劉佳奇

2002年6月25日，歐洲議會和歐盟理事會發(fā)布了《環(huán)境噪聲指令》，要求各歐盟成員國須為符合條件的地區(qū)制定“噪聲地圖”

日本：調(diào)動各級地方政府治理噪聲污染的積極性

與大氣、水、土壤等污染不同，噪聲污染是典型的能量型、感覺型污染。噪聲源、噪聲的傳播路徑、接收者的實(shí)際狀態(tài)及其相互間的具體關(guān)系，會對噪聲污染的治理工作產(chǎn)生直接影響。其主要表現(xiàn)在，不同區(qū)域、不同時(shí)間、不同人群可能對噪聲污染提出不同的治理需求。這就意味著，大量的噪聲污染治理工作需要依靠各級地方政府因地制宜加以實(shí)施，而噪聲污染立法必須為此進(jìn)行必要的制度設(shè)計(jì)。日本的《噪聲控制法》就通過標(biāo)準(zhǔn)制定、職責(zé)委托、立法授權(quán)、預(yù)留地方立法空間等具體制度設(shè)計(jì)，充分調(diào)動了都、道、府、縣和市、町、村等各級地方政府（日本立法中稱“地方公共團(tuán)體”）治理噪聲污染的積極性。

首先，允許各級地方政府結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定噪聲控制標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該法的規(guī)定，都、道、府、縣知事應(yīng)對于住宅集中區(qū)、醫(yī)院或?qū)W校周邊區(qū)域等被指定為特定工廠生產(chǎn)活動及特定建筑作業(yè)噪聲控制地區(qū)（該法稱為“指定地區(qū)”），制定噪聲控制標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)該法還進(jìn)一步規(guī)定，對于指定地區(qū)的全部或部分區(qū)域，市、町、村（都、道、府、縣之下的各級地方公共團(tuán)體）根據(jù)本地區(qū)自然、社會條件的特殊情況，認(rèn)為按照都、道、府、縣制定的噪聲控制標(biāo)準(zhǔn)不能充分保護(hù)該地區(qū)居民的生活環(huán)境時(shí)，可以在環(huán)境大臣規(guī)定的范圍內(nèi)制定該地區(qū)應(yīng)適用的噪聲控制標(biāo)準(zhǔn)，以代替前述標(biāo)準(zhǔn)。

其次，依法向各級地方政府委托相關(guān)噪聲污染監(jiān)管職責(zé)。根據(jù)該法規(guī)定，原本依法屬于都、道、府、縣知事權(quán)限的職責(zé)，可以按照政令的規(guī)定委托給市、町、村長行使，有利于噪聲污染監(jiān)管職責(zé)在基層的實(shí)際履行。

再次，給予各級地方政府以充分、必要的立法空間。具體而言，該法規(guī)定可在不妨礙地方公共團(tuán)體的前提下從與該法不同的角度出發(fā)，按照本地區(qū)的自然、社會條件，以條例的形式對有關(guān)指定地區(qū)內(nèi)的特定工廠等所產(chǎn)生的噪聲進(jìn)行必要的控制。

最后，授權(quán)各級地方政府對某些噪聲污染問題采取特殊的控制措施。例如，該法規(guī)定對于餐飲業(yè)的夜間噪聲、有關(guān)使用揚(yáng)聲器的廣播噪聲等的控制，地方公共團(tuán)體認(rèn)為有保護(hù)本地區(qū)居民生活環(huán)境之必要時(shí)，應(yīng)采取限制營業(yè)時(shí)間等措施。

法國：制定“噪聲地圖”

2002年6月25日，歐洲議會和歐盟理事會發(fā)布了《環(huán)境噪聲指令》（2002/49/EC），要求各歐盟成員國須為符合條件的地區(qū)制定“噪聲地圖”。噪聲地圖旨在對暴露在環(huán)境中的噪聲進(jìn)行全面評估并對其演變進(jìn)行總體預(yù)報(bào)，相關(guān)區(qū)域、位置的噪聲值分布通常用不同顏色的噪聲等高線、網(wǎng)格和色帶來表示。這不僅可以為城市發(fā)展、交通網(wǎng)絡(luò)、住宅開發(fā)的規(guī)劃及噪聲污染的治理提供重要的決策依據(jù)，還便于公眾掌握并了解與噪聲及其影響有關(guān)的環(huán)境信息。法國作為歐盟重要成員國之一，其在《法國環(huán)境法典》中將噪聲地圖作為一項(xiàng)重要的法律制度加以規(guī)定，并采取了以下措施保障該制度得以有效執(zhí)行。

首先，分類確定噪聲地圖的制定主體。其中，公路、高速鐵路和鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施的噪聲地圖，由交通基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的國家代表負(fù)責(zé)制定，其主管機(jī)關(guān)或管理機(jī)構(gòu)依法提供制定噪聲地圖所需的必要內(nèi)容;居民人數(shù)超過10萬的聚居地，由周邊市鎮(zhèn)或負(fù)責(zé)防治噪聲污染的跨市鎮(zhèn)合作性公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定。

其次，明確噪聲地圖的制定內(nèi)容。即噪聲土地應(yīng)根據(jù)噪聲級別的指標(biāo)具體制定，包括圖表展示和數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)集合。其中，與前述聚居地有關(guān)的噪聲地圖還應(yīng)考慮到公路、鐵路、空中交通、工業(yè)活動以及有必要考慮的其他噪聲源所產(chǎn)生的噪聲。

再次，規(guī)范噪聲地圖的制定程序。主要包括：（1）重新審查程序。噪聲地圖應(yīng)至少每5年進(jìn)行一次重新審查;如有必要，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修訂。（2）信息公開程序。噪聲地圖應(yīng)向公眾公開;如有必要，應(yīng)通過電子方式公開。（3）轉(zhuǎn)交及代為制定程序。即前述由國家以外的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定的噪聲地圖，依法應(yīng)轉(zhuǎn)交給國家代表。如果國家代表確定某機(jī)關(guān)未在規(guī)定的期限內(nèi)制定、重新審查或公布噪聲地圖時(shí)，在發(fā)出催告后，可以取代該機(jī)關(guān)制定、重新審查或公布土地，所需相關(guān)費(fèi)用由該機(jī)關(guān)承擔(dān)。

新加坡：對噪聲實(shí)施“精細(xì)化”控制

噪聲污染的來源廣泛、成因復(fù)雜，這在一定程度上對噪聲污染立法提出了更高的要求。既要保證立法的普遍適用性，也要針對不同噪聲污染的來源、活動、主體等設(shè)定差異化的具體控制要求。為此，新加坡《環(huán)境公共衛(wèi)生法》專門規(guī)定了“書面通知”制度，很好地實(shí)現(xiàn)了二者“雙贏”的立法效果。針對建筑工地、工作場所或者廠房的噪聲，該法規(guī)定行政長官可以通過向相對人送達(dá)“書面通知”的方式，對其從事的相關(guān)活動提出噪聲控制方面的具體要求：

首先，送達(dá)的書面通知必須依照法律的相關(guān)規(guī)定作出，以保證其具有合法性和權(quán)威性。其次，在此基礎(chǔ)上，書面通知針對可能產(chǎn)生噪聲污染的不同源頭、活動，可為相關(guān)主體“量身定制”控制要求。具體而言：對于建筑工地噪聲的控制，書面通知既可以對施工方式、施工時(shí)間提出要求，還可以對施工中允許使用或者不允許使用的設(shè)備和機(jī)器、從相關(guān)建筑（或者其中的限定部分）或者在規(guī)定時(shí)間發(fā)出的噪聲或者振動的限度等具體事項(xiàng)作出特別規(guī)定。再次，對于工作場所或者廠房的噪聲控制，書面通知既可以禁止工作場所或者廠房的噪聲排放在任何規(guī)定的測量點(diǎn)上超過規(guī)定限度，還可以要求工作場所或者房屋占用人應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)、用規(guī)定的方式安裝、運(yùn)行修理、改造或者更換噪聲設(shè)備，以及要求工作場所或者房屋占用人按照書面通知的要求操作工作場所或者廠房中的噪聲控制設(shè)備。最后，該法還要求行政長官在規(guī)定任何特定的方法、設(shè)備或者機(jī)器之前，應(yīng)當(dāng)考慮相對人的利益以作出更能被其接受的方案。

顯然，上述規(guī)定使得該制度在實(shí)際實(shí)施的過程可操作性強(qiáng)、可接受性高，因而更有利于實(shí)現(xiàn)對噪聲污染的“精細(xì)化”控制。

瑞士：關(guān)注噪聲污染治理過程中相關(guān)利益的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

噪聲污染治理是一項(xiàng)關(guān)乎生活環(huán)境質(zhì)量和公眾健康的社會公共事務(wù)，需要對相關(guān)主體及其活動進(jìn)行必要的限制甚至禁止。但是，這種限制或禁止不應(yīng)是無條件的、不受限制的、不計(jì)成本的，必須充分考慮對相關(guān)主體進(jìn)行利益限縮的必要性和適當(dāng)性。同時(shí)，噪聲污染治理也不是唯一的、孤立的社會公共事務(wù)，相關(guān)噪聲控制措施的開展還可能對同時(shí)存在的其他重大利益產(chǎn)生負(fù)面影響，絕不能因小失大、顧此失彼、急功近利。有鑒于此，瑞士頒布的《降低噪聲條例》就將噪聲污染治理過程中相關(guān)利益的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題納入立法的考量。

首先，以維護(hù)公共利益、保障公眾健康作為立法的基本遵循。該條例規(guī)定，在涉及新建和改建固定設(shè)施的空間規(guī)劃中，應(yīng)以維護(hù)公共利益為重，確保排放的噪聲低于規(guī)定的限值。并且，該條例也明確規(guī)定移動設(shè)備和機(jī)器噪聲的排放必須達(dá)到“受噪聲影響的人群的健康未受到損害”的標(biāo)準(zhǔn)。

其次，有效協(xié)調(diào)噪聲污染防治措施與所涉相關(guān)重大利益的關(guān)系。該條例規(guī)定，對于現(xiàn)有建筑而言，欲采取的隔音措施與保護(hù)本地特色或古跡的重大利益相沖突的，則無需采取;對現(xiàn)有固定設(shè)施而言，如果改進(jìn)隔音措施的目標(biāo)與地方特色的保存、自然景觀的保護(hù)、交通運(yùn)行安全或者國家安全等重大利益相沖突的，應(yīng)當(dāng)放寬對改進(jìn)措施的要求。

最后，將相關(guān)主體的合法利益和合理訴求納入考量，避免執(zhí)法簡單化、“一刀切”。該條例中有關(guān)噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)和隔音改進(jìn)措施的規(guī)定，普遍以“在技術(shù)上和運(yùn)作上可行、經(jīng)濟(jì)上可接受”為基本要求。不僅如此，該條例還針對新建筑物的隔音措施作出專門規(guī)定，如果為達(dá)到相關(guān)要求而支出不合理的費(fèi)用時(shí)，經(jīng)項(xiàng)目業(yè)主的請求，執(zhí)法者可減輕其負(fù)擔(dān)的費(fèi)用。

（作者系遼寧大學(xué)法學(xué)院副教授、遼寧公益訴訟檢察研究基地研究員）

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com4C6B4508-B01C-4C14-9F68-9A5AF9190026