文／楊緒斌 單縣自然資源和規(guī)劃局 山東菏澤 274300

引言：

我國土地出讓方式有很多種，比較常見的有協(xié)議出讓、掛牌、拍賣、招標(biāo)等。土地出讓工作開展之前，必須確定出讓地價[1]。其中，掛牌、拍賣、招標(biāo)3 種出讓方式以市場競價為主，用地單位在起始價基礎(chǔ)上逐漸加價，最高價格便是價格的評估結(jié)果。所以說其實價格就是一個參考價格，最終還是由市場競價確定[2]。而協(xié)議出讓與其他3 種評估方式不同，在取得土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地利用方式的變化情況，按照相關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳或者重新繳納一部分費(fèi)用，記為土地出讓金[3]。由于此部分出讓金以社會中介機(jī)構(gòu)評估為主，經(jīng)過綜合分析，由行政主管部門集體對地價決策做出決定，導(dǎo)致地價產(chǎn)生彈性空間。受地價評估彈性影響，引發(fā)了地價評估風(fēng)險[4]。為了盡可能控制評估風(fēng)險，本文對協(xié)議出讓地價評估的彈性展開分析，從中提取評估風(fēng)險，并嘗試提出一些風(fēng)險控制策略。

1、協(xié)議出讓地價評估的彈性

1.1 評估方法與參數(shù)對地價的影響分析

目前，比較常見的評估方法有市場比較法、剩余法、成本逼近法、收益還原法、基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法。實際上，這些方法是將“評”與“估”有效的結(jié)合到一起，在對地價進(jìn)行評估過程中，存在一定自由裁量權(quán)，導(dǎo)致地價評估結(jié)果差異性較大[5]。所以，對于協(xié)議出讓地價的評估，伴隨著較大評估彈性。另外，各個評估方法選取評估參數(shù)存在一定差異，也會對地價評估結(jié)果造成較大影響。例如，采用剩余法來評估地價，主要選取折現(xiàn)率、銷售周期、開發(fā)周期、造價、售價作為評價參數(shù)。市場比較法，在參數(shù)選取方面強(qiáng)調(diào)了近3年相近區(qū)域或者相同區(qū)域內(nèi)相似土地協(xié)議出讓成交地價水平及成交數(shù)量的分析。收益還原法在地價評估中的應(yīng)用，以房屋租金調(diào)查結(jié)果作為主要評估參數(shù)。成本逼近法在地價評估中的應(yīng)用，以兩項參數(shù)作為主要評估對象，其中一項為新增建設(shè)用地費(fèi)用（主要考慮征地拆遷費(fèi)用），另外一項為已有存量建設(shè)用地費(fèi)用（主要考慮拆遷補(bǔ)償價格）[6]?；鶞?zhǔn)地價系數(shù)修正法在地價評估中的應(yīng)用，以土地規(guī)劃條件、土地級別、地價更新速度作為重點分析參數(shù)。

從上述評估方法的主要考核參數(shù)設(shè)置情況來看，每一種評估方法的重點評估參數(shù)不同，導(dǎo)致地價評估角度產(chǎn)生差異，所以得到的地價評估結(jié)果不同。由于部分參數(shù)對于協(xié)議出讓地價的影響差異性較大，因而采用不同評估方法生成的地價評估結(jié)果也存在較差差異，形成了地價評估彈性問題。

1.2 用地單位與評估人員對地價的影響分析

用地單位在土地協(xié)議出讓之前就已經(jīng)確定，該單位在變更土地使用方式之前需要補(bǔ)繳土地出讓金[7]。為了盡可能減少土地出讓繳納數(shù)額，該單位會尋求很多路徑，嘗試以更少的繳納數(shù)額達(dá)成土地出讓協(xié)議。然而，該行為伴隨著較大的評估風(fēng)險。一般情況下，由管理人員、估價人員、評估機(jī)構(gòu)、土地管理相關(guān)專家等負(fù)責(zé)對地價做出評估。然而，這些參與地價評估的人員和機(jī)構(gòu)對此存在不同看法，所以生成的評價結(jié)果會產(chǎn)生較大差異。例如，當(dāng)出讓地價評估結(jié)果發(fā)生變化時（體現(xiàn)在銷售價格下降，成本值增加兩個方面），單位機(jī)構(gòu)對于地價的評估會出現(xiàn)較大的浮動，每畝地價波動幅度約幾十萬元，導(dǎo)致土地出讓總額產(chǎn)生千萬以上的浮動[8]。所以，用地單位與評估人員對地價評估的影響較大。

2、協(xié)議出讓地價評估存在的風(fēng)險分析

2.1 協(xié)議出讓地價評估模式

目前，協(xié)議出讓地價評估采用的模式以市場化評估為主，由市場中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評估費(fèi)用。其中，參與地價評估的中介機(jī)構(gòu)均持有土地評估資格。用地單位或者用地相關(guān)管理部門，通過對比多家中介機(jī)構(gòu)的地價評估能力，從中選擇一家作為委托機(jī)構(gòu)，選擇地價評估委托業(yè)務(wù)，向其支付一定評估費(fèi)用，從而得到協(xié)議出讓地價評估結(jié)果[9]。然而，這種地價評估模式存在一些明顯弊端。第一，中介機(jī)構(gòu)在地價評估中占據(jù)主要角色，因其掌握了較大的自由裁量權(quán)，引發(fā)了地價評估風(fēng)險。第二，用地單位或者用地相關(guān)管理部門在選取中介機(jī)構(gòu)時，以“雙低”作為委托機(jī)構(gòu)選取標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各個中介機(jī)構(gòu)惡性競爭，為國有土地收益流失埋下了隱患。其中，“雙低”指的是地價評估服務(wù)費(fèi)用達(dá)到最低、土地出讓金評估數(shù)值達(dá)到最低。第三，地價評估采用的評審方式為分批評審，這種評審方式容易導(dǎo)致出讓地價差異化，各個區(qū)域的出讓地價嚴(yán)重不平衡。第四，中介機(jī)構(gòu)人員流動性較大，并且組織機(jī)構(gòu)比較簡單，如果評估報告存在問題，可能出現(xiàn)無人問責(zé)情況。

所以，從整體來看，當(dāng)前采取的協(xié)議出讓地價評估模式存在較多問題，導(dǎo)致地價評估埋藏著較大的風(fēng)險。

2.2 協(xié)議出讓地價評估存在的風(fēng)險

（1）多家參與評估情況下取均值的風(fēng)險

目前，針對地價評估結(jié)果彈性較大問題，采取多家機(jī)構(gòu)共同參與地價評估方式獲取結(jié)果。其中，地價評估結(jié)果為多家機(jī)構(gòu)給出的評估均值[10]。從理論層面來判斷，這種評估方式得到的結(jié)果應(yīng)該比較可靠。然而，用地單位可以通過采取行動，做好這些家機(jī)構(gòu)的工作，致使中介機(jī)構(gòu)給出的評估結(jié)果競相評低。面對此情況，土地出讓金評價結(jié)果不平衡，不滿足公平公正要求。社會對此給出的態(tài)度是不理解用地管理部門對于協(xié)議出讓地價評估的態(tài)度，并且會對評估結(jié)果進(jìn)行非議。

（2）直屬事業(yè)單位參與審核的風(fēng)險

負(fù)責(zé)協(xié)議出讓地價評估管理的直屬事業(yè)單位共同參與地價評估審核工作，由于該單位與評估機(jī)構(gòu)、用地單位、相關(guān)管理部門的看法不一致，給出不同的地價評估審核結(jié)果，需要耗費(fèi)大量時間協(xié)調(diào)，導(dǎo)致土地協(xié)議出讓辦理效率較低。這種情況容易引起社會不認(rèn)同用地管理部門的管理工作，引發(fā)地價評估風(fēng)險。

（3）用地單位委托評估的風(fēng)險

關(guān)于協(xié)議出讓地價評估工作的開展，一般情況下，用地單位會與中介機(jī)構(gòu)配合共同完成。為了保證地價評估結(jié)果可靠性，該單位會從眾多機(jī)構(gòu)中挑選出評估資質(zhì)比較高的機(jī)構(gòu)作為合作伙伴，將地價評估委托給該機(jī)構(gòu)。由于用地單位自行選擇委托機(jī)構(gòu)，所以在中介機(jī)構(gòu)之間存在較大的競爭關(guān)系，為了獲取合作機(jī)會，會盡可能滿足用地單位對于地價評估的需求，導(dǎo)致出讓金評低。然而，在此期間埋藏著較大的評估風(fēng)險。

（4）用地管理部門委托評估的風(fēng)險

用地管理部門作為協(xié)議出讓地價評估參與者之一，其委托評估的風(fēng)險問題較為突出。當(dāng)中介機(jī)構(gòu)對地價進(jìn)行評估期間，疏于保密工作的開展，導(dǎo)致評估結(jié)果被用地管理部門獲取。為了達(dá)到理想的評估結(jié)果，該機(jī)構(gòu)將采取“公關(guān)”，此行為會使得地價評估結(jié)果在原有基礎(chǔ)上下調(diào)，引發(fā)國有土地收益流失問題。所以，用地管理部門委托評估同樣存在較大的風(fēng)險。

3、協(xié)議出讓地價評估風(fēng)險控制策略

3.1 減少協(xié)議出讓地價彈性

地價彈性的存在，不利于地價協(xié)議出讓工作的開展，并且埋藏著較大的地價評估風(fēng)險。為了有效降低評估風(fēng)險，可以從事前評估單位的明確性入手，將明確轉(zhuǎn)變?yōu)椴幻鞔_。在未能確定用地單位的情況下，對協(xié)議出讓地價進(jìn)行評估，這樣用地單位就無法在地價評估期間干預(yù)結(jié)果。即便中介機(jī)構(gòu)之間存在競爭關(guān)系，也無法針對某一家用地單位的需求來調(diào)整地價評估報表，以此有效控制地價評估風(fēng)險。另外，設(shè)定基準(zhǔn)土地出讓地價測算管理制度，縮小地價彈性，將各個單位的自由裁量權(quán)作為重點改進(jìn)管理內(nèi)容，通過有效減少自由裁量權(quán)，控制地價彈性。在此情況下，用地單位很難刻意尋租，這對地價評估風(fēng)險的防控工作開展幫助較大。考慮到地價評估方法有很多，不同方法的參數(shù)存在差異，為了縮小地價評估彈性，可以在基準(zhǔn)土地出讓地價測算管理制度上進(jìn)行限定，即依據(jù)管理制度控制參數(shù)范圍，從而達(dá)到縮小地價評估彈性的目的。

3.2 創(chuàng)建公開透明價格體系

針對用地單位采取“公關(guān)”處理引發(fā)的地價評估風(fēng)險，本研究提出創(chuàng)建公開透明價格體系，使得用地單位無調(diào)整土地出讓地價的機(jī)會。嚴(yán)格按照公開公正要求，做好提前評估工作，即在協(xié)議出讓土地之前，綜合各項因素，對各個區(qū)域土地出讓金展開全面評估，該評估結(jié)果將作為協(xié)議出讓土地工作落實參考依據(jù)，綜合實際情況，與中介機(jī)構(gòu)協(xié)作完成本次地價評估工作。如圖1所示為公開透明價格體系創(chuàng)建核心流程。

圖1 公開透明價格體系創(chuàng)建核心流程

該流程中強(qiáng)調(diào)了土地出讓之前的定價評估工作，即尚未將地價評估工作委托給中介機(jī)構(gòu)之前，按照國家土地管理規(guī)定，綜合地價評估影響因素，對各個地區(qū)的地價給予初步評估。該評估結(jié)果不會作為最終評估結(jié)果，而是作為土地出讓以后關(guān)于地價評估的參考依據(jù)。在接收到地價評估委托以后，中介機(jī)構(gòu)開始對地價進(jìn)行評估。在此過程中，尚未確定用地單位。地價評估結(jié)果生成以后，對此結(jié)果進(jìn)行審核，通過審核后，公開地價評估結(jié)果，而后確定用地單位，從而避免用地單位在公布地價評估結(jié)果之前采取公關(guān)處理措施。

3.3 及時更新基準(zhǔn)土地出讓地價

由于土地價格容易受多種因素影響而發(fā)生變化，所以存在多變特性，不可以將地價評估結(jié)果作為固定不變數(shù)值，而是需要根據(jù)影響因素的變化而做出調(diào)整，并且保證土地出讓金評估結(jié)果的實時性，從而避免引起社會對此結(jié)果的非議。一般情況下，地價評估由中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開展，當(dāng)其對地價的評估有了結(jié)果以后，再將消息發(fā)送給相關(guān)管理部門，由管理部門負(fù)責(zé)公開，在此過程中需要耗費(fèi)大量時間，導(dǎo)致地價評估結(jié)果時效性較差。為了滿足及時更新需求，建議將地價評估工作的落實與數(shù)據(jù)信息共享融合到一起，即每一個環(huán)節(jié)生成的數(shù)據(jù)，或者產(chǎn)生的地價分析及評估變化，均上傳至共享平臺上。除了一些保密文件以外，其他地價評估信息對外開放，可以作為土地出讓工作開展參考依據(jù)。

3.4 擬定地價提前公開管理制度

為了配合其他工作的開展，擬定一套地價提前公開管理制度顯得尤為重要。利用該管理制度，對地價評估工作的落實進(jìn)行限定。不再采用傳統(tǒng)的評估結(jié)果公示流程，而是將結(jié)果提前公示，減少中間環(huán)節(jié)，快速生成地價評估結(jié)果。該項管理制度主要是對確定用地單位之前的地價評估工作進(jìn)行管理，根據(jù)圖1設(shè)計的公開透明價格體系創(chuàng)建核心流程，著重限定地價初步評估、中介機(jī)構(gòu)地價評估、評估審核、評估公開4 項工作內(nèi)容。秉著公開公正的原則，對相關(guān)人員的行為采取追責(zé)管理制度，如果未能按照規(guī)定完成工作，將會追究其個人責(zé)任及單位責(zé)任，視情節(jié)嚴(yán)重性，采取相應(yīng)處罰措施。在下一步地價評估工作開展當(dāng)中，建議追責(zé)管理方法融入到地價提前公開管理制度當(dāng)中，根據(jù)實施效果不斷加以完善。

結(jié)語：

本文圍繞協(xié)議出讓地價評估問題展開探究，以地價評估的彈性問題作為研究突破口，重點探究地價評估期間伴隨的風(fēng)險，針對這些風(fēng)險，提出相應(yīng)控制策略。本研究本著公平公正的評估管理原則，提出減少協(xié)議出讓地價彈性、創(chuàng)建公開透明價格體系、及時更新基準(zhǔn)土地出讓地價、擬定地價提前公開管理制度4 項解決策略。希望這些策略的提出，可以為協(xié)議出讓地價評估風(fēng)險控制方案的研究提供參考依據(jù)。