劉成良 夏侯瑋

云南全省干部有新行動。

2021年以來，云南省開展了“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”，中共云南省委組織部、云南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等8部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”的通知》，明確將“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”作為黨史學(xué)習(xí)教育“我為群眾辦實(shí)事”實(shí)踐活動的重要載體，積極動員出生地或者生長地在云南本地的在外工作干部回到自己的家鄉(xiāng)，利用3年時(shí)間，按照2021年底前完成30%、2022年底前完成40%、2023年完成其余30%的計(jì)劃，完成全省行政村、農(nóng)村社區(qū)村莊規(guī)劃編制，幫助鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，讓“土生土長”的公職干部為家鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展盡心出力，接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

這一舉措的出臺引起了廣泛關(guān)注，“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”能夠解決哪些難題？在地方實(shí)踐中存在哪些不足以及需要注意的問題？

鄉(xiāng)村要振興，規(guī)劃要先行?？茖W(xué)合理的規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)地方持續(xù)發(fā)展，避免重復(fù)建設(shè)、無序建設(shè)的重要保障。盡管越來越多的專業(yè)力量長期參與了鄉(xiāng)村發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)劃，但是如何讓規(guī)劃更接地氣且符合農(nóng)民需求，如何讓規(guī)劃與國家政策緊密結(jié)合，如何避免千篇一律的規(guī)劃藍(lán)圖，是長期以來制約地方發(fā)展的重要瓶頸。

云南省臨滄市率先行動起來。2019年，臨滄市響應(yīng)上級部署要求，堅(jiān)持規(guī)劃先行，召開了全市城鄉(xiāng)規(guī)劃工作現(xiàn)場推進(jìn)會，組織“萬名干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”，調(diào)動各部門公職人員參與家鄉(xiāng)建設(shè)的積極性，該活動為兩年后云南省出臺全省范圍內(nèi)“干部規(guī)劃鄉(xiāng)村行動”提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2021年7月，云南省“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”項(xiàng)目組辦公室（云南省自然資源廳）印發(fā)《云南省“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”工作手冊》，通過“7個(gè)環(huán)節(jié)28個(gè)步驟”指導(dǎo)全省各級各部門和回鄉(xiāng)干部開展“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”，對返鄉(xiāng)規(guī)劃人員作出規(guī)范;9月，云南各市也分別開展“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”信息系統(tǒng)實(shí)操業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升規(guī)劃工作的專業(yè)化水平;11月，全省“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”暨村莊規(guī)劃業(yè)務(wù)培訓(xùn)班在昆明正式開班，著力構(gòu)建專業(yè)高效的規(guī)劃隊(duì)伍;當(dāng)前這項(xiàng)行動仍然在如火如荼進(jìn)行之中。

“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”為破解鄉(xiāng)村基層發(fā)展困境起到了十分重要的作用，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

首先，破解規(guī)劃懸浮問題。規(guī)劃不接地氣、村莊千篇一律是過去鄉(xiāng)村規(guī)劃中的通病。一方面，由于專業(yè)人才的不足，地方政府為了完成規(guī)劃任務(wù)，長期通過購買服務(wù)的方式，邀請第三方企業(yè)參與村莊發(fā)展規(guī)劃的編制，但是在項(xiàng)目資金有限的背景下，一些公司為了保障盈利，在規(guī)劃編制的過程中很難做到腳踏實(shí)地的調(diào)研，并廣泛聽取各方意見，往往通過“復(fù)制粘貼、局部改動”等形式來編制村莊規(guī)劃，由于缺乏農(nóng)民等主體的參與，結(jié)果導(dǎo)致一些規(guī)劃脫離實(shí)際，應(yīng)用價(jià)值不高，只能束之高閣，成為地方政府應(yīng)付上級任務(wù)的一項(xiàng)應(yīng)急作業(yè)。

另一方面，在過去發(fā)展過程中，基層政府也缺乏對于規(guī)劃重要性的認(rèn)識，往往是一任領(lǐng)導(dǎo)一種思路，換了領(lǐng)導(dǎo)再換思路，重復(fù)建設(shè)、無序建設(shè)等問題較為突出，鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏統(tǒng)籌，不僅造成了資源浪費(fèi)，而且也容易導(dǎo)致村莊發(fā)展中的各種亂象。

“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”則為本地干部參與村莊發(fā)展規(guī)劃提供了重要平臺。在具體的操作方面，地方以鄉(xiāng)愁鄉(xiāng)情為紐帶，通過各種傳播媒介向在外公職人員、務(wù)工經(jīng)商人員、鄉(xiāng)賢能人公開制發(fā)倡議書，廣泛動員在外人才積極參與到“行動”中來，充分整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、掛村領(lǐng)導(dǎo)、駐村第一書記和工作隊(duì)、村兩委成員、鄉(xiāng)賢能人、黨員群眾代表等力量，群策群力，為制定切實(shí)可行的村莊規(guī)劃提供人力保障。

其次，緩解人才不足矛盾。鄉(xiāng)村振興離不開人才的有效支撐，尤其是能夠扎根基層、深入實(shí)踐，有效把握基層問題的人才。

然而，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會發(fā)展面臨著兩個(gè)方面的人才困境。一方面是本土內(nèi)生型人才，為了獲得更好的發(fā)展機(jī)遇，往往通過讀書考學(xué)、經(jīng)商務(wù)工等形式到更發(fā)達(dá)地區(qū)工作和生活，村莊則面臨著空心化和精英流失的困境，發(fā)展乏力。另一方面是外來干部，受“逢進(jìn)必考”、異地任職等因素影響，一些人存在著融入問題，主要表現(xiàn)為對鄉(xiāng)村工作缺乏情感、工作作風(fēng)懸浮、把基層公務(wù)員崗位當(dāng)成跳板。

動員干部回到家鄉(xiāng)，讓“土生土長”的公職干部為家鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展盡心出力，接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”能夠在不改變?nèi)瞬湃耸玛P(guān)系的情況下，通過柔性參與的方式，充分發(fā)揮本地干部熟悉故土的優(yōu)勢，為其參與家鄉(xiāng)發(fā)展、建言獻(xiàn)策提供機(jī)會。

從當(dāng)前實(shí)踐來看，地方政府都高度重視這項(xiàng)行動，通過成立專班、加強(qiáng)督導(dǎo)等形式推動工作貫徹落實(shí)，同時(shí)還能夠增進(jìn)本土干部與外地干部的交流，進(jìn)而幫助基層干部融入家鄉(xiāng)，緩解在村莊空心化背景下鄉(xiāng)村精英不足的矛盾，推動鄉(xiāng)村發(fā)展提質(zhì)增效。

最后，解決項(xiàng)目支持困境。鄉(xiāng)村發(fā)展不僅需要科學(xué)且接地氣的規(guī)劃引導(dǎo)，而且也離不開外部資源的有力支持。對于多數(shù)鄉(xiāng)村而言，發(fā)展的瓶頸在于外部資源的匱乏，如何有效援引外部資源，如何將本地優(yōu)勢與外部發(fā)展機(jī)遇之間搭建橋梁，是影響鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵要素。

除此之外，鄉(xiāng)村發(fā)展還面臨著另外一種悖論性困境，即在國家不斷加強(qiáng)對鄉(xiāng)村資源項(xiàng)目投入力度的背景下，鄉(xiāng)村社會又經(jīng)常出現(xiàn)項(xiàng)目落地難的問題。例如一些人通過漫天要價(jià)的方式來阻止村莊建設(shè)的公益性項(xiàng)目落地，造成項(xiàng)目施工受阻，最終又影響到村莊發(fā)展。

“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”通過為走出村莊并在體制內(nèi)工作的精英，提供參與村莊發(fā)展的正式機(jī)會，為激活鄉(xiāng)村內(nèi)生動力提供了重要支持。一方面發(fā)揮他們熟知政策文本、工作經(jīng)驗(yàn)豐富等優(yōu)勢，為村莊發(fā)展鏈接重要的外部資源，另一方面還可以發(fā)揮他們在鄉(xiāng)村社會中的威望，通過熟人社會網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步將國家政策轉(zhuǎn)譯為農(nóng)民聽得懂、接地氣的話語，并與村莊實(shí)際結(jié)合起來，推動國家項(xiàng)目的順利落地。

從政策設(shè)計(jì)來看，干部參與家鄉(xiāng)規(guī)劃具有諸多優(yōu)勢，然而如何能夠有效發(fā)揮治理績效并實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)，仍然還需要更多的保障機(jī)制設(shè)計(jì)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的政策執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了一些問題，值得警惕。

一是要警惕村莊規(guī)劃編制過程中的形式主義“走過場”問題。從基層實(shí)踐來看，村莊規(guī)劃的編制多數(shù)是由通過政府購買服務(wù)形式外包給第三方公司，公司雖然具有規(guī)劃編制的技術(shù)優(yōu)勢，但是卻很難真正深入了解村莊。過去一些地方規(guī)劃脫離實(shí)際，就在于公司基于盈利目標(biāo)，在缺乏充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過粗淺了解而編制出一些看似精彩但實(shí)用價(jià)值不高的規(guī)劃文本。

“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”雖然將體制內(nèi)的干部作為村莊規(guī)劃編制中的重要意見采納對象，前期通過大量的摸排工作來統(tǒng)計(jì)干部回鄉(xiāng)意愿并進(jìn)行分組管理，后期又通過組織座談會、走訪調(diào)查等形式來聽取干部的規(guī)劃意見，但是規(guī)劃編制的主體仍然是公司，事實(shí)上由于干部的參與時(shí)間、精力有限，空間上又受到限制，提出的建議是否被考慮或采納、為何沒有采納等問題缺乏有效的溝通和互動。

除此之外，還有一個(gè)問題必須要注意，并非所有的干部都擅長做規(guī)劃。在地方政府廣泛地動員下，有的要求干部應(yīng)回盡回，回鄉(xiāng)率要達(dá)到100%，由于經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰σ约皞€(gè)人積極性的差異，一些干部對于村莊發(fā)展規(guī)劃也缺乏想法，即便是返回家鄉(xiāng)，實(shí)際上所能做的也非常有限，地方政府前期大量的組織動員工作并未轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的治理績效。

二是要警惕“爭資跑項(xiàng)”中的權(quán)力隱形腐敗問題。一些地方將干部回鄉(xiāng)參與規(guī)劃作為拓展地方公共關(guān)系的契機(jī)，并以此作為搶抓機(jī)遇、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要渠道，這些本無可厚非，也是地方發(fā)展自主性的充分體現(xiàn)，但必須警惕在這一過程中容易出現(xiàn)的權(quán)力隱形腐敗問題。

一方面，由于一些干部掌握一定的審批權(quán)力或者社會關(guān)系較為豐富，能夠在項(xiàng)目審批過程中發(fā)揮作用，從而成為地方政府拉攏和“俘獲”的重要對象。通過家鄉(xiāng)情誼、回饋鄉(xiāng)梓等話語為地方爭取項(xiàng)目，雖然被拉攏的干部并不必然在其中存在收受賄賂等行為，但是利用權(quán)力為家鄉(xiāng)違規(guī)審批項(xiàng)目本質(zhì)上是公權(quán)私用，拿著國家資源做公益，不僅是一種權(quán)力隱形腐敗問題，危害項(xiàng)目資金的公平性，而且也有損于政府的公信力。

另一方面，地方政府在接待干部返故土參與規(guī)劃的過程中，也要注意方式方法，避免將其作為拉項(xiàng)目、跑資源的公關(guān)對象，更要避免那種三六九等式的接待方式——有權(quán)力、有背景則笑顏相迎，無權(quán)無勢則不冷不熱，將赤誠為故鄉(xiāng)奉獻(xiàn)的行動變?yōu)橐环N無奈的尷尬。

（作者單位：蘇州大學(xué)中國特色城鎮(zhèn)化研究中心、東吳智庫，本文系蘇州大學(xué)博瑞獎教金“鑄牢中華民族共同體意識”（21BRRT006）階段性研究成果）