吳雨宸

當(dāng)前我國正處于社會主義發(fā)展新常態(tài)時代，農(nóng)村的農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營承包管理經(jīng)營權(quán)確權(quán)管理登記注冊頒證工作是有效地維護(hù)保障廣大鄉(xiāng)村農(nóng)民干部群眾農(nóng)村土地合法權(quán)益、優(yōu)化我國農(nóng)村基本生產(chǎn)經(jīng)營管理制度、完善我國農(nóng)村土地治理法制體系、推動我國現(xiàn)代化鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)全面健康發(fā)展的重要一項基礎(chǔ)技術(shù)活動。做好土地經(jīng)營承包管理、經(jīng)營權(quán)的確權(quán)注冊和登記，是從程序上規(guī)范農(nóng)村土地問題，應(yīng)在頒證過程中嚴(yán)守登記管理工作程序，建立健全土地相關(guān)規(guī)章制度，妥善解決土地糾紛，維護(hù)我國農(nóng)村穩(wěn)定。

有效保護(hù)廣大農(nóng)民群眾土地權(quán)益

學(xué)者們從如何革除農(nóng)村實踐中實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包土地責(zé)任制的重大弊端角度出發(fā)，其認(rèn)為之所以應(yīng)將農(nóng)村土地經(jīng)營承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行界定的主要原因是實行物權(quán)化而農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)本身的一個特點(diǎn)是它決定了一個農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)的漫長周期性和它需要土地經(jīng)營者的工作長期開發(fā)投入，而長期開發(fā)投入的兩個決定性影響因素；一是農(nóng)村土地承包使用權(quán)利關(guān)系的長期穩(wěn)定和農(nóng)村土地經(jīng)營使用承包權(quán)利的合法自主自由流轉(zhuǎn)，而這些都只能在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實行物權(quán)化的基礎(chǔ)上進(jìn)行才能逐步統(tǒng)一進(jìn)行起來；二是賦予廣大農(nóng)民干部群眾長期而有利益保障的農(nóng)村土地承包使用權(quán)，以利于促使廣大農(nóng)民干部群眾不斷增加對國有土地的長期開發(fā)投入，避免掠奪式承包經(jīng)營，實現(xiàn)屬于農(nóng)村的國有土地大量可長期持續(xù)開發(fā)利用。

土地利用承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的自由物權(quán)化，一方面不僅可以有效控制當(dāng)前農(nóng)村流動人口的平均出生率，另一方面它還可以有效實現(xiàn)擁有土地利用承包權(quán)的資本自主自由流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)村土地利用資源的自由市場化合理配置，提高農(nóng)村土地利用資源的綜合利用效率，以利于克服傳統(tǒng)土地利用均包經(jīng)營模式所形成導(dǎo)致的農(nóng)村土地利用資源綜合利用效率不高和農(nóng)村土地利用規(guī)模狹小的種種弊端，也可以杜絕鄉(xiāng)村級領(lǐng)導(dǎo)干部在進(jìn)行土地規(guī)劃調(diào)整過程中的違法侵權(quán)行為。

優(yōu)化農(nóng)村基本經(jīng)營制度

村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，能有效強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。促使農(nóng)村地區(qū)土地承包活動穩(wěn)定開展，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定流轉(zhuǎn)，全面推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。在農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)中，能保障區(qū)域農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營發(fā)展，提高農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力。充分做好土地確權(quán)登記頒證，保障承包活動全面落實。

完善農(nóng)村治理體系

從農(nóng)村歷史發(fā)展趨勢角度來看，中國現(xiàn)代農(nóng)村早晚都需要真正走到這一步，實現(xiàn)農(nóng)村土地大規(guī)模范圍有效流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)村家庭專業(yè)農(nóng)場、合作社、農(nóng)企企業(yè)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)的三大主力軍。一直以來，鄉(xiāng)土文化情結(jié)一直是中國土地經(jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)的最大阻力之一，但隨著中國土地使用邊界的逐漸消失，新一代中國農(nóng)村年輕人鄉(xiāng)土思想的不斷更新，這些人的阻力可能會越來越小。

推動現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)全面發(fā)展

1.自己可以自由選擇是否繼續(xù)在國有農(nóng)村土地耕種國有土地，不過基本上也不是只能自給自足，還可能需要靠其他體力工作或者自己做點(diǎn)小生意來繼續(xù)維持正常生計。2.將農(nóng)村土地?zé)o償出租轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民大戶，自己可以外出農(nóng)村打工，同時可以收取土地租金。3.可利用農(nóng)村土地作為承包商的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行貸款，擴(kuò)大鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)文化生產(chǎn)用地經(jīng)營規(guī)模。4.以農(nóng)村土地承包作為法人股份資格入股農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)企，后期可以參與權(quán)利分紅。5.與當(dāng)?shù)卮迕窈图w企業(yè)合作開發(fā)農(nóng)村民宿、農(nóng)家樂等農(nóng)業(yè)項目。6.有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村土地?？梢缘贸隹隙ǖ囊稽c(diǎn)那就是，未來的中國農(nóng)村里，只有那些擁有農(nóng)業(yè)技術(shù)資源優(yōu)勢、規(guī)模化生產(chǎn)管理等等優(yōu)勢的農(nóng)村人，才能選擇留下來繼續(xù)種地；大多數(shù)農(nóng)村人可能會選擇流向城鎮(zhèn)，但他們保留了對農(nóng)村的部分土地的所有承包權(quán)。

確權(quán)面積與實測面積不符

各村組基于實際情況，選取不同測量方式。首先可以應(yīng)用實測，通過農(nóng)戶指界，逐一進(jìn)行測量，此類方法應(yīng)用涉及136個小組，在小組總數(shù)中所占比重較大。其次是應(yīng)用圖解，對各個地塊進(jìn)行實測，依照農(nóng)戶二輪承包面積，在實測圖中進(jìn)行矢量分割，此類方法涉及85個小組，此類方法應(yīng)用實踐主要是適用于有一半以上農(nóng)戶不在家中或是對部分地界不能明確指認(rèn)，但是在村組內(nèi)有村民明確土地具體位置，有對應(yīng)的土地臺賬。第三采用統(tǒng)一經(jīng)營方式，農(nóng)戶將二輪承包土地交由集體統(tǒng)一管理，只測量整個地塊，不細(xì)分，此種方法涉及85個小組，占總小組數(shù)的6%。第四采用實測與圖解相結(jié)合，此方法適用于有半數(shù)群眾在家，能對個別地塊進(jìn)行實地指界，但是對其他地塊不能有效指認(rèn)的。

相關(guān)政策滯后

一方面，農(nóng)民群眾自身的文化水平低下，指導(dǎo)、落實該政策的主要工作人員一般是村委會書記、主任，他們的年齡大多都在50歲以上，文化水平相對較低，對大多數(shù)政策的本質(zhì)問題和具體實施等都理解不到位，在給村民講解的過程中，農(nóng)民群眾更加不知所云。另一方面，村鎮(zhèn)基層干部缺乏管理經(jīng)驗，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村委會書記、主任等都是從“留守農(nóng)村”的村民中選舉而來的，他們絕大多數(shù)時間都只是在村里從事自家村的生產(chǎn)和經(jīng)營勞動，村務(wù)管理只是他們的一項“業(yè)余”工作。在我國農(nóng)村技術(shù)性、專業(yè)性人才仍極度缺乏，相關(guān)工作人員對現(xiàn)代化信息技術(shù)的掌握能力較差。在汭豐鄉(xiāng)設(shè)施農(nóng)業(yè)基地的建設(shè)中也遇到了類似的障礙。政府提供塑料大棚、農(nóng)用化肥等，由于缺乏相關(guān)知識，不了解當(dāng)?shù)貧夂驙顩r和土地情況，不能適時控制大棚的溫度、濕度等，在育苗過程中，未能合理掌握棚內(nèi)氣溫，致使苗圃出現(xiàn)"燒苗、瘦苗"等現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大幅下降，給農(nóng)戶帶來了巨大的財產(chǎn)、精神損失。

土地歸屬分歧嚴(yán)重

此次二輪農(nóng)村土地確權(quán)以1998年二輪農(nóng)村土地二輪農(nóng)村工程建設(shè)承包各項工作情況為主要管理基礎(chǔ)，由于1998年二輪農(nóng)村土地工程承包各項管理工作不扎實，基本上都不過關(guān)或是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村干部閉門造車，造成農(nóng)村土地使用檔案里沒有明確記載的農(nóng)村土地使用數(shù)據(jù)與實際農(nóng)村土地使用情況上的數(shù)據(jù)基本相差甚遠(yuǎn)。加之部分進(jìn)入重點(diǎn)摸底村子的村級經(jīng)辦事業(yè)單位工作人員不斷變動更替、村級干部工作人員不斷搬遷等以上種種原因，導(dǎo)致農(nóng)村土地在確權(quán)登記時，部分土地歸屬問題仍存在較大分歧。

嚴(yán)守工作程序，確保工作質(zhì)量

各個部門要把切實保證質(zhì)量安全作為確權(quán)準(zhǔn)備工作的重中之重，按照國家法律確權(quán)政策相關(guān)規(guī)定和專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)要求，嚴(yán)格執(zhí)行遵循確權(quán)準(zhǔn)備發(fā)證工作、權(quán)屬認(rèn)定調(diào)查、糾紛投訴調(diào)處、審核結(jié)果公示、完善確權(quán)合同、建立健全數(shù)據(jù)庫和登記信息管理系統(tǒng)、建立土地登記簿、頒發(fā)登記證書、資料整理歸檔等工作程序。要緊緊把握好現(xiàn)場勘查指界、審核結(jié)果公示、簽字資格確認(rèn)等三個關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)，留存真實有關(guān)公示視頻、照片等相關(guān)證明文件材料；堅決杜絕假審核公示、假審核簽字等弄虛作假違法行為，嚴(yán)禁盡量減少必要的實地勘察指界、測量等繁瑣環(huán)節(jié)，防止簡單工程以圖紙定界、以占地面積測量定界。

建立健全相關(guān)規(guī)章制度

深入學(xué)習(xí)貫徹落實研究對新政策出臺到各個省級行政計劃區(qū)域在農(nóng)村就業(yè)落戶的新就業(yè)工作人員的確權(quán)就業(yè)登記優(yōu)惠政策，對部分行政地區(qū)按照農(nóng)戶實際使用反映的需要使用多個二輪改造地塊來填補(bǔ)遺漏確權(quán)登記的多個地塊、多塊大型住宅農(nóng)用土地或因使用建筑面積不同進(jìn)行確權(quán)登記不同為一塊住宅農(nóng)用地的，要注重集中統(tǒng)一處理意見。將農(nóng)村地區(qū)土地改革活動與土地登記頒證活動有效結(jié)合，這樣能有效引導(dǎo)較多土地進(jìn)入到流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。還能積極培育地方新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營發(fā)展主體，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展體系，推動區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。

妥善解決糾紛，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定

要特別注重對各個試點(diǎn)局部地區(qū)存在全局性、傾向性法律障礙的前期預(yù)判和跟蹤調(diào)查，加強(qiáng)對試點(diǎn)局部地區(qū)重大法律障礙的調(diào)查研究，制定關(guān)于解決地區(qū)相關(guān)法律糾紛化解障礙的政策指導(dǎo)實施意見。矛盾沖突糾紛比較集中、障礙突出的局部地區(qū)還需要研究制定實施相應(yīng)的社會應(yīng)急事件處置工作預(yù)案和處理措施。要特別注重充分發(fā)揮基層農(nóng)民干部群眾農(nóng)村群眾和基層鄉(xiāng)村干部的社會主體作用，充分發(fā)揮依托村民協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴以等多種渠道，妥善將各類矛盾調(diào)解糾紛徹底化解在農(nóng)村基層。

只有重視、正視農(nóng)村實際存在的各類問題，探索具體的解決方案，才能有效促進(jìn)解放與增強(qiáng)發(fā)展貧困區(qū)域農(nóng)村生產(chǎn)力，激發(fā)我國農(nóng)村貧困地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新活力，保障廣大鄉(xiāng)村農(nóng)民干部群眾多項經(jīng)濟(jì)合法權(quán)益。

（南京市浦口區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊）

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