù)的提供，以及對(duì)政權(quán)支持者的籠絡(luò)，進(jìn)行制度建設(shè)和聯(lián)盟構(gòu)建。其次，一個(gè)有效的稅收制度需要能獲得公司和個(gè)人的信息，而這和官僚機(jī)構(gòu)發(fā)展是相互促進(jìn)的，也有助于構(gòu)建國(guó)家滲透社會(huì)的能力。第三，稅收制度可以用來(lái)強(qiáng)制對(duì)手，而這帶來(lái)第四點(diǎn)：稅收制度可以培養(yǎng)對(duì)國(guó)家的依賴性。參見(jiàn)Dan Slater, Sofia Fenner, “State Power and Staying Power: Infrastructural Mechanisms and Authoritarian Durability”,Journal of International Affairs, Vol.65,No.1, 2011, pp.15-29。Mann 發(fā)展了基礎(chǔ)性權(quán)力的概念，指國(guó)家滲透社會(huì)在其領(lǐng)域內(nèi)執(zhí)行政策的能力。參見(jiàn)Michael Mann,The Sources of Social Power, Vol. 1, Cambridge: Cambridge University Press, 1986。米格代爾提出了一個(gè)類似的概念——國(guó)家能力——并列出了四種類型的國(guó)家能力：滲透、管制、汲取和（以特定的方式）挪用（資源）。參見(jiàn)米格代爾：《強(qiáng)社會(huì)與弱國(guó)家：第三世界國(guó)家的國(guó)家社會(huì)關(guān)系和國(guó)家能力》，張長(zhǎng)東等譯，南京：江蘇人民出版社2009 年版。本文試圖從另外一個(gè)理論視角，即從稅收對(duì)國(guó)家治理三大任務(wù)（社會(huì)控制、合作和代理人規(guī)制）的影響機(jī)制的視角，討論不同稅收體制下三大治理任務(wù)的本質(zhì)和挑戰(zhàn)。②作者在之前的作品中，提出了稅收國(guó)家轉(zhuǎn)型和三大治理任務(wù)之間的關(guān)系的分析框架，但主要局限于對(duì)“半稅收國(guó)家”的分析。參見(jiàn)Changdong Zhang,Governing and Ruling:The Political Logic of Taxation in China, Ann Arbor: University of Michigan Press,2021。本文在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展這一分析框架，使其涵蓋更多的稅收國(guó)家類型。國(guó)家治理現(xiàn)代化還意味著把握好安全和發(fā)展的關(guān)系，這也意味著我們要在三大治理任務(wù)中保持一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制轉(zhuǎn)型的發(fā)展，會(huì)對(duì)國(guó)家治理帶來(lái)新的、更強(qiáng)的挑戰(zhàn)，造成轉(zhuǎn)型過(guò)程中的治理危機(jī)甚至導(dǎo)致制度崩潰。③亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：生活?讀書(shū)?新知三聯(lián)書(shū)店1989 年版；徐湘林：《轉(zhuǎn)型危機(jī)與國(guó)家治理: 中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010 年第5 期。發(fā)展和轉(zhuǎn)型帶來(lái)的挑戰(zhàn)具體也體現(xiàn)在對(duì)三大治理任務(wù)提出新的要求。國(guó)家需要及時(shí)調(diào)整其治理策略和手段，才能有效避免轉(zhuǎn)型危機(jī)和治理危機(jī)。與經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制轉(zhuǎn)型相伴的一個(gè)轉(zhuǎn)型是稅收體制的轉(zhuǎn)型：稅收體制的轉(zhuǎn)型可以充當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制乃至政治體制轉(zhuǎn)型的起因和突破口，同時(shí)又深受經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制和政治體制的影響。因此從稅收體制切入研究三大治理任務(wù)，并由此探索國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化是一個(gè)很好的角度。本文試圖從稅收體制如何有效支撐國(guó)家治理三大任務(wù)出發(fā)，討論不同類型的稅收國(guó)家之下國(guó)家治理面臨的治理難題。文章先從理論上分析社會(huì)控制、合作和代理人規(guī)制三大治理任務(wù)的涵義及其關(guān)系，然后提出稅收國(guó)家的類型學(xué)，在此基礎(chǔ)上分析不同的稅收國(guó)家對(duì)三大治理任務(wù)的具體挑戰(zhàn)及可能的內(nèi)在悖論，并在結(jié)論部分，結(jié)合韋伯的支配理論進(jìn)行進(jìn)一步的討論。

一、國(guó)家治理三大任務(wù)

國(guó)家治理通常面臨的三大任務(wù)是社會(huì)控制、合作和代理人規(guī)制。

社會(huì)控制，簡(jiǎn)而言之是國(guó)家獲得民眾的服從而非各種形式的反抗。米格代爾將社會(huì)控制定義為“使民眾服從國(guó)家規(guī)則的新能力”，也是“民眾社會(huì)行為的自身意愿、其他社會(huì)組織所尋求的行為都成功地符合國(guó)家規(guī)則所要求的。社會(huì)控制是權(quán)力，或更精確地說(shuō)是邁克爾曼所謂的基礎(chǔ)性權(quán)力”。④米格代爾：《強(qiáng)社會(huì)與弱國(guó)家：第三世界國(guó)家的國(guó)家社會(huì)關(guān)系和國(guó)家能力》，第24 頁(yè)。也有學(xué)者提出“政治控制”概念，并將其界定為“政治領(lǐng)導(dǎo)人使用的讓民眾對(duì)國(guó)家政策廣泛服從并最小化政治抵制的各種策略”，這是一個(gè)涵蓋性概念，包含暴力鎮(zhèn)壓、意識(shí)形態(tài)教化、福利待遇吸納和滲透等各種手段，并做了類型學(xué)區(qū)分。⑤Hassan, Mai, Daniel Mattingly and Elizabeth R. Nugent, “Political Control”,Annual Review of Political Science, Vol. 25, No.1,2022, pp.6.1-6.20.服從包括對(duì)法律法規(guī)和政策的服從，包括遵從成本很低的不闖紅燈、不酒后駕駛，以及遵從成本較高的依法納稅乃至（冒生命危險(xiǎn)）戰(zhàn)爭(zhēng)期間服兵役等等。不服從則包含從革命、集體暴力反抗等激烈形式到較為消極的不服從、“弱者的武器”⑥詹姆斯?C. 斯科特：《弱者的武器》，鄭廣懷、張敏等譯，南京：譯林出版社2011 年版。等不同程度的形式。有學(xué)者從稅收遵從的角度出發(fā)，提出了納稅人服從稅務(wù)部門(mén)的五種動(dòng)機(jī)狀態(tài)：積極的服從包括忠誠(chéng)和屈從，而消極動(dòng)機(jī)則包括抵制、擺脫（躲在稅務(wù)部門(mén)的視野之外）和玩“警察與小偷游戲”，并進(jìn)行了概念界定和實(shí)證分析。⑦參見(jiàn)Valerie Braithwaite 主編的Taxing Democracy:Understanding Tax Avoidance and Evasion，轉(zhuǎn)引自科齊勒：《稅收行為的經(jīng)濟(jì)心理學(xué)》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2012 年版，第124—125 頁(yè)。本文將原文的commitment 改譯為“忠誠(chéng)”而非“承諾”，以更好體現(xiàn)語(yǔ)義。

社會(huì)控制要求的是民眾消極的服從，可能能在短期乃至于中期維持一個(gè)國(guó)家的秩序，但國(guó)家的繁榮和發(fā)展卻要求民眾在消極服從之外，積極提供各種形式的合作。合作可以采取不同的形式：資本持有者進(jìn)行的資本投資（擴(kuò)大再生產(chǎn)或者技術(shù)創(chuàng)新）以及對(duì)員工的培訓(xùn)投資、個(gè)人與家庭對(duì)人力資本的投資、勞動(dòng)者的積極工作、①與其相反是斯科特稱之為各種形式的“日常反抗”和躲避——“不被統(tǒng)治的藝術(shù)”。對(duì)社會(huì)資本的投資、②燕繼榮：《投資社會(huì)資本——政治發(fā)展的一種新維度》，北京：北京大學(xué)出版社2006 年版。通過(guò)各種形式積極參與政治等等。各種形式的合作能夠有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高治理效能，從而促進(jìn)政治發(fā)展。

社會(huì)控制與合作的關(guān)系是什么樣的呢？一種簡(jiǎn)單但也符合直覺(jué)的觀點(diǎn)是二者互斥：強(qiáng)有力的社會(huì)控制會(huì)獲得更多服從，但卻可能會(huì)導(dǎo)致更少的合作。以稅收為例，以暴力為后盾的掠奪性稅收會(huì)帶來(lái)更多的服從，但卻會(huì)削弱民眾合作意愿，減少投資從而破壞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這正是著名的諾斯悖論：統(tǒng)治者一方面想最大化其稅收收入，另一方面卻不想犧牲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。③諾斯將國(guó)家定義為“是一種在行使暴力上有比較優(yōu)勢(shì)的組織，它對(duì)納稅選民擁有的權(quán)力決定其地理疆域的延伸”。國(guó)家處于“規(guī)定和強(qiáng)制實(shí)施所有權(quán)的地位”，理解國(guó)家的關(guān)鍵在于“潛在的利用暴力來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的控制”，參見(jiàn)道格拉斯? 諾斯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海：上海人民出版社1994 年版，第20 頁(yè)。Acemoglu 等人則基于殖民地歷史驗(yàn)證了這一觀點(diǎn)。Acemoglu, Daron, Simon Johnson, and James A. Robinson, “Reversal of Fortune: Geography and Institutions in the Making of the Modern World Income Distribution”,The Quarterly Journal of Economics, Vol. 117, No.4, 2002, pp.1231-1294.但進(jìn)一步分析卻發(fā)現(xiàn)二者并非互斥關(guān)系，而在某些條件下可能是相互促進(jìn)的。這一邏輯背后有兩個(gè)預(yù)設(shè)，一是其微觀基礎(chǔ)是納稅人服從（納稅）則會(huì)簡(jiǎn)單失去其部分收入，但并未考慮到統(tǒng)治者提供的公共物品對(duì)納稅人的價(jià)值。這也就涉及了第二個(gè)預(yù)設(shè)——其國(guó)家理論是個(gè)掠奪型的自主性國(guó)家：統(tǒng)治者從被統(tǒng)治者手中榨取稅收供一己之用。其派生假設(shè)則是：稅收是一個(gè)“警察與小偷游戲”。但這兩個(gè)預(yù)設(shè)都并不一定成立。其一是納稅人既會(huì)考慮成本（納的稅），也會(huì)考慮收益（政府提供的公共物品）。其二是國(guó)家未必是掠奪型的自主性國(guó)家。如果有某種機(jī)制能夠保證稅收能被用于提供公共物品——而公共物品的提供又是納稅人群體自身所無(wú)法提供的，那么可能形成一種正和博弈（雙贏結(jié)果）而非零和博弈。譬如，在一項(xiàng)跨國(guó)的定量研究中，蒂蒙斯（Timmons）發(fā)現(xiàn)國(guó)家和納稅者之間是交換關(guān)系：納稅人交稅獲得相應(yīng)的公共服務(wù)，（富人納稅的）累進(jìn)稅為主的國(guó)家更側(cè)重保護(hù)（富人所想要的）產(chǎn)權(quán)，而（窮人納稅的）累退稅為主的國(guó)家更注重（窮人關(guān)心的）社會(huì)福利。④Jeffrey F. Timmons, “The Fiscal Contract: States, Taxes, and Public Services”,World Politics,Vol. 57, No. 4, 2005, pp.530-567.因此，納稅從“警察與小偷”關(guān)系變成了“公司與客戶”的交換與合作關(guān)系。貝斯利(Besley)和培森斯(Persson)在其著作中則更進(jìn)一步，提出“發(fā)展集群”（development cluster）概念和理論，認(rèn)為一個(gè)有效國(guó)家需要具備三大國(guó)家能力：財(cái)政能力、法治能力以及用以改善集體能力，⑤國(guó)家支持市場(chǎng)運(yùn)行以及各種公共物品用于公共利益而非服務(wù)特殊利益的能力，相當(dāng)于前文提到的國(guó)家是非掠奪型的自主性國(guó)家。有效國(guó)家和和平環(huán)境一起構(gòu)成了發(fā)展的支柱。⑥Timothy Besley, Torsten Persson,Pillars of Prosperity:the Political Economics of Development Clusters, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 2011.

國(guó)家在獲取公民服從時(shí)面臨的挑戰(zhàn)主要來(lái)自其他社會(huì)群體制定的規(guī)則可能和國(guó)家法律政策相沖突、國(guó)家合法性不足、執(zhí)行力不夠等等。就稅收而言，理論上講，國(guó)家可以用兩個(gè)極端的方法征稅：暴力和意識(shí)形態(tài)（改變納稅人想法）。但受交易成本和討價(jià)還價(jià)能力限制，暴力征收的成本可能很高，甚至高于收入。而意識(shí)形態(tài)發(fā)揮作用則需要一定程度的納稅人的自愿服從。列維認(rèn)為：為了降低征稅成本，納稅人的某種“準(zhǔn)自愿服從”(quasi-voluntary compliance)非常重要。問(wèn)題的關(guān)鍵是納稅人在何種情況下會(huì)自愿繳納呢？列維認(rèn)為兩個(gè)條件非常重要：一方面，納稅人認(rèn)為政府是公正的、會(huì)將稅收用之于民，而且其他納稅人也在依法納稅而非偷稅漏稅；另一方面，政府存在懲罰措施，對(duì)違法者進(jìn)行嚴(yán)懲。⑦M(jìn)argaret Levi,Of Rule and Revenue, Berkeley: University of California Press, 1988.劉易斯構(gòu)建了一個(gè)態(tài)度行為模型，認(rèn)為除了納稅人個(gè)體特征（社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位）和個(gè)體人格特征之外，對(duì)政府和財(cái)政稅收部門(mén)，乃至于稅務(wù)檢查官個(gè)人的態(tài)度都會(huì)影響納稅人納稅動(dòng)機(jī)和行為。⑧Alan Lewis,The Psychology of Taxation, Oxford: M. Robertson, 1982，轉(zhuǎn)引自科齊勒：《稅收行為的經(jīng)濟(jì)心理學(xué)》，第76 頁(yè)。而取得社會(huì)合作則需要國(guó)家一方面能保證基本的秩序和法律，另一方面能夠限制自身權(quán)力不去掠奪社會(huì)。后發(fā)國(guó)家需要強(qiáng)大的動(dòng)員能力，動(dòng)員包含將人員納入特定的組織框架，從而使國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)者們能建立更強(qiáng)大的軍隊(duì)、征集更多的稅收、進(jìn)行投資推動(dòng)工業(yè)化，以及完成任何其他復(fù)雜的任務(wù)。這也意味著后發(fā)國(guó)家需要獲得更多的服從和合作。

要獲得服從與合作，需要有效的代理人規(guī)制——這也是第三個(gè)治理挑戰(zhàn)。面對(duì)一個(gè)規(guī)模較大的社會(huì)，要進(jìn)行社會(huì)控制和取得合作，國(guó)家需要依靠各種代理人進(jìn)行統(tǒng)治和治理，這就形成了委托—代理關(guān)系，在多層級(jí)政府則形成多重的委托代理關(guān)系。委托—代理或分權(quán)可以采取不同的形式、不同維度的不同組合。①如政治、行政、經(jīng)濟(jì)（財(cái)政）和司法四個(gè)維度。要獲得民眾的服從和合作，國(guó)家還需要有能力對(duì)其代理人進(jìn)行有效控制，使其按統(tǒng)治者意志行事而非利用代理人（相對(duì)于委托人的）信息優(yōu)勢(shì)和（相對(duì)于民眾的）權(quán)力優(yōu)勢(shì)從中漁利。②這個(gè)分析預(yù)設(shè)了統(tǒng)治者有較低的貼現(xiàn)率和/ 或良善的動(dòng)機(jī)。當(dāng)這一預(yù)設(shè)不成立的時(shí)候，作為代理人的官僚體系如果未被有效規(guī)制，可能會(huì)加劇掠奪性，也可能會(huì)限制統(tǒng)治者專斷的掠奪權(quán)。Gregory 在分析蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的時(shí)候，提出了一個(gè)類型學(xué)并認(rèn)為蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不是坐寇模式或?qū)＜抑卫砟Ｊ?，也不是?dú)裁兼裁判模式，而是自利的獨(dú)裁者模式。參見(jiàn)Paul R. Gregory,The Political Economy of Stalinism:Evidence from the Soviet Secret Archives, Cambridge: Cambridge University Press, 2004。代理人不受控制的行為，尤其是掠奪性行為，不僅會(huì)帶來(lái)各種形式的抗?fàn)帲瑥亩魅跎鐣?huì)控制，還會(huì)降低民眾合作的意愿，從而造成治理危機(jī)。換而言之，只有代理人被規(guī)制的官僚體制才能提供貝斯利和培森斯所提出的集體能力。代理人規(guī)制可以進(jìn)一步細(xì)分為兩類：作為央地關(guān)系的代理人規(guī)制和作為一級(jí)政府中的領(lǐng)導(dǎo)和下屬部門(mén)之間關(guān)系的代理人規(guī)制（如縣領(lǐng)導(dǎo)和縣財(cái)政局）。與國(guó)家和民眾之間存在服從和合作關(guān)系一樣，委托人和代理人之間也存在代理人的服從和合作問(wèn)題，以及背后的約束和激勵(lì)。

圖1 三大治理難題間關(guān)系

二、稅收國(guó)家類型

稅收國(guó)家的類型劃分往往是以國(guó)家的主要財(cái)政收入來(lái)源為標(biāo)準(zhǔn)。在“稅收國(guó)家的危機(jī)”一文中，熊彼特區(qū)分了領(lǐng)地國(guó)家(domain state)、稅收國(guó)家、租金國(guó)家(rentier state)。③Joseph Alois Schumpeter, “The Crisis of Tax State”, in Joseph Alois Schumpeter, Richard Swedberg, eds.,The Economics and Sociology of Capitalism, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1991, p. 100.克魯格進(jìn)一步系統(tǒng)比較了領(lǐng)地國(guó)家與稅收國(guó)家，比較了其財(cái)政理論、治理方式、政府及官員、國(guó)家職責(zé)、政治參與等多個(gè)維度。④轉(zhuǎn)引自W.M.奧姆羅德、瑪格麗特?邦尼、理查德?邦尼主編：《危機(jī)、革命與自維持型增長(zhǎng)：1130—1830 年的歐洲財(cái)政史》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2020 年版。國(guó)內(nèi)學(xué)者劉守剛、馬駿稱“領(lǐng)主國(guó)家”為“家財(cái)型國(guó)家”，并進(jìn)一步細(xì)分為傳統(tǒng)的和現(xiàn)代的家財(cái)型兩類：傳統(tǒng)的家財(cái)型國(guó)家指君主制下君主直接占有領(lǐng)地并從領(lǐng)地獲得主要收入；現(xiàn)代的家財(cái)型國(guó)家主要是指那些實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，在這些國(guó)家，廣泛的國(guó)家所有制使得國(guó)家的財(cái)政收入主要來(lái)源于國(guó)有企業(yè)上繳的利潤(rùn)。⑤馬駿：《中國(guó)財(cái)政國(guó)家轉(zhuǎn)型：走向稅收國(guó)家？》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2011 年第1 期。租金國(guó)家是指那些主要依靠國(guó)家壟斷的自然資源（如石油、礦產(chǎn)）出口而獲取租金收入而非稅收收入的國(guó)家。狹義的稅收國(guó)家指國(guó)家通過(guò)常規(guī)性的征稅獲得主要財(cái)政收入的國(guó)家形態(tài)。也有學(xué)者在稅收國(guó)家基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出財(cái)政國(guó)家概念，指可以通過(guò)以未來(lái)稅收為抵押的借貸獲取臨時(shí)性的大量資金的稅收國(guó)家。在熊彼特類型學(xué)基礎(chǔ)之上，李伯曼(Lieberman)進(jìn)一步拓展和細(xì)化了基于稅收國(guó)家的類型學(xué)，提出了五類稅收國(guó)家：弱稅收國(guó)家（Skeletal state，直譯為骨瘦如柴型國(guó)家，接近于傳統(tǒng)的國(guó)家）、租金國(guó)家、傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家（類似于劉守剛現(xiàn)代型家財(cái)國(guó)家），以及根據(jù)精英階層是否納（更多的）稅而細(xì)分出的兩類稅收國(guó)家：對(duì)抗型稅收國(guó)家（精英群體不納稅）和合作型稅收國(guó)家（精英群體與國(guó)家合作，納稅）。奧姆羅德等人在此基礎(chǔ)上加入貢納國(guó)家，其特征為：偶爾征收局限于特定用途的貢金或援金，橫征暴斂和敲詐勒索發(fā)揮重要作用，戰(zhàn)時(shí)會(huì)降低鑄幣重量和成色等。①W. M.奧姆羅德、瑪格麗特?邦尼、理查德?邦尼主編：《危機(jī)、革命與自維持型增長(zhǎng)：1130—1830 年的歐洲財(cái)政史》，第6 頁(yè)。與這一概念異曲同工，劉志偉提出了由賦稅、差役和土貢構(gòu)成的貢賦體制這一稅收國(guó)家類型。②劉志偉：《貢賦體制與市場(chǎng)：明清社會(huì)經(jīng)濟(jì)史論稿》，北京：中華書(shū)局2019 年版。

基于國(guó)家的財(cái)政收入來(lái)源，斯威德伯格認(rèn)為韋伯歸納和區(qū)分了三種國(guó)家財(cái)政類型：通過(guò)居統(tǒng)治地位的政治組織所屬的生產(chǎn)單位而發(fā)生的財(cái)政，通過(guò)賦役制③社會(huì)中的一些群體被授予特權(quán)，以及與特權(quán)和身份相伴的義務(wù)。組織起來(lái)的財(cái)政，以及居統(tǒng)治地位的政治組織既無(wú)自己的生產(chǎn)單位又無(wú)賦役制時(shí)的（稅收）財(cái)政。④理查德? 斯威德伯格：《馬克斯? 韋伯與經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)思想》，何蓉譯，北京：商務(wù)印書(shū)館2007 年版。但這個(gè)理想型類型學(xué)存在一些問(wèn)題，如賦役制并不排斥稅收，而可能是稅收國(guó)家的一個(gè)亞類型：某些群體享有免稅特權(quán)但需要承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)（如封建制下的貴族）；也可能是享有免稅特權(quán)但其承擔(dān)義務(wù)沒(méi)有合約約定（如帝制中國(guó)的士紳階層）。除了財(cái)政收入來(lái)源，韋伯還強(qiáng)調(diào)了財(cái)政的組織方式：現(xiàn)代稅收體系、包稅（統(tǒng)治者通過(guò)出售其征稅權(quán)以獲得穩(wěn)定的收入）和俸祿（授予個(gè)人終身收入的權(quán)利以換取服務(wù)）。如果把前文歸納的稅收國(guó)家類型納入由兩個(gè)維度構(gòu)成的更為復(fù)雜的稅收國(guó)家類型學(xué)中，我們可以得出表1。

表1 稅收國(guó)家二維度類型學(xué)

不同的稅收國(guó)家，面臨著不同的治理任務(wù)。而國(guó)家應(yīng)對(duì)治理難題的策略與方法，短期影響國(guó)家的穩(wěn)定，長(zhǎng)期影響其發(fā)展和長(zhǎng)治久安。

三、傳統(tǒng)稅收國(guó)家面臨的治理挑戰(zhàn)與悖論

稅收體制如何影響國(guó)家治理，尤其是如何應(yīng)對(duì)三大治理挑戰(zhàn)？不同類型的國(guó)家，其面臨的三大治理任務(wù)性質(zhì)和挑戰(zhàn)也各不相同。不同的經(jīng)濟(jì)體制及其稅收體制在代理人規(guī)制、獲得民眾的服從和合作方面也成效不一，治理績(jī)效大相徑庭。

稅收對(duì)國(guó)家的重要性在于，稅收首先是國(guó)家和民眾之間的一種強(qiáng)制關(guān)系，無(wú)論奧爾森的常駐的匪幫理論還是梯利(Charles Tilly)的有組織的暴力團(tuán)體理論，都將國(guó)家視為依靠暴力榨取稅收的組織。⑤Mancur Olson, Dictatorship, “Democracy, and Development”,American Political Science Review, Vol. 87, No. 3, 1993；查爾斯?梯利：《發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)與締造國(guó)家類似于有組織的犯罪》，載彼得? 埃文斯、迪特里希? 魯施邁耶、西達(dá)? 斯考克波主編《找回國(guó)家》。然而稅收也可能是一種交換關(guān)系：政府強(qiáng)制收稅并提供不同程度的公共服務(wù)作為回報(bào)，作為納稅人的民眾則根據(jù)政府提供的公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量“準(zhǔn)自愿”地納稅——即使奧爾森和梯利也認(rèn)為依靠暴力征收的是一種“保護(hù)費(fèi)”，背后存在統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者之間的交換。正如財(cái)政公民權(quán)理論所言，“稅收是個(gè)人與政府之間最廣泛和最持久的關(guān)系之一，它有助于定義公民身份的社會(huì)和文化意義。納稅過(guò)程有助于建立公民身份，它證實(shí)了作為更廣泛的政治和社會(huì)社群的成員的財(cái)政責(zé)任”。⑥Ajay Mehrotra, “Fiscal Forearms”, in Kimberly Morgan and Ann Shola Orloff, eds.,The Many Hands of the State, Cambridge:Cambridge University Press, 2017, pp. 284-305, p.258.

克魯格提出了從領(lǐng)地國(guó)家向稅收國(guó)家轉(zhuǎn)型的理論模型，從財(cái)政理論、治理方式、政府與官員、收入來(lái)源和經(jīng)濟(jì)政策，到政治參與等方面，對(duì)二者進(jìn)行了比較?；谶@一模型，邦尼和奧姆羅德進(jìn)一步發(fā)展出了一個(gè)包括更多類型稅收國(guó)家的分析模型“歐洲國(guó)家財(cái)政史變遷概念模型構(gòu)建”⑦W.M.奧姆羅德、瑪格麗特?邦尼、理查德?邦尼主編：《危機(jī)、革命與自維持型增長(zhǎng)：1130—1830 年的歐洲財(cái)政史》，第4—8 頁(yè)。。這個(gè)模型列舉并從財(cái)政理論、治理方式、政府與官員、收入來(lái)源和經(jīng)濟(jì)政策，到政治參與等十八個(gè)方面比較了貢納國(guó)家、領(lǐng)地國(guó)家、稅收國(guó)家和財(cái)政國(guó)家的異同。理查德?邦尼在其撰寫(xiě)和主編的系列叢書(shū)中進(jìn)一步討論了歐洲國(guó)家從12 世紀(jì)到19 世紀(jì)經(jīng)歷的多次稅收國(guó)家轉(zhuǎn)型，及其帶來(lái)的治理難題的轉(zhuǎn)換和解決之道。①理查德?邦尼：《經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與國(guó)家財(cái)政：現(xiàn)代歐洲財(cái)政國(guó)家的起源13—18 世紀(jì)》，沈國(guó)華譯，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2019年版；理查德?邦尼主編：《歐洲財(cái)政國(guó)家的興起：1200—1815 年》，沈國(guó)華譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2016 年版；W.M.奧姆羅德、瑪格麗特? 邦尼、理查德? 邦尼主編：《危機(jī)、革命與自維持型增長(zhǎng)：1130—1830 年的歐洲財(cái)政史》。

在不同的稅收國(guó)家類型下，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者、國(guó)家與民眾的關(guān)系差別很大。一個(gè)重要的區(qū)別是被統(tǒng)治者所享有的公民權(quán)利的種類，據(jù)此可以被區(qū)分為奴隸、臣民、市民和公民。公民權(quán)利“是給予那些共同體中的所有成員的一種身份（status）。所有擁有這種身份的人都擁有平等的權(quán)利與義務(wù)（它是被賦予的） ”。具體包含三個(gè)層次的權(quán)利：第一個(gè)層次是“民事權(quán)利”（civil rights），它由那些個(gè)人所必需的權(quán)利——人身自由、言論自由、思想自由和信仰自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)、訂立有效契約的權(quán)利以及司法權(quán)利構(gòu)成。第二個(gè)層次是“政治權(quán)利”（political rights），即民主參與權(quán)：選舉權(quán)與被選舉權(quán)。第三個(gè)層次是“社會(huì)權(quán)利”（social rights），指經(jīng)濟(jì)權(quán)利和福利權(quán)利即最低標(biāo)準(zhǔn)的福利和收入權(quán)利。②豐華琴：《公民資格理論與戰(zhàn)后英國(guó)社會(huì)政策轉(zhuǎn)變》，《史學(xué)月刊》2010 年第4 期；蔣勤：《馬歇爾公民資格理論評(píng)述》，《社會(huì)》2003 年第3 期。奴隸總體上三種權(quán)利都缺乏，臣民得到了部分或全部的民事權(quán)利，市民得到了全部的民事權(quán)利和部分政治權(quán)利，而公民則享有三種權(quán)利。

這些權(quán)利的差異在財(cái)稅體制上得到了很好的體現(xiàn)并很大程度上受財(cái)稅體制影響。劉志偉認(rèn)為賦役體制下，雖然國(guó)家的主要收入構(gòu)成是田賦和人役，但不能簡(jiǎn)單將其等同于土地稅和人頭稅，因?yàn)橘x役體制是基于王朝體制下編戶齊民對(duì)君主的臣屬關(guān)系，是對(duì)君主的義務(wù)和責(zé)任，而非稅收所體現(xiàn)的公民對(duì)國(guó)家的義務(wù)。③劉志偉：《貢賦體制與市場(chǎng)：明清社會(huì)經(jīng)濟(jì)史論稿》，北京：中華書(shū)局2019 年版，第23—24 頁(yè)。臣民與市民不同，韋伯將市民身份界定為某個(gè)政治共同體（典型情況是國(guó)家）的成員資格，以及與此成員資格相關(guān)的某種權(quán)利感。

這些差別也進(jìn)一步體現(xiàn)在社會(huì)控制、合作和代理人規(guī)制三個(gè)方面。

表2 稅收國(guó)家類型與治理挑戰(zhàn)

在家財(cái)型國(guó)家和租金國(guó)家，因?yàn)閲?guó)家直接掌控生產(chǎn)資料（土地、國(guó)營(yíng)企業(yè)、礦產(chǎn)）并直接以租金、利潤(rùn)上繳等形式獲取財(cái)政收入，不存在稅收或者稅收所占比例很低。因此，其面臨的治理難題主要不是社會(huì)控制或獲得服從，而更多來(lái)自取得合作（如何讓不占有生產(chǎn)資料而缺乏剩余索取權(quán)的農(nóng)民或工人能夠積極工作而非消極怠工）和代理人規(guī)制，但也有一些具體的差異。在傳統(tǒng)家財(cái)型國(guó)家中，土地是主要生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)是主要產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民在土地上勞作并有部分剩余索取權(quán)，因此相對(duì)于貢納制度下的奴隸，有更強(qiáng)的積極性從事生產(chǎn)乃至于投資。其治理挑戰(zhàn)往往來(lái)自代理人規(guī)制，俸祿制下的政府官員，當(dāng)王室約束下降或者王室本身因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)或奢靡，往往會(huì)橫征暴斂。而且因?yàn)橘x稅負(fù)擔(dān)和階層特權(quán)相綁定，往往需要底層民眾來(lái)承擔(dān)，使得民眾不堪重負(fù)而從服從轉(zhuǎn)變?yōu)榉纯?。如大革命前的法?guó)沒(méi)有實(shí)施統(tǒng)一稅制，而是給予貴族、中產(chǎn)階級(jí)和農(nóng)民不同的稅負(fù)。有學(xué)者則提出路易十四以稅收形式從社會(huì)低等級(jí)階層斂取錢(qián)財(cái)再分配給由享受免稅的貴族、捐班出身的官員和其他特權(quán)分子等構(gòu)成的社會(huì)高等級(jí)階層?！笆紫仁且环N國(guó)王與貴族分享資源的機(jī)制”。①邁克爾? 克瓦納：《從路易十四到法國(guó)大革命的直接稅收和君主政體的多變性：一個(gè)特權(quán)階層的福利國(guó)家？》，載W.M. 奧姆羅德、瑪格麗特? 邦尼、理查德? 邦尼主編《危機(jī)、革命與自維持型增長(zhǎng)：1130—1830 年的歐洲財(cái)政史》，第416 頁(yè)。而同樣處于君主專制主義統(tǒng)治之下但官僚制更為發(fā)達(dá)的帝制中國(guó)的王朝，雖然更多的官僚來(lái)自科舉制而非貴族，但總體情況卻非常相似。在“原額主義”②巖井茂樹(shù)：《中國(guó)近世財(cái)政史研究》，付勇譯，南京：江蘇人民出版社2020 年版，第1—2 頁(yè)?；颉安煌耆?cái)政”③“不完全財(cái)政”指不能因事設(shè)費(fèi)、在制度上存在支出缺口的財(cái)政體制。具體而言，政府的財(cái)政支出是按照其“經(jīng)制”來(lái)安排的，（以清朝為例）《會(huì)典》《則例》等法典式文獻(xiàn)對(duì)國(guó)家每年正常的財(cái)政收支規(guī)定相對(duì)固定的額度。無(wú)論社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況發(fā)生怎樣的變化，均不得突破經(jīng)制所規(guī)定的支出范圍和額度。何平：《清代不完全財(cái)政制度下的賦稅負(fù)擔(dān)與稅收失控》，《稅務(wù)研究》2000 年第2 期。的財(cái)稅體制之下，代理人規(guī)制問(wèn)題成為一個(gè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，并最終產(chǎn)生“國(guó)民兩困”的政策效應(yīng)。不完全財(cái)政體制的特點(diǎn)是在財(cái)政支出上當(dāng)支而不支，“事務(wù)”與“財(cái)力”不對(duì)稱，形成財(cái)政支出缺口，從而衍生出一系列弊端。首先，“俸祿低微，官員們便在施政過(guò)程中貪污行賄、額外苛索。官吏薪俸低微、地方經(jīng)費(fèi)缺乏、軍費(fèi)開(kāi)支不足，在這三個(gè)因素的作用下，民眾負(fù)擔(dān)加重、國(guó)家稅收失控，最終出現(xiàn)統(tǒng)治危機(jī)”。④何平：《論不完全財(cái)政體制對(duì)清代社會(huì)的破壞機(jī)制》，《學(xué)術(shù)研究》2004 年第6 期。而開(kāi)明有為的君主及其能臣旨在規(guī)制官員、約束稅收權(quán)力的改革，雖然一開(kāi)始可能有所成效，但最后都陷入“積重難返”的黃宗羲定律之中。

因其他傳統(tǒng)類型稅收國(guó)家及其轉(zhuǎn)型的討論文獻(xiàn)眾多，本文不再贅述，而是集中對(duì)現(xiàn)代家財(cái)型國(guó)家和財(cái)政國(guó)家兩類強(qiáng)大國(guó)家的治理挑戰(zhàn)展開(kāi)討論。

四、現(xiàn)代家財(cái)型國(guó)家的治理挑戰(zhàn)及其轉(zhuǎn)型

在表3 的比較基礎(chǔ)上，我們進(jìn)一步比較分析現(xiàn)代家財(cái)型國(guó)家和財(cái)政國(guó)家面臨的三大治理難題。

表3 不同經(jīng)濟(jì)體制下的治理難題

在現(xiàn)代家財(cái)型國(guó)家（傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家）下，出現(xiàn)了政治上“執(zhí)政黨的政治集權(quán)、黨和國(guó)家的相互滲透”、國(guó)家所有權(quán)的支配地位、官僚協(xié)調(diào)機(jī)制的主導(dǎo)地位等特征，經(jīng)濟(jì)上則表現(xiàn)為計(jì)劃安排、數(shù)量驅(qū)動(dòng)、父愛(ài)主義和預(yù)算軟約束的制度特征。其制度績(jī)效則是“強(qiáng)制增長(zhǎng)、持續(xù)性的短缺經(jīng)濟(jì)、工作崗位勞動(dòng)力缺乏與失業(yè)”等。⑤雅諾什? 科爾奈：《社會(huì)主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，張安譯，北京：中央編譯出版社2007 年版，第343 頁(yè)。國(guó)家實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的全面控制。在城市地區(qū)，國(guó)有企業(yè)占支配地位，實(shí)行的是利潤(rùn)上繳、統(tǒng)收統(tǒng)支政策，稅收的地位被邊緣化。在農(nóng)村地區(qū)，則實(shí)行了土地集體所有制和公社—生產(chǎn)隊(duì)制度，糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。市場(chǎng)基本被取締，主要局限于生產(chǎn)隊(duì)之間互通有無(wú)，因此稅收雖然存在但重要性卻很低。單位制、公社制度和戶籍制度相互配合，個(gè)體的公民高度依附于單位或集體，缺乏空間和職業(yè)方面的社會(huì)流動(dòng)性。但這并不意味著實(shí)際運(yùn)作中，國(guó)家對(duì)公民個(gè)體的全面社會(huì)控制。許多基于實(shí)證的研究發(fā)現(xiàn)庇護(hù)主義和關(guān)系學(xué)作為非正式制度，①關(guān)于城市單位制的實(shí)際運(yùn)行，參見(jiàn)Andrew G Walder,Communist Neo-traditionalism:Work and Authority in Chinese Industry,Berkeley: University of California Press, 1986，以及楊美惠：《禮物、關(guān)系學(xué)與國(guó)家——中國(guó)人際關(guān)系與主體性建構(gòu)》，趙旭東等譯，南京：江蘇人民出版社2016 年版。關(guān)于農(nóng)村，參見(jiàn)Oi, Jean Chun,State and Peasant in Contemporary China:The Political Economy of Village Government, Berkeley: University of California Press, 1989。對(duì)正式制度運(yùn)轉(zhuǎn)做了補(bǔ)充，甚至替代了正式制度的運(yùn)作：非人格化的正式制度很容易蛻化為個(gè)人間的庇護(hù)關(guān)系，一些人能夠通過(guò)社會(huì)關(guān)系繞過(guò)正式制度獲得各種資源。

在強(qiáng)化社會(huì)控制的同時(shí)，國(guó)家卻面臨著取得合作的難題：意識(shí)形態(tài)激勵(lì)隨著時(shí)間弱化，喪失了個(gè)人物質(zhì)激勵(lì)的個(gè)體們的工作積極性也隨之弱化。用韋伯的話說(shuō)則是隨著卡里斯瑪權(quán)威的式微，工人和農(nóng)民的勞動(dòng)積極性因平均主義大鍋飯和缺乏剩余索取權(quán)而逐漸降低。而作為另一種合作形式的企業(yè)投資，因?yàn)槠髽I(yè)都是公有制的且面臨預(yù)算軟約束，各個(gè)企業(yè)的投資沖動(dòng)不可抑止，出現(xiàn)擴(kuò)張沖動(dòng)和投資饑渴。②雅諾什? 科爾奈：《社會(huì)主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》。關(guān)于蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立及其運(yùn)行的一個(gè)深入個(gè)案研究，參見(jiàn)Paul R. Gregory,The Political Economy of Stalinism：Evidence from the Soviet Secret Archives, Cambridge: Cambridge University Press, 2004。

作為家財(cái)型國(guó)家的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家通過(guò)“劍與火”自上而下地實(shí)行了“市場(chǎng)協(xié)調(diào)必須結(jié)束，或者最多只能扮演微不足道的角色，而取而代之的是集中化的官僚協(xié)調(diào)”。這意味著社會(huì)控制和合作問(wèn)題很大程度上都轉(zhuǎn)化為代理人規(guī)制問(wèn)題：工人和農(nóng)民各自是企業(yè)經(jīng)理或者生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)的代理人，其勞動(dòng)積極性更多不是自我激勵(lì)而是委托人監(jiān)督和激勵(lì)的產(chǎn)物；企業(yè)經(jīng)理和生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)則又是政府的代理人，其投資決定也出于政治邏輯而非經(jīng)濟(jì)邏輯。然而，信息使用和激勵(lì)機(jī)制卻是相互分割的，長(zhǎng)長(zhǎng)的委托代理鏈條則把這些問(wèn)題進(jìn)一步放大，因此，這樣的一套制度并不能有效地進(jìn)行代理人規(guī)制。③雅諾什?科爾奈：《社會(huì)主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第102 頁(yè)。一個(gè)與改革開(kāi)放前中國(guó)官僚體制研究的經(jīng)典參見(jiàn)Harry Harding,Organizing China:The Problem of Bureaucracy,1949-1976, Stanford, Calif.: Stanford University Press, 1981。一個(gè)與蘇聯(lián)官僚體制研究參見(jiàn) Paul R. Gregory,Restructuring the Soviet Economic Bureaucracy, Cambridge: Cambridge University Press, 1994。

而這些分析，也和科爾奈對(duì)官僚協(xié)調(diào)、市場(chǎng)協(xié)調(diào)、自律協(xié)調(diào)、道德協(xié)調(diào)和家庭協(xié)調(diào)在經(jīng)典社會(huì)主義體制下的變遷的歸納非常契合： “自律機(jī)制逐漸萎縮，為集體自愿工作的熱情日益消退，家庭和社區(qū)生活開(kāi)始處于附屬地位。還有一樣?xùn)|西也接踵而至：官僚機(jī)制的自我繁殖和極度擴(kuò)張?！雹苎胖Z什? 科爾奈：《社會(huì)主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第102 頁(yè)。這一套制度變得不可自我維持，改革不可避免。

面臨日益增長(zhǎng)的各種危機(jī)，不同的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家采取了不同的改革措施。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革一開(kāi)始以放權(quán)讓利為特征。放權(quán)讓利在稅收體制上體現(xiàn)為分灶吃飯，其利弊都很明顯。一方面國(guó)家通過(guò)放權(quán)給地方政府提供了強(qiáng)大的激勵(lì)，地方政府通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等手段，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但另一方面卻放權(quán)過(guò)度而約束不足，因此造成了一系列代理人規(guī)制不力的問(wèn)題。就央地關(guān)系而言，地方政府截留了大部分稅收使得中央政府財(cái)力不足、地方政府各自為政使得諸侯經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)而無(wú)法形成一個(gè)全國(guó)共同市場(chǎng)。與此同時(shí)，因?yàn)椤胺衷畛燥垺斌w制下，不同層級(jí)內(nèi)部各個(gè)官僚機(jī)構(gòu)需要自收自支，籌措足夠的財(cái)政資源。除了興辦企業(yè)之外，亂收費(fèi)亂罰款亂攤派之風(fēng)盛行。某種程度上，分灶吃飯的財(cái)政體制以及與之相配套的行政分權(quán)造成了國(guó)家權(quán)力的地方化、官僚行政體系的封建化。因此，放權(quán)讓利為主的改革雖然通過(guò)提供更多激勵(lì)在短期內(nèi)解決了合作問(wèn)題而帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但代理人規(guī)制不力的問(wèn)題卻使得經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展面臨各種困境。而對(duì)社會(huì)控制的削弱則伴隨著不同程度的社會(huì)不穩(wěn)定問(wèn)題。

在中國(guó)，經(jīng)歷了十余年以放權(quán)讓利、摸著石頭過(guò)河為特征的漸進(jìn)改革后，黨中央于十四屆三中全會(huì)之后決定實(shí)行總體性的制度改革，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。其中重要的一個(gè)舉措是稅收權(quán)力的重新集中，1994 年的分稅制改革重新劃分稅種并將其分類，建立國(guó)稅局和地稅局兩套垂直管理的稅收系統(tǒng)，將稅收權(quán)力從地方政府手中收回，有效提高了中央政府的稅收收入并規(guī)范了稅收行為。此后，1998 年以來(lái)包括收支兩條線、國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付等為主要內(nèi)容的“靜悄悄的革命”，①收支兩條線和國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付意味著規(guī)范包括稅收在內(nèi)的政府收入權(quán)力、清理小金庫(kù)等，從而改善了亂收費(fèi)亂罰款問(wèn)題。除此之外，在支出和預(yù)算管理方面，推行了政府采購(gòu)、部門(mén)預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革。有效改善了代理人規(guī)制問(wèn)題：加強(qiáng)了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、各級(jí)政府對(duì)下屬機(jī)構(gòu)的控制。因?yàn)槭沟眠@些官僚機(jī)構(gòu)更接近于韋伯定義的現(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu)：從法律上和實(shí)踐上看，行政職位的擁有者要和該職位的服務(wù)能帶來(lái)的收入（無(wú)論是尋租所得還是服務(wù)收費(fèi)）嚴(yán)格分開(kāi)。②Max Weber,Economy and Society?an outline of Interpretive Sociology, New York,: Bedminster Press, 1968, pp. 218-219.這一改革改善了合作問(wèn)題，為后續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了新的動(dòng)力。③進(jìn)一步的研究，如市場(chǎng)和官僚制在改革開(kāi)放時(shí)期的共演，參見(jiàn)Yuen Yuen Ang,How China Escaped the Poverty Trap, Cornell University Press, 2016. 而作者在另一本書(shū)里則進(jìn)一步探討了代理人規(guī)制問(wèn)題，并探討了稅收制度對(duì)三大治理問(wèn)題的正面和負(fù)面影響，見(jiàn)Changdong Zhang,Governing and Ruling:The Political Logic of Taxation in China?？偠灾?，我國(guó)目前處于從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家向財(cái)政國(guó)家轉(zhuǎn)型的過(guò)程之中。

五、財(cái)政國(guó)家的累進(jìn)稅制轉(zhuǎn)型：再分配及其難題

前文提到，李伯曼把稅收國(guó)家進(jìn)一步分為對(duì)抗型稅收國(guó)家（精英群體不納稅）和合作型稅收國(guó)家（精英群體與國(guó)家合作，納稅）。為何有的國(guó)家變成了對(duì)抗型稅收國(guó)家而有的國(guó)家則形成了合作型稅收國(guó)家呢？這又可以進(jìn)一步細(xì)分為兩個(gè)相關(guān)聯(lián)的問(wèn)題：累進(jìn)稅的起源是什么，以及累進(jìn)稅制下富人如何避稅？因?yàn)槔圻M(jìn)稅的征收往往和福利國(guó)家相伴隨，因此本節(jié)將這一問(wèn)題置于財(cái)政國(guó)家的類型之下進(jìn)行分析。

歐洲歷史上，一個(gè)國(guó)家稅收增長(zhǎng)——尤其是大幅度增長(zhǎng)——往往是和戰(zhàn)爭(zhēng)相關(guān)的：當(dāng)面臨生死存亡的戰(zhàn)爭(zhēng)威脅之時(shí)，既有稅種的稅率提高、新稅種被征收，因而稅收占國(guó)民收入的比重在短期內(nèi)大大提高。更進(jìn)一步，國(guó)民被動(dòng)員起來(lái)積極參軍，乃至物品人員被征用。即使這樣，也不足以滿足戰(zhàn)爭(zhēng)短期內(nèi)對(duì)財(cái)政的需求，統(tǒng)治者往往借助于借貸。戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后，往往會(huì)伴隨稅負(fù)的下降，但由于戰(zhàn)爭(zhēng)期間官僚機(jī)構(gòu)和軍隊(duì)的擴(kuò)張、政府功能的擴(kuò)展等產(chǎn)生的棘輪效應(yīng)，以及包括歸還戰(zhàn)爭(zhēng)貸款、支付復(fù)員軍人等等各種剛性支出，稅負(fù)很難下降到戰(zhàn)前的水平，而維持在戰(zhàn)前和戰(zhàn)爭(zhēng)期間的一個(gè)中間值。二戰(zhàn)后，因停戰(zhàn)而節(jié)省下來(lái)的部分開(kāi)支被用于福利支出，導(dǎo)致福利國(guó)家在西方的普遍興起，④Theda Skocpol,Protecting Soldiers and Mothers:the Political Origins of Social Policy in the United States, Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press, 1992。近代福利國(guó)家的產(chǎn)生在一戰(zhàn)之前，主要是俾斯麥時(shí)期的德國(guó)，政府主動(dòng)制定福利計(jì)劃以削弱工人們對(duì)民主黨派的支持。參見(jiàn)Hermann Beck,The Origins of the Authoritarian Welfare State in Prussia:Conservatives,Bureaucracy,and the Social Question 1815-70, Ann Arbor: University of Michigan Press, 1995。福利國(guó)家的一般理論參見(jiàn)哥斯塔? 埃斯平-安德森：《福利資本主義的三個(gè)世界》，苗正民、滕玉英譯，北京：商務(wù)印書(shū)館2010 年版。因而改變了國(guó)家社會(huì)關(guān)系。

斯基夫(Kenneth Scheve)和斯塔薩維奇(David Stasavage)也認(rèn)為動(dòng)員型戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)累進(jìn)稅制的產(chǎn)生起了很大作用。他們認(rèn)為有三種和公平觀相關(guān)的原則：平等對(duì)待原則（不論貧富都支付一定額度或收入比例的稅收）、支付能力原則（富者支付更高比例的稅收）和補(bǔ)償原則（富人因?yàn)樵谄渌矫娴玫搅藘?yōu)待和特權(quán)而需要支出更多稅收作為補(bǔ)償）?；谶x舉權(quán)的再分配理論認(rèn)為，隨著選舉權(quán)不斷擴(kuò)大而涵蓋越來(lái)越多的窮人，累進(jìn)稅制成為低收入人群的政治訴求，而候選人為了獲得多數(shù)票而迎合這一訴求推動(dòng)了累進(jìn)稅制的立法。但通過(guò)考察累進(jìn)稅的歷史，斯基夫和斯塔薩維奇發(fā)現(xiàn)這一選舉—再分配理論并不符合史實(shí)，相反，他們發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償原則起了重要作用：大規(guī)模的動(dòng)員型戰(zhàn)爭(zhēng)（在民主國(guó)家）促進(jìn)了累進(jìn)稅制的發(fā)展。作者認(rèn)為在戰(zhàn)爭(zhēng)背景下，窮人比富人更可能服兵役。當(dāng)如一戰(zhàn)、二戰(zhàn)這樣的大規(guī)模動(dòng)員型戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)生而需要實(shí)行普遍義務(wù)征兵制時(shí)，窮人依舊比富人參戰(zhàn)可能性高。而且如馬克思所言，在窮人犧牲的同時(shí)，部分富人因提供戰(zhàn)爭(zhēng)所需的貨物或服務(wù)而大規(guī)模獲利。從補(bǔ)償原則出發(fā)，窮人要求富人承擔(dān)相對(duì)應(yīng)的代價(jià)，即支付更高的稅收比例。這一過(guò)程構(gòu)成新的社會(huì)契約：窮人出人（征兵）、富人出錢(qián)（納稅）。⑤Kenneth Scheve, David Stasavage,Taxing the Rich:A History of Fiscal Fairness in the United States and Europe, Princeton, N.J.:Princeton University Press 2016。一個(gè)更早的研究見(jiàn)Levi, Margaret,Consent,Dissent,and Patriotism, New York: Cambridge University Press, 1997。

李伯曼則認(rèn)為階級(jí)間和階級(jí)內(nèi)部關(guān)系以及與此有關(guān)的國(guó)家政治共同體(National Political Community)的界定——即如何界定“他們”和“我們”的政治認(rèn)同——決定了公民行為的動(dòng)機(jī)，從而決定累進(jìn)稅能否被制定并執(zhí)行。具體而言，南非存在高水平的階級(jí)之間和階級(jí)內(nèi)部的團(tuán)結(jié)，而使得富人階層既有必要（面臨窮人的威脅）也有集體行動(dòng)的意愿去支付累進(jìn)的個(gè)人所得稅；而巴西則存在階級(jí)之間的分化和階級(jí)內(nèi)部的碎片化，從而富人階層不愿意支付累進(jìn)稅。①Evan S. Lieberman,Race and Regionalism in the Politics of Taxation in Brazil and South Africa, New York: Cambridge University Press, 2003.

累進(jìn)稅的立法是一個(gè)問(wèn)題，累進(jìn)稅能否被有效執(zhí)行，尤其是能否對(duì)最富裕的群體征稅是另外一個(gè)問(wèn)題。從本文的分析框架出發(fā)，福利國(guó)家的危機(jī)可以被分解為兩類危機(jī)：一是為福利國(guó)家的公共支出付費(fèi)的服從問(wèn)題，二是福利國(guó)家?guī)?lái)的合作問(wèn)題。具體而言，高福利惡化了合作：造成了作為勞動(dòng)力的個(gè)體就業(yè)意愿下降、不愿投資人力資本的“福利陷阱”，②對(duì)于這兩個(gè)問(wèn)題存在較大的實(shí)證研究的爭(zhēng)論，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)不同的福利制度，甚至具體的福利政策安排，對(duì)不同的就業(yè)群體的就業(yè)選擇影響很不同。如Bargain, Olivier, and Karina Doorley, “Caught in the trap? Welfare’s Disincentive and the Labor Supply of Single Men”,Journal of Public Economics, Vol. 95, Issues 9–10, 2011, pp.1096-1110。戈斯塔? 埃斯平-安德森：《政治對(duì)市場(chǎng)》，沈國(guó)華譯，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2022 年版，第五章。和作為資本的企業(yè)因?yàn)槊媾R高稅率投資意愿下降而抑制投資。這方面的討論較多，本文不再贅述。福利國(guó)家?guī)?lái)的服從問(wèn)題，尤其是富裕階層的服從問(wèn)題，這些年有一些新研究，值得討論。溫特斯(Jefferey Winters)認(rèn)為那些最有納稅能力的人往往是那些最有能力去避免納稅的人——寡頭，而日常的民主參與并不能削弱他們的這一能力。寡頭是掌控著大量物質(zhì)資源——這些物質(zhì)資源能被用來(lái)保護(hù)或提升其個(gè)人財(cái)富和社會(huì)地位——的行為者。無(wú)論社會(huì)上存在何種權(quán)力形式，巨額財(cái)富總是能提高寡頭們保護(hù)并促進(jìn)其核心利益的能力。換而言之，巨額財(cái)富使寡頭們面臨保護(hù)其財(cái)富的挑戰(zhàn)但同時(shí)又為其提供了保護(hù)財(cái)富的獨(dú)特權(quán)力。即使在法治化程度很高的國(guó)家，寡頭們?yōu)榱双@取國(guó)家對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)而放棄私人武裝且繳納稅款，也能通過(guò)尋求法律的漏洞而保護(hù)自己的財(cái)富和收入免受高額稅負(fù)之苦：通過(guò)一個(gè)由高度專業(yè)化的律師、會(huì)計(jì)師、游說(shuō)者和財(cái)富管理公司組成的專業(yè)隊(duì)伍（“收入保護(hù)行業(yè)”）為其合法避稅，同時(shí)通過(guò)政治手段使得稅收制度變得足夠復(fù)雜和不確定。③Jeffrey Winters,Oligarchy, New York, NY: Cambridge University Press, 2011.哈克和皮爾遜也認(rèn)為美國(guó)出現(xiàn)了財(cái)閥統(tǒng)治，但提出了一個(gè)不同的解釋：極端富裕的群體通過(guò)利用政治制度中的缺陷而實(shí)現(xiàn)了少數(shù)人統(tǒng)治，操控政治議程，通過(guò)右翼民粹主義的做法將多數(shù)人的注意力從美國(guó)存在的極端不公平轉(zhuǎn)移到次要問(wèn)題（如國(guó)內(nèi)的種族問(wèn)題、移民問(wèn)題）上，造成社會(huì)分裂。④雅各布? 哈克、保羅? 皮爾森：《推特治國(guó)：美國(guó)的財(cái)閥統(tǒng)治與極端不平等》，法意譯，北京：當(dāng)代世界出版社2020 年版。

在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，稅收國(guó)家轉(zhuǎn)型出現(xiàn)了一些新現(xiàn)象，其中一個(gè)重要現(xiàn)象是在高稅負(fù)、高福利的背景下，面臨增稅會(huì)帶來(lái)的選民抵制，政府轉(zhuǎn)向依靠債務(wù)來(lái)為公共服務(wù)籌資，尤其是為非動(dòng)員型戰(zhàn)爭(zhēng)籌資。這樣一方面戰(zhàn)爭(zhēng)因避開(kāi)民眾反對(duì)而得以實(shí)行，另一方面政府債務(wù)也不斷增長(zhǎng)。⑤Sarah E. Kreps,Taxing Wars:the American Way of War Finance and the Decline of Democracy, New York: Oxford University Press, 2018.

結(jié)論與討論

本文分析討論了國(guó)家治理三大任務(wù)及其在不同稅收國(guó)家類型下的表現(xiàn)和內(nèi)在矛盾，發(fā)現(xiàn)不同類型的稅收國(guó)家在社會(huì)控制、合作和代理人規(guī)制三大治理任務(wù)中存在某種程度的選擇困境，即加強(qiáng)一個(gè)治理任務(wù)往往需要以犧牲另一個(gè)為代價(jià)。當(dāng)然，某種程度上我們需要跳出國(guó)家中心視角，重新審視三大治理任務(wù)。比如我們完全可以不再片面強(qiáng)調(diào)自上而下的代理人規(guī)制和社會(huì)控制問(wèn)題，而探尋國(guó)家和社會(huì)的雙向控制可能性：讓公民和社會(huì)行為者通過(guò)代議機(jī)構(gòu)、輿論監(jiān)督等方式自下而上對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督從而加強(qiáng)代理人規(guī)制。⑥Robert Alan, Dahl,Polyarchy; Participation and Opposition, New Haven: Yale University Press, 1971.這一機(jī)制在部分西式民主國(guó)家中取得了一定的成功，但如前文所述，在對(duì)極端富裕群體時(shí)卻失效了。全過(guò)程人民民主可以發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，既做到加強(qiáng)代理人規(guī)制也做到累進(jìn)性稅收征收的全面公正性。

圖2 重新審視三大治理難題之間的關(guān)系

從更抽象的概念層面，三大治理任務(wù)和韋伯提出的支配理論相聯(lián)系。支配是“一群人會(huì)服從某些特定的（或所有的）命令的可能性”，①韋伯：《韋伯作品集II：經(jīng)濟(jì)與歷史、支配的類型》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社2004 年版，第297 頁(yè)。其中主要包括社會(huì)控制這一面，但對(duì)合作這一面卻未能突出。韋伯進(jìn)而提出，支配者的支配需要借助于“管理干部”。干部團(tuán)體受委托執(zhí)行一般性的政策和指令——而他們執(zhí)行支配者命令的動(dòng)機(jī)是多元的：習(xí)慣、物質(zhì)利益、感情和理想動(dòng)機(jī)，以及正當(dāng)性（legitimacy，或譯為合法化）。②科爾奈也列舉了一個(gè)動(dòng)機(jī)列表：政治和道德動(dòng)機(jī)、工作認(rèn)同感、權(quán)力、威望、物質(zhì)福利、平靜的生活和害怕懲罰。參見(jiàn)雅諾什?科爾奈：《社會(huì)主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第112 頁(yè)?；诓煌姆膭?dòng)機(jī)，韋伯提出三種支配的理想型：卡里斯瑪支配、傳統(tǒng)支配與法理型支配。換而言之，韋伯對(duì)支配的討論，側(cè)重討論了社會(huì)控制和代理人規(guī)制兩方面內(nèi)容，對(duì)合作并未專門(mén)討論——但這并不意味著沒(méi)有討論，只是這些討論散見(jiàn)于他的著作各處。韋伯對(duì)經(jīng)濟(jì)體制類型和支配類型關(guān)系的論述也對(duì)稅收國(guó)家類型和三大治理任務(wù)之間的關(guān)系很有啟發(fā)。本文以稅收類型為視角，從三大治理任務(wù)出發(fā)，充實(shí)和整合這一討論，并對(duì)合作問(wèn)題展開(kāi)分析，從而做出理論方面的探索。當(dāng)然，這一探索還局限于概念的層面，需要進(jìn)一步結(jié)合實(shí)證研究來(lái)展開(kāi)。③作者在另一個(gè)研究中對(duì)半稅收國(guó)家面臨的三大治理問(wèn)題及困境展開(kāi)了實(shí)證分析，參見(jiàn)Changdong Zhang,Governing and Ruling:The Political Logic of Taxation in China, 2021。

斯威德伯格認(rèn)為韋伯財(cái)政社會(huì)學(xué)“最令人激動(dòng)和最有創(chuàng)新性的部分”是“對(duì)財(cái)政與支配類型之間關(guān)系的解釋”。④理查德? 斯威德伯格：《馬克斯? 韋伯與經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)思想》，第85 頁(yè)。韋伯討論了國(guó)家的財(cái)政途徑對(duì)資本主義類型的影響，認(rèn)為只有現(xiàn)代稅收體系才對(duì)理性資本主義有積極影響，包稅制、家財(cái)型和賦役制對(duì)政治資本主義有積極影響但對(duì)市場(chǎng)資本主義有消極影響，俸祿制、實(shí)物給付和強(qiáng)制性服務(wù)對(duì)所有資本主義形式都有消極影響。⑤理查德? 斯威德伯格：《馬克斯? 韋伯與經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)思想》，第83 頁(yè)。這也啟發(fā)我們?cè)谶M(jìn)一步的研究中將稅收體制放在更廣闊的政治經(jīng)濟(jì)體制下考察，分析整體體制對(duì)三大治理難題的影響。