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摘要：2019年以來，城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園整治成為全民關(guān)注的熱點話題，究其原因，是作為房地產(chǎn)配建項目的城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園缺乏統(tǒng)一的交付管理方案所致。文章根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)政策，探討房地產(chǎn)配建項目管理方案。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)配建;城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園;交付管理

一、引言

2018年11月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，提出規(guī)范小區(qū)配套幼兒園建設(shè)使用，并對小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃、建設(shè)、移交、辦園等情況進行治理作出部署。2019年11月22日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》，全國范圍內(nèi)全面推進整治住宅小區(qū)配套幼兒園項目。由此，城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園整治成為全民關(guān)注的熱點話題。

二、現(xiàn)狀

目前，政府相關(guān)部門沒有關(guān)于城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園的具體定義，通常理解為隨居住用地一同辦理用地手續(xù)的、由開發(fā)商規(guī)劃建設(shè)的幼兒園。

以城陽區(qū)為例，按辦理用地手續(xù)時間劃分，目前城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園大致分為以下幾種情況：

根據(jù)《山東省學(xué)前教育條例》，城鎮(zhèn)居住區(qū)建立配套幼兒園，要從建設(shè)施工、竣工驗收及交付使用等方面與住宅區(qū)項目建設(shè)保持同步。如果實際施工不符合本條例要求，建設(shè)企業(yè)沒有依照規(guī)章制度建設(shè)配套幼兒園就交付使用居住區(qū)項目，亦或是沒有根據(jù)規(guī)定向所在地縣人民政府教育主管部門無償移交配套幼兒園所有園舍、場地及附屬配套設(shè)施，縣級及以上人民政府住房城建部門就要要求在規(guī)定日期內(nèi)完成整改，否則要結(jié)合配套項目建設(shè)總造價的2倍以上5倍以下進行相應(yīng)資金處罰，各級政府目前未對交付方式進行規(guī)范。

三、存在問題

城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園政策，很大程度上是我國拓寬學(xué)前普惠性教育資源的重要渠道，有效執(zhí)行該政策利于保障幼有所育與幼有優(yōu)育的目標(biāo)。學(xué)前教育工作中，作為統(tǒng)籌主體與理性“經(jīng)紀(jì)人”，各地省級政府部門要盡可能選擇策略性結(jié)合行政發(fā)包模式有效落實中央各項政策，具體表現(xiàn)為政策文件與內(nèi)容。

城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園移交政策及其規(guī)制活動是規(guī)制活動因涉及復(fù)雜利害關(guān)系而面臨執(zhí)行難的挑戰(zhàn)。盡管移交具有正當(dāng)性，但合理性因素與普惠性政策之間的沖突給規(guī)制活動帶來挑戰(zhàn)。助推型規(guī)制基于對利害關(guān)系的有效調(diào)控，既充分考量各利害關(guān)系方的利益訴求，又通過增加選擇空間的方式促使規(guī)制對象合作，有助于應(yīng)對挑戰(zhàn)，實現(xiàn)政策預(yù)設(shè)的目標(biāo)。

（一）動工時間晚，土地閑置時間長

因開發(fā)商將幼兒園與居住區(qū)同步辦理用地手續(xù)，而大部分居住區(qū)為18～26層高層建筑，所需工期較長，因此存在配建幼兒園開工晚、交付晚，無法滿足周邊需求等情況。如圖1所示，幼兒園與住宅區(qū)同時獲取土地，而因幼兒園所需工期較短，開發(fā)商為降低前期資金投入，將幼兒園動工時間拖后住宅區(qū)約20周。

（二）幼兒園測繪流程不完善，增加交付所需時間

在實際建設(shè)中，大部分開發(fā)商將幼兒園作為自建房進行測繪，即未提前將建設(shè)幼兒園事宜報備稅務(wù)和房產(chǎn)部門，容易導(dǎo)致最終建筑面積超出容積率、企業(yè)土地增值稅、所得稅核算混亂等情況。

（三）土地權(quán)屬不清晰，界址不明確

將劃撥的幼兒園與出讓的居住區(qū)同步供地，雖減少了政府在學(xué)前教育方面的投入，導(dǎo)致了幼兒園與居住區(qū)之間界址不明確的問題。如圖2所示，開發(fā)商可以將幼兒園規(guī)劃在紅線內(nèi)任意位置，土地權(quán)屬不清晰。若后期要將幼兒園土地權(quán)屬與居住區(qū)進行劃分，則需要征詢?nèi)w業(yè)主意見，工作難度高、工作量巨大。

四、交付管理方式探索

（一）前置規(guī)劃

市、區(qū)（市）教育行政部門應(yīng)當(dāng)會同發(fā)展改革、自然資源規(guī)劃等部門，結(jié)合國土空間規(guī)劃、教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和實際需求，根據(jù)國家、省有關(guān)規(guī)定，編制幼兒園布局專項規(guī)劃。自然資源規(guī)劃部門對控制性詳細(xì)規(guī)劃編制或修訂過程中，要根據(jù)幼兒園項目布局獲批專項規(guī)劃，將所建幼兒園配套建設(shè)位置與規(guī)模落實到位，各項建設(shè)指標(biāo)不低于相應(yīng)幼兒園辦園條件標(biāo)準(zhǔn)。自然資源規(guī)劃部門進行城市改造規(guī)劃編制過程中，要結(jié)合幼兒園專項布局規(guī)劃及辦園條件，充分落實新建或改擴建校區(qū)辦園規(guī)模、建設(shè)規(guī)模及占地面積等，各項建設(shè)指標(biāo)不低于省幼兒園辦園條件標(biāo)準(zhǔn)。

（二）土地供應(yīng)方式改進

幼兒園建筑形態(tài)是幼兒園的物理環(huán)境之一，關(guān)系到幼兒活動室以及戶外活動場地的分布，與幼兒園的整體空間布局有著密切聯(lián)系，對幼兒的身心健康發(fā)展具有重要影響。自然資源規(guī)劃部門在申請和批復(fù)居住用地土地出讓方案時，應(yīng)當(dāng)針對該居住區(qū)所需配建幼兒園進一步細(xì)化具體位置、辦園規(guī)模、建設(shè)用地面積與規(guī)模等，對幼兒園的建筑形態(tài)進行初步設(shè)計。為發(fā)揮環(huán)境對幼兒發(fā)展的積極作用，今后城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園新建或改擴建項目中，要注意各類建筑形態(tài)優(yōu)勢的融合，從整體上合理設(shè)計園區(qū)建筑方案，適當(dāng)?shù)卦黾邮覂?nèi)外活動場地便捷性，為孩子構(gòu)建舒適的運動環(huán)境，滿足其控制感及能力發(fā)展等多元化需求。

根據(jù)建設(shè)工程基本工期情況，幼兒園建設(shè)工期比高層住宅短30周左右，自然資源部門在編制出讓方案時，應(yīng)在土地招拍掛文件中明確幼兒園建設(shè)規(guī)模、用地面積、出資和建設(shè)方式、產(chǎn)權(quán)歸屬、移交方式等相關(guān)信息，并要求建設(shè)單位前置建設(shè)幼兒園，通過建設(shè)管理部門、房產(chǎn)部門對建設(shè)周期進行確認(rèn)、對前置交付事宜進行約定。配套幼兒園要在居住區(qū)項目建設(shè)前開始，開發(fā)建設(shè)企業(yè)進行投資，人民政府擁有權(quán)屬，竣工驗收達(dá)標(biāo)后向教育行政部門無償移交。

（三）建設(shè)階段

規(guī)劃部門應(yīng)在審批城鎮(zhèn)居住區(qū)修建性詳細(xì)規(guī)劃時，將配套幼兒園與居住區(qū)項目同步審批，確保幼兒園建設(shè)用地、辦園規(guī)模、用地面積、建設(shè)規(guī)模達(dá)到規(guī)劃設(shè)計條件相應(yīng)要求。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門應(yīng)要求開發(fā)企業(yè)將城鎮(zhèn)居住區(qū)及配套幼兒園同步供地、滿足建設(shè)條件、前置竣工驗收、前置交付教育主管部門提前投入使用，確保周邊居民入學(xué)需求。

開發(fā)企業(yè)應(yīng)提前對居住區(qū)配套幼兒園進行土地測繪、房屋測繪，確?？⒐を炇蘸蟊M快具備使用和過戶條件。房產(chǎn)部門應(yīng)在開發(fā)企業(yè)辦理居住區(qū)預(yù)測繪手續(xù)時，確保居住區(qū)配套幼兒園信息同步錄入房產(chǎn)系統(tǒng)，相應(yīng)土地、房屋信息齊全，界址明確。

（四）交付階段

城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園的“教育用地”，產(chǎn)權(quán)為“公”，并以此推進城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園的精準(zhǔn)治理和之后的長遠(yuǎn)發(fā)展。項目竣工驗收達(dá)標(biāo)后，項目開發(fā)建設(shè)企業(yè)要向當(dāng)?shù)亟逃姓芾聿块T無償移交幼兒園園舍、場地、附屬配套設(shè)施及所有資料，并協(xié)助辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。

在學(xué)界和司法實務(wù)界目前主要存在“業(yè)主共有說”“政府所有說”和“開發(fā)商所有說”三種觀點。經(jīng)由學(xué)理解釋、實踐分析得出“業(yè)主共有說”難以立足;以土地使用權(quán)取得方式為劃分標(biāo)準(zhǔn)對“政府所有說”和“開發(fā)商所有說”進行分類討論有一定合理性，但也存在分類過于籠統(tǒng)，難以應(yīng)對實踐中復(fù)雜產(chǎn)權(quán)狀況的局限性。根據(jù)目前房產(chǎn)登記情況，2013年以前以出讓方式獲取土地的城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園，可在當(dāng)時過戶至個人或企業(yè)名下。2013年以后以劃撥方式獲取土地的城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園，房產(chǎn)部門可將城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園初始登記至開發(fā)企業(yè)名下，但不能過戶至其他企業(yè)或個人，可過戶至教育主管部門。

按照相關(guān)法律規(guī)定，普通民用住宅的質(zhì)量保修期限一般自四方驗收之日起計算。因幼兒園使用性質(zhì)特殊，質(zhì)量保修期應(yīng)自幼兒園移交至教育主管部門并投入使用之日起計算，起算日以前及保修期內(nèi)的工程質(zhì)量問題應(yīng)由開發(fā)企業(yè)及其相應(yīng)的總分包單位承擔(dān)，建筑材料或施工質(zhì)量有內(nèi)在缺陷的，開發(fā)企業(yè)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任;保修期滿后，日常維修事宜由房屋使用部門承擔(dān)。

（五）交付后管理

根據(jù)山東省學(xué)前教育條例，縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)將城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園優(yōu)先舉辦為公辦幼兒園，或者通過招標(biāo)方式無償委托舉辦為普惠性民辦幼兒園，不得舉辦為營利性民辦幼兒園。在實際操作中，若教育主管部門舉辦公辦幼兒園，則需將該幼兒園納入事業(yè)編制。從事業(yè)單位改革開始，為了提高編內(nèi)工作人員的工作效率，精簡編制隊伍，國家開始縮減編制隊伍，眾多城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園所需編制單位數(shù)量、編制員工數(shù)量眾多，大多數(shù)地區(qū)無法滿足編制需求。

為了確保公辦園比例穩(wěn)步提高，滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)的保育教育服務(wù)的需求，可鼓勵國有企業(yè)事業(yè)單位以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，利用財政性經(jīng)費或者國有、集體資產(chǎn)舉辦公辦幼兒園，減少財政支出的同時，保證城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園的辦園效果。

城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園專項治理過程中，由于部分地方財政支持力度較低、幼兒園產(chǎn)權(quán)歸屬復(fù)雜等，一些城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園轉(zhuǎn)設(shè)為普惠性幼兒園還存在障礙，普惠性民辦幼兒園可持續(xù)發(fā)展堪憂。鼓勵國有企業(yè)事業(yè)單位以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，利用財政性經(jīng)費或者國有、集體資產(chǎn)舉辦公辦幼兒園可作為一條交付后管理的優(yōu)選方式。

五、展望

城鎮(zhèn)居住區(qū)建設(shè)中，配套幼兒園建設(shè)對滿足當(dāng)?shù)匦^(qū)幼兒教育需求，居住區(qū)充分發(fā)揮其配套功能等方面發(fā)揮著重要的作用。因幼兒教育具有獨特的特點，城鎮(zhèn)住宅區(qū)配套幼兒園具有普惠屬性，不但要做好幼兒園的功能定位，還要進一步完善教育保障機制，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園的教育支撐作用，突出其普惠性特點，提升教育質(zhì)量和服務(wù)實效，推動城鎮(zhèn)居住區(qū)教育資源的均衡發(fā)展。因此，規(guī)范城鎮(zhèn)居住區(qū)配套幼兒園規(guī)劃、建設(shè)、交付、管理具有重要意義。

在日常操作中，房地產(chǎn)項目配套還有社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)中心、文化活動站、托老所、老年人服務(wù)站等各項公益性服務(wù)設(shè)施，其移交及管理應(yīng)從使用角度出發(fā)進行統(tǒng)一管理，改變從建設(shè)角度進行統(tǒng)籌管理的思路，將房地產(chǎn)配建項目交付管理落到實處。

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（作者單位：青島城陽城發(fā)教育產(chǎn)業(yè)投資有限公司）