陳兵　董思琰

在美國金山灣附近的最新園區(qū)。圖/視覺中國

美國東部時間5月19日，猶他州共和黨參議員邁克·李（Mike Lee）代表其與得州共和黨參議員泰德·克魯茲（Ted Cruz）、民主黨參議員埃米·克洛布徹（Amy Klobuchar）、理查德·布盧門撒爾（Richard Blumenthal），向參議院提出了《數(shù)字廣告競爭和透明度法案》（The Competition and Transparency in Digital Advertising，下稱CTDA）。

該法案主要通過兩種方式恢復(fù)和保護(hù)數(shù)字廣告市場競爭：1.禁止數(shù)字廣告年交易額超過200億美元的大型數(shù)字廣告公司擁有數(shù)字廣告生態(tài)系統(tǒng)超過一個以上的組成部分;2.要求處理超過50億美元數(shù)字廣告交易的中型和大型數(shù)字廣告公司遵守多項義務(wù)，包括以客戶的最佳利益為出發(fā)點(diǎn)，為客戶尋求最有利的條件，制定透明度要求，并在數(shù)據(jù)共享方面設(shè)置防火墻等，以保護(hù)其客戶和競爭秩序。

如果該法案獲得通過，谷歌、Meta和亞馬孫可能不得不剝離大部分廣告業(yè)務(wù)，例如幫助企業(yè)買賣廣告、廣告競價等所有數(shù)字廣告相關(guān)業(yè)務(wù)。而因為谷歌是數(shù)字廣告市場的最大參與者，其受到的影響可能最大。

CTDA緣起

互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟(jì)是典型的由雙邊或多邊市場構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，具有顯著的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，包括直接網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和間接網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，其聚集了不同市場上的消費(fèi)者用戶和（或）商家用戶（以下均稱用戶）。一邊市場消費(fèi)者的需求取決于另一邊市場上用戶的數(shù)量（間接網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)），或是同一邊市場上具有相似需求用戶的數(shù)量（直接網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)），雙方或多方間具有高度動態(tài)的聯(lián)動特征。

為此，互聯(lián)網(wǎng)平臺往往采取零定價模式吸引消費(fèi)者進(jìn)駐，以此獲得不斷增加且愈來愈牢固的用戶基數(shù)，以保持對有相似需求的同邊市場，或是有不同需求的另一邊市場上用戶的強(qiáng)大吸引力。

以數(shù)字廣告市場為例，互聯(lián)網(wǎng)平臺向一邊市場上的消費(fèi)者提供免費(fèi)內(nèi)容與服務(wù)，吸引其進(jìn)駐，隨著進(jìn)駐用戶數(shù)量增加，平臺所持有的用戶信息與注意力資源也愈發(fā)豐富。對另一邊市場上的廣告商而言，用戶信息與注意力代表消費(fèi)者的需求與潛在客戶發(fā)掘空間，吸引著其在互聯(lián)網(wǎng)平臺上投放廣告，互聯(lián)網(wǎng)平臺也因而成為了數(shù)字廣告市場中的重要角色。

參議員邁克·李認(rèn)為，數(shù)字廣告是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的命脈。在零定價模式下，消費(fèi)者只需付出注意力，即可享受優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和便捷服務(wù)，免費(fèi)社交平臺、支付平臺、視頻網(wǎng)站、新聞媒體等已經(jīng)成為現(xiàn)代人日常生活中不可或缺的部分，人們對互聯(lián)網(wǎng)平臺具有高度依賴性。而廣告商則依賴平臺所持有的龐大用戶基數(shù)，通過平臺獲取消費(fèi)者的個人信息以了解其消費(fèi)偏好，從而對消費(fèi)者進(jìn)行精準(zhǔn)的廣告投放，并向平臺支付費(fèi)用，大大提高了交易效率和商業(yè)機(jī)會?？梢哉f，數(shù)字廣告市場為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了強(qiáng)大動力。

以搜索引擎起家的谷歌作為互聯(lián)網(wǎng)巨頭之一，擁有龐大的用戶基數(shù)，掌握著大量用戶個人數(shù)據(jù)，對廣告商的吸引力比其他平臺更加強(qiáng)大。除了可以直接提供自有平臺的廣告投放服務(wù)，谷歌還利用其在雙邊市場上的中間地位，提供廣告購買與銷售的中介服務(wù)。一名谷歌員工甚至將谷歌的廣告業(yè)務(wù)描述為“高盛或花旗銀行擁有紐約證券交易所”，意指谷歌擁有的數(shù)字廣告生態(tài)系統(tǒng)具有強(qiáng)大的力量，進(jìn)而能掌控對數(shù)字廣告市場的控制權(quán)，從而對這一市場的競爭產(chǎn)生負(fù)面影響。

在谷歌一家獨(dú)大的情況下，其對廣告商的吸引力逐漸轉(zhuǎn)換為對谷歌的高度依賴，在擠壓了其他的數(shù)字廣告投放平臺的生存空間的同時，谷歌對廣告商也擁有了較大的自主定價權(quán)，損害了數(shù)字廣告市場的公平競爭。

2020年12月，包括得克薩斯州在內(nèi)的十個州的總檢察長對谷歌發(fā)起反壟斷訴訟，主要指控谷歌廣告技術(shù)存在反競爭行為，通過建立壟斷地位，控制定價、進(jìn)行市場串謀、幕后操縱廣告市場競價。

邁克·李認(rèn)為，數(shù)字廣告市場若缺乏競爭，也就意味著壟斷租金會被強(qiáng)加給每個廣告主。長期以來，以谷歌為代表的科技巨頭以犧牲廣告商、出版商和消費(fèi)者的利益為代價，掌控著整個數(shù)字廣告生態(tài)體系，主導(dǎo)著數(shù)字廣告市場，不利于市場健康發(fā)展。因此，提出此項法案旨在制定規(guī)則，恢復(fù)和保護(hù)數(shù)字廣告市場的競爭，創(chuàng)造更為公平、開放和自由的競爭環(huán)境，促進(jìn)創(chuàng)新。

谷歌的六脈神劍

谷歌在數(shù)字廣告市場上的優(yōu)勢十分顯著，可以說任何一家企業(yè)都難望其項背。據(jù)財報顯示，2022年一季度谷歌收入約680億美元，其中廣告收入超過546億美元，超預(yù)期同比增長22%，約為另一數(shù)字廣告巨頭——臉書母公司Meta當(dāng)季廣告收入270億美元的兩倍，這還是谷歌廣告收入增速較去年四季度明顯放緩的成績。

那么谷歌的數(shù)字廣告業(yè)務(wù)是如何開展的？在數(shù)字廣告生態(tài)系統(tǒng)中，谷歌實(shí)際上扮演了兩個角色，一個是廣告發(fā)布平臺，一個是廣告主與廣告發(fā)布商之間的中間人。

作為廣告發(fā)布平臺，谷歌發(fā)布的廣告包括搜索、展示、視頻、應(yīng)用、智能、本地與發(fā)現(xiàn)廣告這幾個類型，其中最主要的類型有以下四種：首先是搜索廣告，基于用戶輸入的關(guān)鍵詞進(jìn)行輸出，出現(xiàn)在谷歌搜索引擎結(jié)果頁，廣告商通過相互競價來獲得搜索結(jié)果頁廣告位或在搜索結(jié)果中顯示的排位高低;第二是展示廣告，在網(wǎng)站、YouTube和谷歌旗下的谷歌地圖和谷歌應(yīng)用商店展示廣告圖片，與搜索廣告針對用戶直接需求不同，展示廣告則基于谷歌持有的用戶數(shù)據(jù)，通過機(jī)器學(xué)習(xí)分辨出與現(xiàn)有用戶相似的新用戶，從而發(fā)掘潛在用戶，擴(kuò)大廣告的受眾面，增加影響力;第三是視頻廣告，與展示廣告類似，針對目標(biāo)人群展示品牌，擴(kuò)大影響力;第四是購物廣告，基于用戶搜索的關(guān)鍵字，在搜索廣告的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步展示商品的圖片、名稱、價格、評論等信息，吸引人們購買。同時，谷歌還提供廣告數(shù)據(jù)追蹤等服務(wù)和技術(shù)工具。

作為中間人，谷歌還為數(shù)字廣告市場參與者提供了一系列包括Google Ads、Google Marketing Platform等在內(nèi)的多種產(chǎn)品，為營銷人員提供廣告購買服務(wù)，為出版商提供廣告銷售服務(wù)，并且為雙方提供交易平臺以從中獲利。同時，谷歌還提供AdSense、Ad Manager或AdMob等平臺，應(yīng)用開發(fā)商可以通過這些平臺向廣告商提供廣告位并進(jìn)行廣告管理，獲得的收益需要與谷歌進(jìn)行分成。

可以看出，谷歌體量龐大的數(shù)字廣告業(yè)務(wù)以其持有的大量用戶和用戶數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以強(qiáng)大的機(jī)器學(xué)習(xí)、算法分析能力為依托，讓大數(shù)據(jù)在廣告營銷中發(fā)揮最大的價值。

基于互聯(lián)網(wǎng)核心業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)，谷歌已經(jīng)圍繞廣告業(yè)務(wù)，結(jié)合以谷歌社交平臺、購物平臺以及網(wǎng)絡(luò)出版平臺相互形成的利益鏈條，形成其平臺生態(tài)系統(tǒng)，并持續(xù)帶來收益。

需要注意的是，谷歌基于廣告業(yè)務(wù)的強(qiáng)大生態(tài)系統(tǒng)帶來的影響力可能不僅局限于市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還能夠進(jìn)一步影響輿論，給谷歌帶來政治力量。例如，在今年2月，烏克蘭沖突爆發(fā)后，俄羅斯通信審查機(jī)構(gòu)曾指責(zé)谷歌在視頻網(wǎng)站YouTube傳播虛假的和具有誤導(dǎo)煽動性的數(shù)字廣告，以宣傳西方陣營的主張。同時谷歌還根據(jù)歐盟的一項制裁命令，在歐洲各地屏蔽了對俄羅斯官方媒體和衛(wèi)星通訊社的訪問。

美國行為研究與技術(shù)學(xué)會的高級研究心理學(xué)家羅伯特·愛珀斯坦（Robert Epstein）還認(rèn)為，谷歌具有左右美國大選結(jié)果的強(qiáng)大能力，其搜索算法可以輕易地影響到搖擺不定選民的投票偏好。

故此，谷歌在數(shù)字廣告市場上的絕對優(yōu)勢地位和其日漸強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)政治影響力，引起了政客們的擔(dān)憂。CTDA中要求的一年數(shù)字廣告交易超過200億美元的大型數(shù)字廣告公司和擁有數(shù)字廣告生態(tài)系統(tǒng)的一部分以上的企業(yè)，實(shí)際上針對的主要目標(biāo)就是谷歌，要求其除基本廣告投放外，放棄其他的廣告技術(shù)工具產(chǎn)品、交易平臺服務(wù)等衍生業(yè)務(wù)。

但是，該法案能否通過、通過后如何實(shí)施、實(shí)施效果將如何，還有待實(shí)踐檢驗。

CTDA釋放出什么信號

在CTDA被提出之前，谷歌已經(jīng)在美國面臨多項反壟斷調(diào)查與訴訟。

2020年10月，美國司法部對谷歌發(fā)起反壟斷訴訟，認(rèn)為其在搜索和廣告業(yè)務(wù)上存在壟斷行為。同年，美國35個州的總檢察長也指控，谷歌利用反競爭行為來維持其搜索業(yè)務(wù)和廣告的壟斷地位。美國共和黨10名總檢察長也對谷歌發(fā)起了濫用廣告技術(shù)的反壟斷訴訟，在2021年另有6個州的檢方加入到起訴行列。

在歐盟，谷歌也同樣面臨多起反壟斷訴訟。

2017年6月，歐盟委員會裁定，谷歌濫用其在歐盟經(jīng)濟(jì)區(qū)13個國家的搜索引擎市場的支配地位，非法操縱購物廣告搜索，并對其進(jìn)行處罰。2019年3月，歐盟委員會指責(zé)谷歌通過技術(shù)手段偏袒其自有的在線廣告展示技術(shù)服務(wù)，扭曲市場競爭，判罰其17億美元。2021年6月，歐盟對谷歌展開正式的反壟斷調(diào)查，以評估其是否違反了歐盟法規(guī)，偏袒自家在線顯示廣告技術(shù)服務(wù)，從而損害競爭對手的利益。

結(jié)合谷歌在歐美面臨的多項反壟斷訴訟，在立法上歐盟已經(jīng)通過的《數(shù)字服務(wù)法》《數(shù)字市場法》，以及此次美國CTDA的提出，反映著美國、歐洲等經(jīng)濟(jì)體都在進(jìn)一步加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管。

而此次CTDA的提出，則體現(xiàn)了美國在打擊科技巨頭壟斷上又邁出了一步，這種強(qiáng)監(jiān)管態(tài)勢在特朗普時期就有所體現(xiàn)，他在任時曾簽署一項行政命令，誓言要通過《通信規(guī)范法案》第230條來打擊像谷歌這樣的網(wǎng)絡(luò)公司。

美國現(xiàn)任總統(tǒng)拜登也曾在競選時表示，如果當(dāng)選總統(tǒng)，他將在司法部內(nèi)部設(shè)立一個新部門，負(fù)責(zé)審查已經(jīng)發(fā)生的和即將發(fā)生的大型并購交易。在拜登上任后，分別任命了以主張加強(qiáng)監(jiān)管和反壟斷而聞名的哥倫比亞大學(xué)法學(xué)教授吳修銘（Tim Wu）加入白宮國家經(jīng)濟(jì)委員會、哥倫比亞大學(xué)副教授莉娜·汗（Lina Khan）為聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）主席，同時，新設(shè)立白宮競爭委員會（The White House Competition Council）來協(xié)調(diào)和加強(qiáng)競爭。

值得注意的是，奉行精英主義的谷歌向來與民主黨關(guān)系密切，而CTDA卻由民主黨和共和黨參議員共同提出，或許顯示出在美國民粹主義愈演愈烈的態(tài)勢下，民主黨內(nèi)部的激進(jìn)派和溫和派之間還在進(jìn)一步分裂，兩黨在面對科技巨頭反壟斷的態(tài)度上趨于一致。

有反壟斷法專家評論稱，CTDA若得到通過，將是一代人時間里美國反壟斷法迎來的最大變更。縱觀美國反壟斷的歷史，出現(xiàn)過布蘭代斯主義、芝加哥主義、后芝加哥主義以及新布蘭代斯主義等思潮。

過去幾十年，美國受到芝加哥學(xué)派的影響，認(rèn)為反壟斷的目的是防止經(jīng)濟(jì)效率損失，政府應(yīng)當(dāng)減少對市場的干預(yù)，由此發(fā)展的后芝加哥學(xué)派則在此基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者福利，因此執(zhí)法機(jī)關(guān)對謝爾曼法（Sherman Act）、克萊頓法（Clayton Act）只是根據(jù)狹義的消費(fèi)者福利標(biāo)準(zhǔn)來解讀，更多關(guān)注涉嫌壟斷的行為是否會引發(fā)面向消費(fèi)者的價格上漲。但數(shù)字經(jīng)濟(jì)與平臺經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的出現(xiàn)、數(shù)據(jù)與算法技術(shù)的應(yīng)用、零定價模式等新商業(yè)模式的應(yīng)用與科技寡頭公司的崛起，給基于芝加哥學(xué)派的反壟斷執(zhí)法理念帶來了新的挑戰(zhàn)，改變了以往反壟斷監(jiān)管領(lǐng)域只關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率和消費(fèi)者福利的共識，更顛覆了美國政界黨派對管控平臺型大企業(yè)的一些傳統(tǒng)觀念。

但是，從現(xiàn)有的市場規(guī)制框架來看，規(guī)制谷歌數(shù)字廣告業(yè)務(wù)的難度較大。美國及歐盟的反壟斷調(diào)查、提起的反壟斷訴訟往往要經(jīng)歷長達(dá)數(shù)年的司法程序，即使做出了判決，谷歌也能再次進(jìn)行上訴，罰款對于谷歌的盈利而言也是九牛一毛，威懾力不大，故而訴訟的行為救濟(jì)效果也不夠明顯，難以切實(shí)有效地恢復(fù)和保護(hù)市場競爭。而CTDA制定了明確的禁止規(guī)定，如果能夠通過，也許能夠直接拆分谷歌的數(shù)字廣告業(yè)務(wù)，更加精準(zhǔn)有效地達(dá)到保護(hù)市場競爭的作用。但是，也有許多反對意見認(rèn)為，該法案將降低數(shù)字廣告市場的效率。

同時，谷歌強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)與技術(shù)實(shí)力仍不可小覷，即使CTDA得到通過，谷歌的數(shù)字廣告生態(tài)系統(tǒng)被拆解，也有可能會反向激勵競爭。這一點(diǎn)從美國現(xiàn)代意義上第一部反壟斷法謝爾曼法的制定與早期實(shí)施中也可觀察一二，即看似通過聯(lián)邦立法來規(guī)制大企業(yè)，而在客觀上卻刺激規(guī)制對象更快更好地調(diào)整其經(jīng)營模式，澄清了在規(guī)制市場競爭行為過程中的未明確之處，使規(guī)制對象更好地聚焦其合規(guī)發(fā)展?？梢哉f，美國在反壟斷的每一次重大立法并沒有限制規(guī)制對象的發(fā)展，反而規(guī)范和激勵了規(guī)制對象更好地發(fā)展，千萬不要簡單認(rèn)為規(guī)制即為限制。

現(xiàn)實(shí)中，谷歌歷經(jīng)多年的開發(fā)優(yōu)化和數(shù)據(jù)沉淀才成就了如今的算法技術(shù)和算力優(yōu)勢，這樣的技術(shù)能力也是谷歌在數(shù)字廣告市場獲得優(yōu)勢地位的關(guān)鍵，即使CTDA通過也無法簡單地改變這個事實(shí)。況且，作為美國領(lǐng)先科技的代表企業(yè)之一，美國當(dāng)局也不愿意看到用一部法案就削弱了谷歌的全球競爭力。相反，美國更希望見到更多類似谷歌這樣的企業(yè)得以創(chuàng)立和發(fā)展，當(dāng)然也必然包括支持現(xiàn)在的谷歌更規(guī)范、更健康地發(fā)展。在數(shù)據(jù)與算法技術(shù)的優(yōu)勢下，資金和技術(shù)實(shí)力雄厚的谷歌有可能會另辟蹊徑，在數(shù)字廣告市場開發(fā)新的商業(yè)模式與技術(shù)，從而獲得新的市場優(yōu)勢地位。

（編輯：朱弢）