孔垂雨，洪 偉，張海龍

(1.水利部水工金屬結構質量檢驗測試中心，河南 鄭州 450044；2.水利部綜合事業(yè)局，北京 100053)

水利工程啟閉機是指水利水電工程中用來開啟和關閉閘門、起吊和安放攔污柵的專用永久設備，其質量狀況關系到水利工程運行和人民生命財產安全，直接影響到社會穩(wěn)定。國家歷來重視水利工程啟閉機產品的質量管理工作，近年來，隨著國家加快政府“放管服”職能轉變，深入推進供給側結構性改革，為進一步貫徹落實深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務、推進行政體制改革的要求，水利工程啟閉機管理模式由使用許可轉變?yōu)榧訌娛轮惺潞蟊O(jiān)管，相關部門開展了一系列探索與實踐。

1 水利工程啟閉機事中事后監(jiān)管的重大意義

1.1 水利工程啟閉機制造行業(yè)存在的問題

經過數十年的發(fā)展，啟閉機行業(yè)取得了長足的進步，為水利事業(yè)改革發(fā)展做出了重大貢獻。但面對新時期的更高要求，還存在許多問題限制行業(yè)高質量發(fā)展，特別是行政許可取消后，一些問題表現得更加突出。一是市場低價惡性競爭日益嚴重。取消行政審批后，工程在招投標時沒有了原有準入門檻，大量原來未取得許可證的企業(yè)進入水利市場，造成低價惡性競爭現象愈演愈烈，甚至生產企業(yè)中標后低價轉包或分包。二是生產企業(yè)質量管理水平普遍較低。目前啟閉機生產企業(yè)的總體質量管理水平較低，特別中小企業(yè)生產經營者質量管理意識淡薄，缺乏先進的質量管理理念，忽視質量管理團隊的打造和質量管理機制的建立，嚴重阻礙了企業(yè)的進一步發(fā)展，啟閉機行業(yè)質量管理水平距離現代化制造業(yè)的要求還有很大差距。三是技術力量薄弱，創(chuàng)新動力不足。大量中小企業(yè)面臨生存壓力，無力也無心開展技術創(chuàng)新和新產品研發(fā)，創(chuàng)新機制不健全，制造工藝落后，專業(yè)研發(fā)人員嚴重匱乏，缺乏自主知識產權和核心競爭力。四是生產加工能力弱，自動化水平低。特別是大量中小型企業(yè)生產設備老舊、檢測手段低下、加工工藝落后，數控加工中心、高精度機床、自動智能生產設備、綠色環(huán)保施工設備等比較先進的生產設備和加工工藝在行業(yè)的應用還遠遠不足。

1.2 水利工程啟閉機事中事后監(jiān)管的重大意義

黨的十九屆六中全會召開以來，我國經濟已向高質量發(fā)展階段轉換，推動高質量發(fā)展是各行各業(yè)新發(fā)展階段的方向選擇和根本要求。把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，扎實推進水利事業(yè)高質量發(fā)展是當前水利工作的重中之重。啟閉機做為保障水利工程運行安全的重要設備，推動行業(yè)向高質量發(fā)展方向邁進是貫徹落實水利高質量發(fā)展總體戰(zhàn)略部署的實際舉措。

隨著近幾年國家不斷放寬市場準入，大幅消減行政審批事項，水利工程啟閉機使用許可取消。但行政許可取消不是放任不管，而是要積極創(chuàng)新管理方式，強化事中事后監(jiān)管。李克強總理多次提出：行政許可取消后，政府要集中力量加強事中事后監(jiān)管，對取消許可證管理的產品開展全覆蓋抽查，同時要督促相關企業(yè)嚴格落實質量安全主體責任。水利部在研究部署深化水利“放管服”改革工作時也提出了明確要求，對取消的行政審批事項，要明確責任，細化措施，著力加大事中事后監(jiān)管力度，進一步推進“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作。

啟閉機事中事后監(jiān)管工作對推動生產企業(yè)提高產品質量，促進企業(yè)間公平競爭，維護良好的招投標市場秩序，推動啟閉機行業(yè)高質量發(fā)展具有重要作用和深遠意義。

2 水利工程啟閉機事中事后監(jiān)管現狀

2017年9月29日，國務院發(fā)布《國務院關于取消一批行政許可事項的決定》(國發(fā)〔2017〕46號)，取消“水利工程啟閉機使用許可證核發(fā)”行政許可。自此，水利工程啟閉機管理模式由行政許可轉化為事中事后監(jiān)管。近幾年，水利部門通過不斷嘗試和探索，深入推動啟閉機事中事后監(jiān)管工作，取得了一定成效。

2.1 積極推進監(jiān)管法制建設

啟閉機事中事后監(jiān)管做為一項保證產品質量、服務行業(yè)發(fā)展的行政手段，首先就必須要做到依法監(jiān)管，因此法制建設是推進事中事后監(jiān)管工作的基礎和依據。水利部于2018年1月3日發(fā)布《關于取消水利工程啟閉機使用許可證核發(fā)后加強事中事后監(jiān)管的通知》(水建管〔2018〕1號)，提出了行政許可取消后的后續(xù)監(jiān)管措施，一是完善技術標準體系，進一步明確水利工程啟閉機的產品質量標準和安裝質量標準；二是強化企業(yè)質量責任，啟閉機生產企業(yè)和安裝企業(yè)依法對產品質量和安裝質量負責；三是加強水利工程啟閉機使用環(huán)節(jié)的質量監(jiān)督管理，完善水利工程啟閉機安裝和運行管理相關規(guī)定，落實項目法人和運行管理單位的責任，明確啟閉機安裝前后以及使用期間的檢查測試要求；四是加快信用體系建設，健全水利工程啟閉機數據庫和生產、安裝企業(yè)信用信息檔案，建立水利工程建設監(jiān)管與信用信息檔案的聯動和聯合懲戒機制，實施“黑名單”制度，加大對違法違規(guī)企業(yè)的處罰力度。2020年8月27日，水利部頒布實施《水利工程啟閉機事中事后監(jiān)管工作實施方案》，從檢查內容和方式、組織實施、工作要求等方面做出了具體規(guī)定，將啟閉機事中事后監(jiān)管法制化進程向前推進一大步，并且自2020年開始，由地方水行政執(zhí)法人員全過程參加現場監(jiān)督檢查工作，也體現了依法監(jiān)管的根本原則。

2.2 初步建立了監(jiān)管體制

目前已建立由水利部建設司和政法司牽頭負責，由水利部綜合事業(yè)局和水利部水工金屬結構質檢中心等單位負責具體實施，地方水行政主管部門以及相關機構全面配合的水利工程啟閉機事中事后監(jiān)管體制。水利部綜合事業(yè)局的三定方案也已明確了啟閉機事中事后監(jiān)管工作的相關職責，管理體制基本理順，職責權限更加清晰。該工作全部由財政專項資金承擔，為監(jiān)管工作的順利開展提供了資金保障。

2.3 逐步健全監(jiān)管機制

首先，大力推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管機制。啟閉機行政許可取消后，大力推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作機制，隨機抽取檢查生產企業(yè)、啟閉機產品和檢查專家，對“雙隨機、一公開”抽查做到檢查過程全部留痕，實現監(jiān)管責任可追溯。及時在水利部官方信息平臺和相關網站公開隨機抽查事項、抽查程序和監(jiān)督檢查結果，接受社會監(jiān)督。截止2021年底，已完成180家啟閉機生產企業(yè)的事中事后監(jiān)督檢查，強化監(jiān)管結果應用，監(jiān)管效果日益突顯。

其次，初步建立信用聯合懲戒機制。與水利行業(yè)建設市場主體信用評價體系及時對接，充分調動并發(fā)揮水利工程建設業(yè)主、設計機構、行業(yè)自律組織等單位的協(xié)同監(jiān)督作用，實行聯合監(jiān)管。

再次，建立了廉政風險防控與監(jiān)督機制。制訂了《啟閉機事中事后監(jiān)督檢查人員管理辦法》等相關配套制度，并簽署了《監(jiān)督檢查人員廉潔自律承諾書》。針對事中事后監(jiān)管過程容易出現廉政風險的環(huán)節(jié)，設立了關鍵廉政風險防控點，不斷強化監(jiān)督管理人員、審查員和產品檢驗人員廉政風險教育，有效防控各類風險發(fā)生，確保啟閉機事中事后監(jiān)管工作的公平公正、科學有效。

最后，不斷完善保障措施。建立并完善了水利工程啟閉機生產企業(yè)及啟閉機產品名錄庫，為監(jiān)督檢查工作提供數據支撐，確保監(jiān)督檢查工作的公平公正、科學有效；不斷加強監(jiān)管隊伍建設，在原有許可證審查專家隊伍的基礎上，組建了一支由行業(yè)管理部門、設計院所、科研機構等單位相關專家組成的啟閉機事中事后監(jiān)管隊伍，管理能力和業(yè)務素質不斷得到提高，審查員和產品檢測人員能力建設不斷加強，為開展啟閉機事中事后監(jiān)督管理工作提供了人力保障。

2.4 近幾年監(jiān)督檢查結果

2018和2019年，由水利部綜合事業(yè)局組織開展水利工程啟閉機事中事后監(jiān)督檢查，其結果見表1：

表1 2018—2019年度水利工程啟閉機事中事后監(jiān)督檢查結果

2020和2021年，由水利部組織開展水利工程啟閉機事中事后監(jiān)督檢查，其結果見表2：

表2 2020—2021年度水利工程啟閉機事中事后監(jiān)督檢查結果

從檢查結果可知，存在問題的企業(yè)數量占比較大，其問題主要集中在不具備相應型式的產品加工能力、圖紙設計不符合標準要求、外協(xié)外購件無復檢記錄、特殊工種人員資質證書不全、自檢記錄不規(guī)范、計量器具不滿足要求等方面，暴露出啟閉機生產企業(yè)在生產過程中存在不同程度的問題。

3 水利工程啟閉機事中事后監(jiān)管工作存在的問題

3.1 法制建設不夠健全和完善

立法的健全與否直接影響到水利工程啟閉機事中事后監(jiān)管法治的進程，也關系到法的貫徹、執(zhí)行、遵守、適用和實效，目前雖然水利部頒布了《水利工程啟閉機事中事后監(jiān)管工作實施方案》，但還不能作為真正意義上的執(zhí)法依據，監(jiān)管效果必將大打折扣。

3.2 監(jiān)督檢查結果應用力度不夠

水利工程啟閉機事中事后監(jiān)督檢查結束后，水利部發(fā)布年度監(jiān)督檢查結果的通告，在水利部管網、全國水利建設市場監(jiān)管服務平臺等將檢查結果予以公告，包括存在問題的生產企業(yè)以及符合要求的企業(yè)名單。在啟閉機產品招投標或采購環(huán)節(jié)，監(jiān)督檢查結果并未成為水利工程招投標和設備采購的重要依據，未起到應有作用，尤其是部分施工單位在土建工程中標后直接采購啟閉機，追求利潤最大化，忽視生產企業(yè)的技術能力，未能限制部分存在問題的企業(yè)中標，存在不合格產品流入水利建設市場的風險。

3.3 監(jiān)督檢查范圍未能做到生產和使用環(huán)節(jié)全覆蓋

近年來，水利工程啟閉機行業(yè)規(guī)模不斷擴大、從業(yè)企業(yè)持續(xù)增多，而監(jiān)管部門人員、經費嚴重不足，事中事后監(jiān)管停留在每年一次對生產企業(yè)的監(jiān)督檢查上，導致監(jiān)督檢查的寬度與深度遠遠不足，每年監(jiān)督檢查的生產企業(yè)數量不足企業(yè)總數的20%。另外，《水利工程啟閉機事中事后監(jiān)管工作實施方案》中要求“水利工程建設單位和啟閉機生產企業(yè)應在簽署設備采購合同后20個工作日內分別在產品名錄庫中填報相關產品信息”，因經費不足，對水利工程建設單位填報的啟閉機設備生產企業(yè)未開展監(jiān)督檢查。

4 水利工程啟閉機事中事后監(jiān)管工作的建議

經過近幾年水利工程啟閉機事中事后監(jiān)管工作的探索與實踐，取得了明顯的成效，但該工作任重道遠，目前存在部分問題，需要加以重視并進一步推進事中事后監(jiān)管工作。

4.1 始終注重法治監(jiān)管

啟閉機事中事后監(jiān)管做為一項政府監(jiān)管職能，首先就要做到依法監(jiān)管。必須強調用法治思維和法治方式履行政府監(jiān)管職能，建立健全啟閉機事中事后監(jiān)管法規(guī)制度，確保各項監(jiān)管舉措于法有據、有法可依，納入法治化、制度化、規(guī)范化、程序化軌道，從而為水利工程啟閉機事中事后監(jiān)管提供有力的法律依據。需繼續(xù)大力推進啟閉機事中事后監(jiān)管的法制化進程，力爭頒布水利部規(guī)章，或在相關法律法規(guī)、國務院管理條例中增加啟閉機事中事后監(jiān)管相關要求，方可真正實現依法監(jiān)管。

4.2 著力推行“陽光監(jiān)管”

做到事中事后監(jiān)管規(guī)則公開、標準公開、程序公開、結果公開，保障市場主體權利平等、機會平等、規(guī)則平等，保障市場主體和社會公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權，讓監(jiān)管執(zhí)法在陽光下運行；做到雙隨機抽查全程留痕、責任可追溯，提升監(jiān)管的公平性、規(guī)范性和透明度，杜絕任性執(zhí)法；全面加強監(jiān)管隊伍建設，培養(yǎng)和提升監(jiān)督檢查專家和產品檢驗人員的監(jiān)管能力和專業(yè)水平，確保監(jiān)管的公平性和客觀性；強化監(jiān)管信息平臺和監(jiān)管結果在水利工程建設中的權威性和公信度，力爭將啟閉機生產企業(yè)和產品名錄庫做為水利工程招投標和設備采購的重要依據。

4.3 積極倡導服務監(jiān)管

事中事后監(jiān)管不是為了卡企業(yè)的脖子，更不是要限制企業(yè)的發(fā)展，而是通過有效監(jiān)管促使企業(yè)提高質量意識、提升質量管理水平、推進技術進步，從而建立一個有序競爭的健康市場環(huán)境，存優(yōu)去劣，讓良幣驅逐劣幣。“放管服”改革，關鍵是“服”，要做到放管結合，優(yōu)化服務，因此做好事中事后監(jiān)管工作一定要做到監(jiān)管和服務并重，努力增強服務意識。通過財政經費支持，加大監(jiān)督檢查的范圍，做到生產和使用環(huán)節(jié)全覆蓋，不僅要通過監(jiān)管促進企業(yè)重視產品質量，提升管理和技術水平，同時也要全面細致地幫助企業(yè)解決在管理和技術方面的問題。通過監(jiān)督檢查幫企業(yè)號脈診斷，對癥下藥，真正做到放、管、服協(xié)同推進。

4.4 堅定保證質量監(jiān)管

“質量第一”是我國一以貫之的發(fā)展理念，質量是生命線，貫穿啟閉機產品生命全周期，也貫穿啟閉機事中事后監(jiān)管工作全過程。進一步推進監(jiān)管標準體系建設，明確管理標準與技術標準，根據近幾年事中事后監(jiān)管過程中存在的問題，適時修訂《水利工程啟閉機事中事后監(jiān)管工作實施方案》。組織召開審查專家和檢測技術人員的培訓交流，使其掌握啟閉機事中事后監(jiān)管的各項規(guī)定和技術要求，提高其依法行政、依法辦理、依法服務的能力和水平，提高工作質量。開展事中事后監(jiān)管，就是要通過高質量的監(jiān)督檢查，促進企業(yè)提升質量管理水平，從而為水利工程提供質量可靠的啟閉機產品，保障工程安全運行。

5 結語

水利工程啟閉機事中事后監(jiān)管是保證和提高水利工程啟閉機產品質量，保障水利工程安全運行的一項重要措施。做好水利工程啟閉機事中事后監(jiān)管工作是一項系統(tǒng)工程，需要行業(yè)主管部門、產品檢驗機構、生產企業(yè)、執(zhí)法檢查人員及行業(yè)專家的共同努力，從而推動水利工程啟閉機事中事后監(jiān)管工作的不斷發(fā)展。