譚賢杰 覃軍福 廖金秀 郭小強 石達金 時成俏

摘要：【目的】保障糧食安全，探討解決耕地撂荒的對策，為耕地撂荒的治理提供思路和參考。【方法】根據(jù)前期廣西耕地撂荒現(xiàn)況，分析耕地撂荒原因，提出解決耕地撂荒的對策與建議。【結果】調查發(fā)現(xiàn)，當前廣西耕地撂荒的主要原因是：耕地生產(chǎn)條件較差;生產(chǎn)成本高，經(jīng)濟效益低;勞動力嚴重流失;耕地、水利設施破壞;扶貧村整體搬遷;土地流轉機制不完善和生產(chǎn)主體經(jīng)營管理不善等?！窘ㄗh】通過加強耕地基礎設施建設，改善耕作條件，提高種糧經(jīng)濟效益，提高農(nóng)民種植積極性，提高農(nóng)業(yè)機械化水平，以降低勞動強度，提高生產(chǎn)效率，加強科技應用，完善土地流轉機制，推進農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；a(chǎn)，大力培育新型經(jīng)營主體，提高經(jīng)營主體的競爭力，加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務體系建設，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供支撐，加強農(nóng)村基礎建設，加強基礎建設項目監(jiān)督，建立撂荒懲責機制等措施，對耕地撂荒進行綜合治理。

關鍵詞：耕地;撂荒;原因;治理;對策

中圖分類號：F323.211 文獻標識號：A 文章編號：1003-4374（2022）01-0065-06

Causes and Countermeasures of Abandoned Farmland in Guangxi

Tan Xian-jie 1， Qin Jun-fu 2， Liao Jin-xiu 1， Guo Xiao-qiang 3， Shi Da-jin1， Shi Cheng-qiao1

（1.Institute of Maize， Guangxi Academy of Agricultural Sciences， Nanning， Guangxi 530007， China;

2.Division of Seed Industry Management，Department of Agriculture and Rural Affairs of Guangxi zhuang Autonomous Region， Nanning， Guangxi 530021， China; 3.Guangxi Seed Management Station， Nanning， Guangxi 530022， China）

Abstract： 【Objective】 To ensure food security， explore the countermeasures to solve abandoned farmland， and provide ideas and reference for the management of farmland abandonment. 【Method】 According to the investigation of farmland abandonment in Guangxi， the causes of farmland abandonment were analyzed and the countermeasures were put forward. 【Result】 The main reasons of abandoned farmland in Guangxi are as follows： poor production conditions of farmland; high production cost and low economic benefit; severe loss of labor force; damage of farmland and water conservancy facilities; overall relocation of poverty alleviation villages; imperfect land transfer mechanism and deficient production subject management and so on . 【Suggestion】 The comprehensive management of abandoned farmland can be carried out by strengthening the construction of farmland infrastructure， improviug farming conditions，increasing the economic benefits of gain growing，encouraging farmers planting motivation，improving the level of agricultural mechanization to reduce rabour intensity，euhaning produectiving， increasing the application of science and technology， advancing the mechanism of land transfer， promoting the intensive and large-scale production of agriculture， vigorously cultivating new business entities and improving their competitueness，strengthening the service system and prouiding support for agricultural production，enhancing rurul infrastructure and supervision of infrastructure projects， and establishing the punishment and accountability mechanism of abandoned farmland.

Key words： farmland， abandoned， reason， management， countermeasure

糧食是人類賴以生存的物質基礎，耕地是糧食生產(chǎn)的基礎。改革開放后，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，農(nóng)民對耕地的依賴程度逐步降低，農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉移，各地不同程度地出現(xiàn)了耕地撂荒現(xiàn)象。特別是近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展與外出務工，農(nóng)村耕地撂荒面積快速增加，撂荒問題日益嚴峻。耕地撂荒激化了土地資源稀缺與糧食安全需要之間的矛盾，對糧食安全和社會經(jīng)濟發(fā)展等方面造成了巨大影響。

從歷史來看，耕地撂荒是經(jīng)濟發(fā)展與人口城鎮(zhèn)化過程中帶來的現(xiàn)象，在發(fā)達國家的北美、歐洲、日本等國家地區(qū)，甚至在發(fā)展中國家的越南、印度和菲律賓等，自20世紀后期，由于經(jīng)濟發(fā)展，人口城鎮(zhèn)化持續(xù)提高，導致了許多土地出現(xiàn)退耕的現(xiàn)象，持續(xù)發(fā)生至今。[1-3]我國自1978年實行改革開放以來，隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展，越來越多的農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)地區(qū)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門轉移，此期間出現(xiàn)過 3次農(nóng)地棄耕現(xiàn)象，且最后一次耕地撂荒的程度最嚴重，涉及范圍也最大。[4]郭保等[5]報道1994年北海市耕地丟荒面積2104.9 hm2，占耕地面積的2.64%，全年因丟荒造成的直接經(jīng)濟損失達4000萬元以上，丟荒原因主要有轉產(chǎn)、低產(chǎn)、征地不用和修路影響引起。針對撂荒原因，Benayas等[6]

對世界多個國家成因歸納主要有以下幾個方面：

①城鎮(zhèn)化和城市工業(yè)化的不斷發(fā)展使農(nóng)村勞動力大量外出導致農(nóng)村勞動力減少;②土地質量較差，耕地投入過大（化肥、農(nóng)藥、人力等），而農(nóng)作物價格較低，耕地基本沒有經(jīng)濟效益;③農(nóng)業(yè)相關政策的調整;④土地制度的改革;⑤農(nóng)業(yè)技術的不斷提高。

廣西是一個有5000多萬人口的大?。▍^(qū)），人口多、資源匱乏，糧食安全問題嚴峻，大量耕地撂荒有悖于國家“十分珍惜，合理利用土地”的原則，也不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，對耕地撂荒的原因進行調查研究并提出相關的對策建議解決撂荒問題，既有利于保障廣西糧食安全，又符合我國可持續(xù)發(fā)展的國策，對廣西農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展也有著重要意義。從前期的調查來看，廣西撂荒原因與前人結論有重合之處。本文就廣西糧食生產(chǎn)和生豬工作專班對廣西土地撂荒情況及特點的調查進行歸納，分析土地撂荒原因、探討解決土地撂荒的對策，為廣西解決耕地撂荒提供理論支持和技術參考。

1 廣西耕地撂荒現(xiàn)況

據(jù)有關統(tǒng)計，2019年廣西撂荒地情況調查匯總表見表1，2019年廣西全區(qū)耕地撂荒面積25480.8 hm2，占耕地總面積的0.61%，撂荒地中，旱地占撂荒地面積的56.75%，水田占撂荒地面積的43.25%。在廣西14個地市中，以面積計，南寧市撂荒地面積最大，達5775.0 hm2，其次為百色市，為4966.8 hm2;以比例計，則北海市撂荒地比例最高，撂荒地面積占耕地面積的2.46%，其次為欽州市，為1.33%。

2 耕地撂荒形成的原因

2.1 耕地生產(chǎn)條件較差，易旱易澇，收成不保障

旱地、易澇田和邊緣、偏遠地塊是撂荒耕地主要區(qū)域。一是水利設施不完善，無水源的旱地，由于農(nóng)田水利設施年久失修，漏水滲水，甚至完全失去了灌排功能，農(nóng)戶耕種只能“靠天吃飯”，無法灌溉而撂荒。二是沼澤地和易澇地，沼澤地多位于山?jīng)_、谷底、塘邊，土地冷涼，作物多生長不良;易澇地多位于河邊、溪邊，易受內澇和外淹成災，作物難生長或收成不保，農(nóng)民不愿種植。三是交通不便的村邊、山邊、林邊和國境邊界等偏遠耕地，這些土地地勢不平，地塊零星、分散，機械難進，不但種收不便，而且還易受鼠、鳥、獸害，收成不保障，農(nóng)民選擇了撂荒。由于生產(chǎn)條件差，此類耕地難于流轉，往往也是農(nóng)民首先選擇撂荒的地塊。據(jù)調查顯示，此類耕地占撂荒總面積的50%以上。

2.2 生產(chǎn)成本高，經(jīng)濟效益低，機械化水平較低，勞動強度大

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本主要受農(nóng)資、勞力和機械化生產(chǎn)水平影響。近年來，農(nóng)資價格高昂、勞動力價格飆升，使得種植收益低下，甚至出現(xiàn)虧本。據(jù)內部調查顯示，以水稻種植為例，平均單產(chǎn)450kg/667 m2左右，按每千克2.4元計算，每667 m2產(chǎn)值僅1080元，除去肥料、農(nóng)藥等支出，收入約只有500元。以甘蔗種植為例，按糖價格5000元/噸計，種植甘蔗每667 m2生產(chǎn)成本為2340元，而產(chǎn)值只有2350元，利潤極為微薄。機械化水平對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響主要表現(xiàn)在生產(chǎn)效率與勞動強度上，提高機械化水平可降低生產(chǎn)成本。山區(qū)的耕地由于地形復雜、交通不便、地塊破碎等原因，適用機械少，農(nóng)業(yè)機械化困難，播種、除草、澆水、施肥、收獲全靠人工，勞動強度大，農(nóng)民寧可打雜工，花錢買糧食，也不愿種糧。此外，由于糧作經(jīng)濟效益低，勞動強度大，農(nóng)民經(jīng)濟收入增長，環(huán)境不斷改善，種植糧食夠家庭一年吃即可，不愿多種，導致了耕地的季節(jié)性撂荒。

2.3 農(nóng)村大量人口外出務工，青壯勞動力嚴重流失

隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，農(nóng)村居民工資性收入逐漸取代種植收入成為農(nóng)村勞動力的收入來源，農(nóng)業(yè)種植規(guī)模小，收益低，外出務工的收益遠高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益，有知識、有技術、思維活躍、年富力強的青壯年紛紛進入城市就業(yè)，“棄耕務工”“棄田經(jīng)商”成為很多農(nóng)民的首選，農(nóng)村人口加速流出，向城鎮(zhèn)轉移，農(nóng)村“勞力荒”“空巢老人”“留守婦女”“留守兒童”等成普遍現(xiàn)象。這種青壯年大量外出務工現(xiàn)象以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差的縣份尤甚，典型如天等縣，每年都有13萬多人外出務工，占全縣人口近三成以上。城市集中了教育、交通、人居環(huán)境等優(yōu)質資源，很多農(nóng)民為了使子女得到更好的教育和生活條件，舉家進城打工，讓子女也跟著進城學習、生活，不愿再耕種。調查顯示，現(xiàn)區(qū)內從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力80%以上多為60歲以上老人，基本上不能勝任繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導致從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力嚴重缺乏。大量勞力進城后，基本由留守的老人、婦女與兒童耕作，受精力限制擇優(yōu)良地塊耕種，稍差劣地塊則任由撂荒，經(jīng)營也逐漸從精細化耕作轉變?yōu)榇址攀焦芾?，水田由雙季稻改為單季稻。農(nóng)村耕地撂荒現(xiàn)象由 2000年左右開始的個別零星現(xiàn)象發(fā)展至今已成為普遍現(xiàn)象。

2.4 建設項目延宕和破壞耕地的水利設施導致耕地撂荒

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，對土地的需求劇增，城建、公路、鐵路和工業(yè)園區(qū)建設蓬勃開展。調查顯示，全區(qū)各地建設項目或多或少存在破壞耕地、破壞水利基礎設施和圈而未用等造成耕地撂荒現(xiàn)象。一是項目建設延宕，土地征用后項目遲遲不能正常建設，造成耕地撂荒。各地在興辦開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設中，占用耕地出現(xiàn)了多占少用，占而不用，造成土地閑置撂荒。如平果市太平鎮(zhèn)縣道758沿線有耕地由于項目遲遲未啟動而撂荒。二是項目建設中沒有處理好毗鄰耕地的排灌渠道，形成排灌困難，影響耕作導致撂荒。如賓陽縣新橋鎮(zhèn)民范村因道路建設阻塞排水，導致道路沿線的耕地無法耕種而撂荒。大新縣堪圩鄉(xiāng)明仕村五個（村）屯的地塊由于縣道X532建設損壞水利渠道，造成水源短缺，無法耕種而撂荒。三是由于土地整理項目和耕地占補平衡建設破壞耕地地表土壤、植被造成耕地劣化不能耕種而撂荒。如崇左市部分雙高基地項目、“小并大”項目由于資金、群眾不配合等種種情況造成拖延，建設擾動、開挖破壞原地貌，使原地表土壤、植被遭到破壞，而不能耕種而導致撂荒。

2.5 扶貧村整體搬遷后耕地丟荒、撂荒

異地搬遷扶貧也是當前農(nóng)村扶貧工作中非常重要的一項，許多農(nóng)村深度貧困的地區(qū)大多處于深山之中，這些村屯交通不便，土地貧瘠，資源貧乏，嚴重阻礙貧困農(nóng)民實現(xiàn)脫貧致富，所以國家針對這部分農(nóng)村地區(qū)開展了異地搬遷扶貧工作。在農(nóng)村異地扶貧搬遷后，由于人員已經(jīng)遷出，原村所屬耕地隨即棄耕撂荒。如龍州縣上金鄉(xiāng)中山村的隴門屯、隴布屯、企鳥屯三個自然屯，這些屯屬于邊遠山區(qū)地帶，由于處于深山閉塞區(qū)，2017年涉及的三個屯所有農(nóng)戶已搬遷至上金鄉(xiāng)古城安置點，其山里土地離安置點較遠，土地貧瘠、交通不便，大多農(nóng)戶搬遷后在安置點找到新的工作或全家外出務工，從而導致土地撂荒。

2.6 土地流轉機制不完善，未能有效盤活撂荒耕地

一是農(nóng)村產(chǎn)權交易市場體系尚未完善。由于土地流轉是近年來的新生制度，從管理部門到農(nóng)民認識皆不足，其市場體系尚待完善。土地流轉比較自發(fā)、無序、隨意，流轉效率低。二是部分群眾對流轉政策理解不到位，守地思想仍然存在，對于土地承包經(jīng)營權的流轉存在很大顧慮，擔心土地流轉后，會破壞原有土地界址、引起權屬糾紛，甚至誤解會被國家收回承包經(jīng)營權，即使家庭人員已外出務工、經(jīng)商或無勞力耕種的情況下也寧愿撂荒也不愿將土地流轉出去。三是農(nóng)村土地流轉相關規(guī)則還不夠健全，未能實施土地流轉風險保障金制度。部分土地流轉無書面協(xié)議，或內容過于簡單，或權責不清，或未經(jīng)管理機構審查、簽證或公證機關公證，等等，出現(xiàn)糾紛則難以解決，耕地經(jīng)營權未能及時厘清而撂荒。四是對土地流轉風險防控機制不夠完善。地方政府對農(nóng)村土地流轉的監(jiān)管和介入不到位，部分地方政府則介入過深，職責不清，在流轉后發(fā)生糾紛、扯皮，形成耕地處于撂荒狀態(tài)。

2.7 土地流轉后生產(chǎn)主體經(jīng)營管理不善造成撂荒

近年來，隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進，在國家政策鼓勵引導下，新型經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)，土地流轉已成為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營趨勢。農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、種地大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體使各地市土地流轉面積逐漸增加，由于產(chǎn)品價格、市場定位和管理水平等原因，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨市場和自然雙重風險，特別是在農(nóng)產(chǎn)品價格低，勞力價格劇升的大形勢下，這些生產(chǎn)主體不能正常營利，部分土地流轉后不少面臨發(fā)展乏力甚至虧損局面。

一方面是經(jīng)營主體由于資源不足、管理不善等原因造成經(jīng)營性撂荒。另一方面是土地流轉后經(jīng)營主體由于租金高、經(jīng)營成本高、利潤低、市場方向錯誤等原因虧損而無法再繼續(xù)經(jīng)營，部分業(yè)主以撂荒作為重新議價手段或一走了之最終導致撂荒。這種情形下，政府往往介入處理無非是尋求新承包經(jīng)營者或將土地歸還回農(nóng)戶，兩者由于牽涉多方利益或地界分割不清往往耗時長久，導致土地持續(xù)撂荒。

3 耕地撂荒治理的對策與建議

撂荒是經(jīng)濟發(fā)展過程發(fā)生的現(xiàn)象，其產(chǎn)生是經(jīng)濟、社會多種原因引起的綜合反應，特別是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對農(nóng)業(yè)勞動力轉移到非農(nóng)行業(yè)將會是一個長期過程[7]，解決廣西耕地撂荒和棄耕現(xiàn)象，僅采用行政手段，是難以取得理想效果的，必須綜合施策，采用全領域、多手段的方法因勢利導，以提高經(jīng)濟利益為根本，提高農(nóng)民種糧積極性;充分利用經(jīng)濟、科技與制度等方法，構建撂荒地綜合利用、科學利用的長效機制，使稀缺寶貴的耕地資源能夠得到充分有效的利用，形成糧食的可續(xù)性生產(chǎn)局面，保障廣西糧食安全。

3.1 加強耕地基礎設施建設，改善耕作條件

一是完善農(nóng)田水利基礎設施建設。要加大提升耕地質量資金投入，增加高標準農(nóng)田建設項目投資，統(tǒng)籌推進農(nóng)田基礎設施改善，重點對農(nóng)田灌溉的支渠、毛渠進行維修、維護，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水利條件，解決農(nóng)田水利“最后一公里”問題，擴大旱澇保收耕地面積。二是著力提升中低產(chǎn)耕地質量，優(yōu)先安排資金解決成片撂荒土地的提質改造工程，對因土壤貧瘠、土壤肥力過低而棄耕撂荒田和中、低產(chǎn)田，通過組織發(fā)展種植綠肥、結合生態(tài)養(yǎng)殖等綜合措施來改善土壤性狀，提高土壤肥力，提升耕地質量。三是實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，改善交通和耕作條件。針對撂荒面積較為集中的偏遠山區(qū)，加大資金投入，改善交通條件和加大土地平整投入，推進小塊并大塊，加強農(nóng)機生產(chǎn)水、電、路網(wǎng)建設，以適應當前農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)需要。

3.2 提高種糧經(jīng)濟效益，提高農(nóng)民種植積極性

一要適當提高糧價，提高種糧經(jīng)濟效益。過去20年，社會商品價格上升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、勞動力價格上漲2倍，但糧食價格基本維持不變。通過適當提高糧價，糧食生產(chǎn)有利潤農(nóng)民生產(chǎn)才有積極性。二要加大糧食種植補貼，糧食種植的單位面積補貼標準應高于平均生產(chǎn)成本，維護種糧者合理的收益，方能調動種糧農(nóng)民的積極性。建議將廣西的水稻種植補貼提高到4500～6000元/hm2水平，以補貼農(nóng)民的種糧成本。三要因地制宜發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)效益。以市場為導向，推廣適銷對路的高產(chǎn)、優(yōu)質、高效、安全、高附加值的農(nóng)產(chǎn)品，形成區(qū)域化布局、集約化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)效益。四要加大農(nóng)民返鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持，形成利益聯(lián)結機制，讓更多農(nóng)村勞動力就地就近就業(yè)，實現(xiàn)就業(yè)、耕作“兩不誤”。五要落實國家強農(nóng)惠農(nóng)政策，提高農(nóng)民種糧積極性，補貼重點向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，按照“誰種補誰，多種多補”原則，提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)民種糧的積極性。

3.3 提高農(nóng)業(yè)機械化水平，以降低勞動強度，提高生產(chǎn)效率

深入實施主要農(nóng)作物生產(chǎn)全程機械化推進行動。在水稻生產(chǎn)上，加大推進水稻生產(chǎn)全程機械化的支持力度，扶持創(chuàng)建全區(qū)水稻生產(chǎn)全程機械化示范縣和示范基地，推進水稻生產(chǎn)育秧、插秧、烘干等環(huán)節(jié)機械化，不斷提高水稻耕、種、收綜合機械化率。在玉米生產(chǎn)上，加大適用機械開發(fā)與鑒定篩選，為山區(qū)、丘陵地區(qū)開發(fā)、鑒定適用機械，以提高玉米耕作、播種、收獲機械化水平。

3.4 加強科技應用，通過科技提高生產(chǎn)效率提高經(jīng)濟效益

一是加強新品種、新技術應用示范推廣，提高良種、良法應用比例，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。二是加強農(nóng)技推廣體系建設，通過基層農(nóng)技推廣示范項目帶動新品種、新方法、新模式和新技術應用。保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員農(nóng)技指導時間和精力，促進基層農(nóng)技推廣工作有效開展，遏制耕地撂荒。三是加強農(nóng)村專業(yè)人才隊伍建設，大力實施“頭雁工程”、新型職業(yè)農(nóng)民培育工程、農(nóng)村青年人才孵化培育工程、“一人學一技”工程，通過辦班講學、基地領學、參觀見學等多種培訓形式，扶持培養(yǎng)一批鄉(xiāng)土人才、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、經(jīng)紀人等，提高農(nóng)業(yè)從業(yè)人員技術水平。

3.5 完善土地流轉機制，推進農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；a(chǎn)

一是加快農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺體系建設。加快建設農(nóng)村產(chǎn)權交易中心，成立農(nóng)村產(chǎn)權流轉市場，建立完善的土地流轉機制。二是完善政策服務促進土地流轉。健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉服務體系，充分發(fā)揮交易流轉、信息集散、抵押融資、監(jiān)督規(guī)范四大基本功能，強化服務推動土地流轉。三是建立合理的土地流轉機制，通過探索多樣化的流轉形式，積極引導農(nóng)民采取轉包、托管、租賃、代耕代種等方式促進土地向規(guī)模經(jīng)營戶集中，推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)集約化、規(guī)模化生產(chǎn)，促進農(nóng)村生產(chǎn)資源有效配置，讓土地資源得到優(yōu)化利用。

3.6 大力培育新型經(jīng)營主體，提高經(jīng)營主體的競爭力

隨著勞動力的轉移，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將會是農(nóng)村經(jīng)營主體。一是通過制定政策、激勵措施，在政策、資金、項目、技術、信息、服務等方面給予傾斜扶持，通過引導、培育龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、能人能手等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，讓真正有意愿、有資金、有技術經(jīng)營主體種植土地。二是通過人才培訓、技術推廣、信息交流方面的傳、幫、帶作用下對新型經(jīng)營主體進行競爭力提升，促進新型經(jīng)營主體對土地、資金、技術、勞動力等生產(chǎn)要素的有效配置，提高土地利用率和經(jīng)濟效益。通過新型經(jīng)營主體培育和競爭力培養(yǎng)，解決“誰來種地、怎么種地”的問題，從根本解決耕地撂荒的問題。

3.7 加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務體系建設，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供支撐

農(nóng)業(yè)科技服務體系為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體提供科技支撐，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體保障經(jīng)濟效益，提高營運效率和增強整體競爭力的重要環(huán)節(jié)和制約因素。當前，政府可著重發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應、農(nóng)業(yè)機械化服務、信息咨詢、教育培訓等農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的社會化服務，形成完整的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務產(chǎn)業(yè)鏈。使生產(chǎn)性服務業(yè)更有效地服務于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，解決勞動力不足所導致的土地撂荒問題。

3.8 加強農(nóng)村基礎建設，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟以穩(wěn)定農(nóng)業(yè)人口

城鄉(xiāng)差別是農(nóng)民流入城市的一個重要原因，導致了農(nóng)村人口空心化，耕地撂荒的現(xiàn)象必然大量發(fā)生。創(chuàng)造農(nóng)民安居樂業(yè)的環(huán)境，讓農(nóng)戶愿意留在村莊里，就增加了耕種土地的可能性，就破解了“誰來種地”的難題。一要結合“鄉(xiāng)村振興”國家戰(zhàn)略和“美麗鄉(xiāng)村”建設，進一步改善農(nóng)村人居環(huán)境、教育環(huán)境。二要結合農(nóng)村本地產(chǎn)品優(yōu)勢和土地資源特點，以市場需求為導向，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)合理布局，發(fā)展“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)”，做大做強優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進當?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)崗位。

3.9 加強基礎建設項目監(jiān)督，杜絕工程對耕地、水利設施破壞

一是在源頭上要做到合理規(guī)劃。涉農(nóng)建設項目立項應立足扎實的調查研究和科學的分析論證，提高項目決策的科學性、準確性，嚴格控制擾動范圍，減少對水道、植被的破壞和土地擾動面積，合理規(guī)劃項目建設中施工時序，做好預案。二是項目建設施工過程中，建設單位要嚴格落實耕地保護主體責任，切實抓好項目建設期水土保持工作，盡量避免對耕地、水利設施破壞。三是交通運輸行政主管部門、水利行政主管部門和自然資源部門要進一步深化部門之間合作，要建立基礎建設項目耕地保護監(jiān)督管理聯(lián)動機制，按照各自職責，加大事中事后監(jiān)管力度，加強對在建涉農(nóng)建設項目耕地保護方案落實情況的監(jiān)督檢查，對破壞耕地、水利設施的，要認真查處，情節(jié)嚴重構成犯罪的，應依法懲辦，形成耕地保護監(jiān)督管理合力，保障并實現(xiàn)基礎建設與耕地保護和諧、永續(xù)發(fā)展。

3.10 加強撂荒地調查與動態(tài)監(jiān)測，建立撂荒懲責機制

耕地撂荒關系國家糧食安全、國防安全，應加快耕地撂荒責任懲賞制度建立與完善。一是在《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的框架下，制定撂荒認定標準與程序，探索制定撂荒耕地管理政策，建立健全撂荒地監(jiān)管相關配套制度。二是建立耕地撂荒評估監(jiān)測體系，通過建立農(nóng)戶調查與遙感影像解譯結合的跟蹤調查體系，為撂荒懲責提供依據(jù)。三是嚴格考核獎懲，在落實糧食安全“黨政同責”政策下，建立土地撂荒責任迫究機制和督察制度， 通過強化組織領導，層層壓實工作責任，落實專人負責，實施固定時段匯報通報和網(wǎng)格化管理制度，抓好抓實撂荒耕地整治工作，對工作重視不夠、工作不力的將上報相關單位從嚴督辦約談，并嚴肅追責問責。對無正當理由撂荒耕地農(nóng)戶取消相關補貼，性質嚴重的可取消承包經(jīng)營權。通過建立健全耕地撂荒整治長效機制，確保撂荒問題不反彈。

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