余思蓓

一、引言

近年來，關于消極腐敗案件屢屢被曝出，且樁樁件件都令人觸目驚心。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確表示“財政資金分配使用、國有資產監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”。2014年1月1日，財政部依據《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國預算法》等法律法規(guī)正式施行《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，為進一步提升行政事業(yè)單位內部控制管理水平，推動行政事業(yè)單位管理更加科學化、精細化、合理化，以達到在制度層面防范和杜絕腐敗風險，實現行政事業(yè)單位服務社會的職能目的。自內部控制規(guī)范施行以來，行政事業(yè)單位的內部管理要求和流程得到了一系列地調整和優(yōu)化，在保障財務信息準確性，國有資產安全性方面較過去有了較大提升，但是仍然存在諸多問題亟待完善?；谝陨峡紤]，筆者在調研多家單位之后并結合自身的工作經驗，梳理出了目前行政事業(yè)單位內部控制管理方面存在的主要問題，并且提出了針對性的建議，希望能為行政事業(yè)單位的內部控制建設的改善提供一定幫助。

二、行政事業(yè)單位內部控制存在的現實問題

1.行政事業(yè)單位領導層面對內部控制缺乏深層認識。按照財政部的文件要求，行政事業(yè)單位開展內部控制工作需要成立專門的內部控制領導小組和內部控制工作小組。一般來說，內部控制領導小組的組長由單位行政一把手擔任，統籌、協調、組織各職能部門的內部控制建設工作。這其實對領導小組組長的管理能力、業(yè)務能力、思想認識等各方面的要求都非常高。但往往現實中的情況是，單位負責人并非專業(yè)出身，對內部控制概念以及重要性認識不深，理解不透。更有甚者會片面地認為內部控制工作僅僅是財務或審計部門的一項臨時性工作。另外，單位一把手往往自身工作繁雜，從而對內部控制建設、執(zhí)行工作重視程度不夠。

2.行政事業(yè)單位內部控制制度建設層面“守舊”現象嚴重。制度建設是內部控制建設的重要抓手之一。習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出：“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不易腐的防范機制、不想腐的保障機制?！敝贫鹊慕ㄔO和執(zhí)行實則是對領導干部的保護，它減弱了人主觀意識的干預，讓事務處理有章可循、有法可依。但就目前行政事業(yè)單位的制度建設情況來看，絕大部分在預算業(yè)務、收支業(yè)務、資產管理業(yè)務、政府采購業(yè)務、合同業(yè)務、基本建設業(yè)務六大領域都建立了相關制度，但是其中不乏很多單位都存在一個共性問題，即制度建設時間較久遠。相當部分制度沒有根據當前的經濟業(yè)務發(fā)展情況，及時更新、改善，使制度成為應付檢查的工具，形同虛設，不能指導實踐工作和起到監(jiān)督控制的管理效果。

3.行政事業(yè)單位內部控制評價層面人崗不匹配。近年來，財政部每年會定期組織開展行政事業(yè)單位內部控制報告編報工作，了解各單位內部控制建設情況，包括是否設立內部控制領導小組，是否開展內部風險評估工作，內部控制在各項經濟業(yè)務中是否起到監(jiān)督的效果等并提供相關佐證材料。在現實執(zhí)行過程中，因為編制等種種原因，絕大部分單位并沒有成立專門的部門或人員來負責內部控制工作，往往由財務部門或審計部門牽頭負責。但他們一般具有較強的專業(yè)相關性，缺乏專業(yè)、系統的內部控制知識培訓，對經濟活動中各項業(yè)務及流程暗藏的風險點不敏感，無法及時發(fā)現和捕捉到潛在問題，從而不能發(fā)揮內部控制制度的監(jiān)控作用，以至于檢驗內部控制建設有效性的評價工作幾乎流于形式，提供的佐證材料也差強人意。

4.行政事業(yè)單位內部控制信息化層面尚處于起步階段。隨著社會的迅速發(fā)展，業(yè)務紛繁復雜，不管是在信息量還是工作量上，都對行政事業(yè)單位的管理水平提出了更高的要求，信息化建設是大勢所趨。但目前基層行政事業(yè)單位內部控制信息化建設并不理想。據了解，大多單位在日常業(yè)務較瑣碎的收支業(yè)務、資產管理業(yè)務方面建立了信息化系統，來輔助和加強管理。但即便是這些領域建立了信息化系統，但系統與系統之間卻是孤立的，并沒有完全做到信息銜接有效，依然存在信息溝通不暢的現象。對于預算管理業(yè)務、基本建設業(yè)務、合同管理業(yè)務等方面建立內部控制系統的則更屬少數。這其中原因可能是一方面缺乏資金和人才的支持，信息化建設無疑是要投入大量財力和人力才能達到預期效果的;另一方面可能缺乏有力的指導，絕大部分單位多多少少會存在想要建立信息化系統卻又不知如何下手的困惑。

三、完善行政事業(yè)單位內部控制的對策

1.強化領導層對內部控制的認識，進一步增強風險防控意識。內部控制建設早已不是新鮮詞匯，每一位管理者尤其是身居要職的領導者都應該了然于心，并且還須做到在思想上充分認識內部控制的重要性，時刻警惕，高度重視，深刻領會它關乎著每個普通員工、領導干部甚至整個單位的健康良性發(fā)展;還要在行動上主動學習內部控制的相關知識，防止思想固化，有條件的單位可以經常邀請內部控制領域的專家來宣傳指導工作。長此以往，在領導的頭雁效應下，單位內部有利于形成良好的內部控制建設的人文環(huán)境。只有人人都有內控意識，內部控制工作才能順利有效地開展。當然，結合實際情況，單位的一把手領導大多非專業(yè)出身，想要他們主動深刻地認識到內部控制的重要性的確有點理想化，但這時候熟悉和了解內部控制的中層領導干部需要發(fā)揮主觀能動作用，要有擔當和不畏困難的勇氣，想方設法地讓單位領導層重視內部控制，從而推動內部控制建設逐漸完善。

2.構建完善的內部控制制度體系，提高制度的執(zhí)行力。內部控制制度的建設和完善不是一朝一夕或者某一個人或部門能完成的，也不是財務部門或審計部門憑空想象出來的。制度的建設建立在對各項業(yè)務、各個環(huán)節(jié)、各個崗位都非常熟悉的基礎上，需要各個部門業(yè)務能力較強的人員根據當前經濟業(yè)務的實際情況充分考慮、通力合作來共同完成。制度建設是全員參與的動態(tài)過程，它不是一成不變、一勞永逸的。制度的建設除了要全面、科學，還要有可執(zhí)行性，能夠在實際的業(yè)務流程中經得起實踐的考驗，堅決不可出現制度建立和實際執(zhí)行“兩層皮”的現象。同時，要建立有效的監(jiān)督機制和獎懲機制，比如引進第三方審計來監(jiān)督內部控制制度的執(zhí)行情況，來確保制度執(zhí)行到位;設立獎懲條款，時刻提醒單位人員在工作中落實制度規(guī)定。

3.加強內部控制建設隊伍的人才培養(yǎng)，優(yōu)化崗位設置。國家對內部控制工作越來越重視，對單位內部控制建設的要求也越來越嚴格、越來越具體，這種情況下，行政事業(yè)單位亟需盡早培養(yǎng)內部控制方面的人才，只有先培養(yǎng)出一批專業(yè)素質高，綜合能力強的人員，才能帶動整個部門和單位做好內部控制建設工作。一方面，要積極組織部門優(yōu)秀人員參加上級主管部門或培訓機構安排的內部控制工作培訓，了解最新的內部控制經驗和做法;或者積極向兄弟單位交流學習，互相取長補短。另一方面，設立專門的內部控制崗位。內部工作人員需要一些責任心強、抗壓能力好且既要熟知業(yè)務，又要有財務、審計、管理等多方面能力的高素質人員來擔任。設立專門的崗位，有利于提高內部控制工作人員的積極性，也有利于使單位的內部控制建設工作做得更細、更實。

4.利用現代化信息技術，提高內部控制管理水平和能力。信息化建設是必然的發(fā)展趨勢，但建立內部控制信息化系統也是一項長期、龐大的工程。首先，要得到單位領導層的重視和支持，從而能夠獲得資金和人力的保障。其次，要成立專門的信息化系統工作小組來調研及籌劃，負責內部控制系統的頂層設計。可以向已經上線信息化系統的單位請教經驗和做法或者直接向軟件信息公司提出訴求。單位內部負責相關業(yè)務的職能部門要認真梳理每個業(yè)務、每個環(huán)節(jié)、每個流程、每個崗位權限和制度要求，以便形成明確的需求方案。單位的內部控制最終需落實在上文提到的六大業(yè)務中，因此，需要將這六大業(yè)務集成到一個系統里，實現業(yè)務財務一體化，打破信息孤島，使流程和管理更加順暢。再其次，信息化系統實現后仍需加強培訓和維護。隨著外部環(huán)境的變化，系統的流程和控制要能夠隨時優(yōu)化和調整來適應外在的變化，從而使內部控制更加科學、合理、有效。

四、結語

行政事業(yè)單位加強內部控制建設是貫徹黨中央黨風廉政建設的需要，也是自身長期穩(wěn)定健康發(fā)展的需要。只有在充分認識內部控制的重要性和建立完善的內部控制體系的基礎上，才能在發(fā)展過程中不斷發(fā)現自身存在的風險和漏洞，及時補缺補差，才能提升行政事業(yè)單位的管理水平和管理能力，實現為人民服務的職能。

（作者單位：黃山學院財務處）