張曉彤

【摘要】代表性是代議制相關(guān)理論乃至政治學(xué)理論的重要議題，也是官僚制與民主間張力的焦點(diǎn)。作為對(duì)官僚制及相關(guān)理論的一種批判性反應(yīng)，代表性官僚制被賦予修正官僚制所缺失的代表性特征的重要潛力。已有相關(guān)研究表明，代表性官僚制蘊(yùn)含著消極代表性、積極代表性及象征代表性等潛能。這些不同代表性潛能的實(shí)現(xiàn)與不同時(shí)期不同國(guó)家的特定公共政策聯(lián)系在一起，其現(xiàn)實(shí)效應(yīng)則提示代表性官僚制對(duì)發(fā)展中國(guó)家的國(guó)家構(gòu)建可產(chǎn)生值得關(guān)注的影響。

【關(guān)鍵詞】代表性官僚制? 肯定性行動(dòng)政策? 國(guó)家構(gòu)建

【中圖分類號(hào)】D62? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.1112.013

代表性（representativeness）是代議制相關(guān)理論乃至政治學(xué)理論的重要議題。1944年，金斯利（John Donald Kingsley）提出“代表性官僚制”的概念以批評(píng)韋伯式官僚制所內(nèi)含的非代表性（unrepresentative）特征。有些矛盾的是，代表性與代表性官僚制其后常被置于共同的理論討論空間，后者有時(shí)還被視為前者的重要補(bǔ)充。在經(jīng)驗(yàn)層面的相關(guān)討論中，代表性官僚制則往往與特定國(guó)家的公共政策（特別是肯定性行動(dòng)政策）被聯(lián)系在一起加以研究。

代表性官僚制：關(guān)乎官僚制還是代表性

官僚制與民主之間存在張力——這是一個(gè)在政治學(xué)研究中得到大量討論的議題。官僚制與對(duì)民主而言至關(guān)重要的代表性的結(jié)合，不僅可紓解官僚制與民主的緊張關(guān)系，似乎還能產(chǎn)生有利于民主的積極影響。

官僚制的構(gòu)成與資產(chǎn)階級(jí)民主政治。1944年，金斯利提出代表性官僚制概念，用以解釋英國(guó)代表中產(chǎn)階級(jí)利益的官僚機(jī)構(gòu)的演進(jìn)對(duì)于資產(chǎn)階級(jí)民主的意義。金斯利認(rèn)為在一個(gè)國(guó)家中，如果官僚機(jī)構(gòu)主要由社會(huì)中居于支配階級(jí)地位的成員構(gòu)成，該國(guó)家的官僚機(jī)構(gòu)便具有代表性。

具體而言，隨著英國(guó)由貴族壟斷的國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)橛少Y產(chǎn)階級(jí)支配的民主國(guó)家，英國(guó)公務(wù)員等級(jí)也成了外部社會(huì)等級(jí)和經(jīng)濟(jì)狀況的“鏡像”。英國(guó)通過(guò)一系列行政改革打破了貴族對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的壟斷，從而使曾經(jīng)主導(dǎo)英國(guó)公務(wù)員制度的貴族逐漸讓位于杰出的新貴族——中產(chǎn)階級(jí)，使文官制成為自由主義國(guó)家的理想工具。[1]在當(dāng)時(shí)的英國(guó)，行政長(zhǎng)官絕大多數(shù)來(lái)自人口的上層和中產(chǎn)階級(jí)，他們接受了大學(xué)精英教育，為統(tǒng)治階級(jí)利益服務(wù)，進(jìn)而維持著資產(chǎn)階級(jí)民主國(guó)家統(tǒng)治。他還做出了這樣的預(yù)見(jiàn)，即如果工人階級(jí)在未來(lái)成為國(guó)家的支配力量，那么文官制將會(huì)被從上而下徹底改革。[2]

在社會(huì)意義上，金斯利的代表性官僚制理論有著明顯的拉斯基式根源，認(rèn)為公務(wù)員制度反映了社會(huì)結(jié)構(gòu)的基本不平等，表現(xiàn)出馬克思主義國(guó)家理論的意識(shí)形態(tài)特征。作為一種官僚制理論，金斯利的理論突破了韋伯的官僚制理論的中立性要求，強(qiáng)調(diào)官僚的社會(huì)出身、精英教育經(jīng)歷對(duì)官僚情感偏向的潛在影響，主張將代表性官僚制作為統(tǒng)治階級(jí)維護(hù)資本主義國(guó)家發(fā)展的有效工具。

官僚代表性：對(duì)政治代表性的補(bǔ)充。立法機(jī)構(gòu)通常被視為官僚代表性得到最好體現(xiàn)的國(guó)家機(jī)關(guān)。相關(guān)的美國(guó)憲制主義觀點(diǎn)認(rèn)為，與立法機(jī)構(gòu)相比，美國(guó)的官僚機(jī)構(gòu)更具有代表性，在階級(jí)、種族、經(jīng)濟(jì)利益、技能等方面更接近于美國(guó)社會(huì)的人口特征。[3]具體而言，官僚機(jī)構(gòu)在形式和功能上都具有代表性，能夠通過(guò)政策制定和執(zhí)行表達(dá)人民的普遍意愿，以彌補(bǔ)國(guó)會(huì)和政治行政機(jī)關(guān)的缺陷。因此，具有代表性的官僚機(jī)構(gòu)被認(rèn)為是憲制民主的重要組成部分，代議制政治機(jī)構(gòu)與代表性官僚制也被聯(lián)系在一起加以分析。

20世紀(jì)60年代有關(guān)丹麥、英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、土耳其、印度等六國(guó)高級(jí)文官的社會(huì)背景的一項(xiàng)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在這六個(gè)國(guó)家中，中產(chǎn)階級(jí)（由小店主、政府雇員、熟練工人等構(gòu)成）普遍占據(jù)文官制度中的高級(jí)職位。在美國(guó)社會(huì)主要支配力量為中產(chǎn)階級(jí)的情形下，中產(chǎn)階級(jí)在聯(lián)邦文官機(jī)構(gòu)中的充分代表，確保了官僚機(jī)構(gòu)的代表性，從而使官僚機(jī)構(gòu)更具回應(yīng)性。[4]

有學(xué)者認(rèn)為，官僚制中的代表性對(duì)于官僚機(jī)構(gòu)成為立法機(jī)關(guān)、利益集團(tuán)之外的第三種代表性支柱地位而言，正在變得越來(lái)越重要。[5]代表性官僚制意味著當(dāng)政策制定時(shí)，多元化和沖突的社會(huì)集團(tuán)利益表達(dá)將會(huì)被考慮在內(nèi)。譬如，在荷蘭、瑞士、澳大利亞比例性原則的運(yùn)用已經(jīng)擴(kuò)展到公共行政管理中。

在有關(guān)代表性官僚制的研究中，政治代表性與行政代表性被區(qū)分開來(lái)，其中政治中立的官僚機(jī)構(gòu)的行政代表性可彌補(bǔ)政治代表性的缺陷，承載社會(huì)集團(tuán)利益聚合和表達(dá)的政治功能，并使官僚機(jī)構(gòu)成為國(guó)家與社會(huì)之間的溝通渠道。

作為官僚制內(nèi)部控制工具的代表性官僚制。官僚的專業(yè)優(yōu)勢(shì)以及官僚制運(yùn)作的諸多特性使官僚獲得了相對(duì)于民選政治家的獨(dú)立性。20世紀(jì)初，韋伯一方面樂(lè)觀地預(yù)見(jiàn)了官僚機(jī)構(gòu)促進(jìn)資本主義發(fā)展的前景;另一方面則對(duì)如何使擁有專門知識(shí)和權(quán)威的官僚機(jī)構(gòu)服從民選政治家及其所代表的公共利益極為關(guān)切。在韋伯的相關(guān)思考中，政黨、議會(huì)制甚至“克里斯瑪型領(lǐng)袖”都可對(duì)官僚制加以制衡。[6]

在實(shí)踐中，對(duì)官僚制進(jìn)行外部控制就成為常見(jiàn)的做法。例如，政治任命、立法監(jiān)督、預(yù)算監(jiān)督、司法審查、聽證會(huì)等方式。但是，這些外部控制不僅實(shí)施困難，效果也不理想，在發(fā)展中國(guó)家則凸顯了政黨與司法制度的虛弱。于是，代表性官僚制作為一種官僚權(quán)力的內(nèi)部控制機(jī)制，就成為外部控制手段的替代或者補(bǔ)充。這種制度能夠反映社會(huì)多元化狀況，也有助于產(chǎn)生更具回應(yīng)性的公共政策，同時(shí)還可避免官僚因隔絕于政治家與社會(huì)而產(chǎn)生自主性過(guò)分?jǐn)U張的傾向，進(jìn)而使官僚機(jī)構(gòu)具有負(fù)責(zé)制的特征。

作為一種理論，代表性官僚制可以理解為是對(duì)韋伯式官僚制的一種批判性回應(yīng)。它強(qiáng)調(diào)官僚制的代表性，卻也留下了諸多需要回答的相關(guān)問(wèn)題。譬如，官僚機(jī)構(gòu)的代表性是否僅僅局限于社會(huì)階級(jí)，以及官僚制中的代表性是否會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)化為對(duì)公眾需求的回應(yīng)性，等等。這些問(wèn)題都在后來(lái)的研究中得到了探討。

代表性官僚制的三重面向

受20世紀(jì)70年代美國(guó)肯定性行動(dòng)政策的現(xiàn)實(shí)影響，代表性官僚制研究開始關(guān)注平等就業(yè)與消極代表性。隨著肯定性行動(dòng)政策備受質(zhì)疑與攻擊，公共政策開啟了從肯定性行動(dòng)政策向多樣性管理（diversity management）的范式轉(zhuǎn)型，[7]代表性官僚制的研究轉(zhuǎn)向積極代表性。20世紀(jì)末身份政治興起，相關(guān)學(xué)術(shù)研究也從象征政治擴(kuò)展到了象征代表性。

肯定性行動(dòng)與平等就業(yè)：消極代表性。隨著20世紀(jì)60年代美國(guó)民權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起，對(duì)于平等權(quán)的追求也從反歧視走向了肯定性行動(dòng)政策。從20世紀(jì)70年代開始，政治家開始著手在就業(yè)領(lǐng)域提升女性、非白人群體等的代表性，以糾正過(guò)往的歧視政策帶給這些少數(shù)群體的劣勢(shì)地位?？隙ㄐ孕袆?dòng)政策也很快超出就業(yè)領(lǐng)域，延伸到大學(xué)錄取、創(chuàng)業(yè)等方面?？隙ㄐ孕袆?dòng)政策在公共部門中實(shí)施的必然結(jié)果，便是通過(guò)提升劣勢(shì)群體在官僚機(jī)構(gòu)中的代表性，促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)。[8]這種女性、少數(shù)群體就業(yè)平等導(dǎo)向的肯定性行動(dòng)政策極大地影響了其他國(guó)家的實(shí)踐。譬如，1995年，以色列對(duì)1959年公務(wù)員法的修正案中，規(guī)定女性都應(yīng)在文官雇員中有適當(dāng)?shù)拇?，這是以色列文官制中的肯定性行動(dòng)首次被載入法律。后來(lái)的修正案則將受益群體擴(kuò)展至殘疾人、阿拉伯人，包括德魯茲人、切爾克斯人及埃塞俄比亞裔等身份。[9]

1968年，莫舍爾（Frederick C. Mosher）在其研究中首次區(qū)分了消極代表性與積極代表性。消極代表性（passive representation）意味著官僚的社會(huì)出身反映社會(huì)構(gòu)成的程度，譬如，父輩的職業(yè)、教育、社會(huì)階級(jí)、族群、宗教等。積極代表性（active representation）則意味著官僚行為，指官僚積極表達(dá)其理應(yīng)代表的群體的利益和愿望。[10]莫舍爾支持消極代表性，抵制積極代表性：某些群體的積極代表性尋求特殊利益，會(huì)威脅普遍利益。

基于莫舍爾確立的積極代表性與消極代表性分析框架，后來(lái)的代表性官僚制研究大體上呈現(xiàn)兩個(gè)方面的變化：第一，由主要關(guān)注社會(huì)階級(jí)構(gòu)成，擴(kuò)展到包括種族、性別、階級(jí)、宗教、地區(qū)、教育水平等人口學(xué)特征;[11]第二，代表性官僚制的關(guān)鍵性定義，從局限于是否反映統(tǒng)治階級(jí)的支配地位，轉(zhuǎn)變?yōu)樗猩鐣?huì)群體在官僚制中呈現(xiàn)比例代表性。受美國(guó)20世紀(jì)70年代肯定性行動(dòng)政策提供的政策框架約束，這一時(shí)期的代表性官僚制研究主要關(guān)注女性與種族的代表性，認(rèn)為代表性意味著平等性與開放性的實(shí)現(xiàn)。

消極代表性是否必然會(huì)轉(zhuǎn)化為積極代表性，或消極代表性是否必然轉(zhuǎn)化為社會(huì)群體的實(shí)質(zhì)性利益的問(wèn)題，引發(fā)了一系列關(guān)于社會(huì)出身影響官僚政策偏好的研究，并形成了某種流行觀點(diǎn)：社會(huì)出身影響社會(huì)化過(guò)程，進(jìn)而影響官僚的政治態(tài)度，最終影響官僚行為;不同的階級(jí)、族群等有不同的社會(huì)化經(jīng)驗(yàn)，會(huì)形成不同態(tài)度。因此，當(dāng)某人成為官僚并享有自由裁量權(quán)時(shí)，他很可能以推進(jìn)其所屬的社會(huì)群體的利益的方式行事。

梅耶爾（Kenneth John Meier）對(duì)社會(huì)出身影響官僚政策偏好的觀點(diǎn)提出了質(zhì)疑，并強(qiáng)調(diào)了官僚機(jī)構(gòu)社會(huì)化的影響。在他看來(lái)，相比于社會(huì)出身對(duì)官僚態(tài)度的影響，機(jī)構(gòu)社會(huì)化的影響更大。[12]后來(lái)有研究者則認(rèn)為不管社會(huì)出身是否會(huì)影響官僚態(tài)度，在政府雇傭官僚多年后，社會(huì)出身的影響將會(huì)消失。[13]這種“社會(huì)出身—社會(huì)化—態(tài)度—行為”的假設(shè)仍存在某種邏輯斷裂，態(tài)度與行為之間并不存在線性關(guān)系，而官僚政治的復(fù)雜性則使其間關(guān)系更為復(fù)雜。

多樣性管理與積極代表性。在美國(guó)，有關(guān)肯定性行動(dòng)政策構(gòu)成“逆向歧視”（reverse discrimination）的疑慮，使肯定性行動(dòng)政策實(shí)踐在20世紀(jì)80年代受到打擊。時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)里根明確反對(duì)肯定性行動(dòng)實(shí)踐中的配額、比例原則，采取了一系列手段縮減肯定性行動(dòng)政策。譬如，削減監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職員和經(jīng)費(fèi)，放松對(duì)私人企業(yè)雇主相關(guān)雇傭規(guī)定的限制，任命因反肯定性行動(dòng)立場(chǎng)而知名的聯(lián)邦法官等。在肯定性行動(dòng)政策備受質(zhì)疑的環(huán)境中，支持肯定性行動(dòng)政策的研究者試圖將相關(guān)問(wèn)題置于多樣性管理的話語(yǔ)體系，通過(guò)運(yùn)用新公共管理中的理念與倡議（如績(jī)效導(dǎo)向），證明積極代表性可產(chǎn)生良好的政策效果，以捍衛(wèi)肯定性行動(dòng)政策的正當(dāng)性。[14]

多樣性管理也倡導(dǎo)通過(guò)雇傭少數(shù)群體和女性，認(rèn)可、接受少數(shù)群體，創(chuàng)造包容性文化，以使組織更有效率、更具創(chuàng)新力與更好的組織績(jī)效。多樣性管理用新的概念（如公共組織、多樣性、績(jī)效）取代肯定性行動(dòng)政策中常見(jiàn)的術(shù)語(yǔ)（如官僚制、消極代表性、積極代表性），相關(guān)概念直接影響了其他國(guó)家的代表性官僚制實(shí)踐。例如，南非1996年憲法將代表性作為公共部門的指導(dǎo)原則，1997年的官方文件對(duì)此進(jìn)行了具體解釋，認(rèn)為廣泛代表性的存在根基是包容性、多樣性、回應(yīng)性，其中多樣性是代表性的關(guān)鍵和本質(zhì)。[15]再如，比利時(shí)（2004年正式出臺(tái)多樣性政策）、荷蘭（2005年中央政府多樣性管理白皮書）、澳大利亞（2010年澳大利亞公共部門正式文件）的代表性官僚制政策倡議，致力于多樣性和包容性，以提升組織績(jī)效。[16]可以看出，伴隨肯定性行動(dòng)被移置于多樣性管理的框架中，代表性官僚制的積極代表性功能也得到了某種辯護(hù)。

身份政治與象征代表性。伴隨20世紀(jì)末興起的身份政治爭(zhēng)論，代表性官僚制研究也轉(zhuǎn)向關(guān)注象征代表性（symbolic representation）。身份政治關(guān)于代表性的討論，最早主要集中于象征性政治相關(guān)研究。這些研究認(rèn)為對(duì)少數(shù)群體的賦權(quán)，可以增加少數(shù)群體代表性，進(jìn)而引導(dǎo)少數(shù)群體對(duì)政府的積極態(tài)度，最終培育公民的政治參與。

與積極代表性相關(guān)研究強(qiáng)調(diào)行政主體（即官僚）行為達(dá)致良好政策績(jī)效不同，象征代表性相關(guān)研究則認(rèn)為行政相對(duì)人感知到行政主體中有所屬群體的代表而積極行動(dòng)，才能達(dá)致更好的政策結(jié)果。這一影響機(jī)制可以表述為，“消極代表性可以轉(zhuǎn)化為象征代表性，其中官僚機(jī)構(gòu)中的代表可以改變被代表群體的態(tài)度和行為，而無(wú)需官僚采取任何行動(dòng)”。[17]這種象征性的代表性假定公民在性別、種族、民族，甚至其他共同身份在官僚機(jī)構(gòu)中得到代表時(shí)，公民將認(rèn)為政府行動(dòng)更具有合法性，更認(rèn)同官僚機(jī)構(gòu)發(fā)布的政策，在政策執(zhí)行中更愿意合作，進(jìn)而產(chǎn)生積極的制度績(jī)效。

自“代表性官僚制”提出以來(lái)，作為一個(gè)復(fù)合概念，其中的修飾性限定詞“代表性”得到的關(guān)注遠(yuǎn)超過(guò)核心詞“官僚制”。其中，消極代表性強(qiáng)調(diào)官僚制應(yīng)該復(fù)刻社會(huì)整體的多樣性，使官僚機(jī)構(gòu)成為社會(huì)整體的“鏡像”和縮影;積極代表性則更多關(guān)注官僚是否代表本群體積極行使自由裁量權(quán);象征代表性更強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)方中被代表群體成員的態(tài)度與行為，指被代表群體意識(shí)到官僚制中有所屬群體的代表存在，也會(huì)積極配合官僚機(jī)構(gòu)的政策、命令與執(zhí)行。代表性的三種面向?qū)τ谔嵘贁?shù)群體、劣勢(shì)地位群體在官僚機(jī)構(gòu)中的代表性，將其吸納并整合進(jìn)社會(huì)主流具有不同的影響，也表現(xiàn)為不同的影響機(jī)制。

超越代表性：發(fā)展中國(guó)家的代表性官僚制

在許多發(fā)展中國(guó)家，肯定性行動(dòng)政策借由官僚制的制度依托而產(chǎn)生了廣泛的影響，也使代表性官僚制成為一個(gè)較為顯著的官僚制特性。譬如，印度規(guī)定為某些落后階層保留公共職位（1950年憲法），馬來(lái)西亞規(guī)定為馬來(lái)族及沙巴州或沙撈越州土著保留在公共服務(wù)中的職位（1957年憲法），孟加拉國(guó)規(guī)定落后階層、教派、性別在政府部門有適當(dāng)代表（1972年憲法），巴基斯坦規(guī)定少數(shù)教派的代表應(yīng)在聯(lián)邦和省公務(wù)員系統(tǒng)中有一定配額（1973年憲法），納米比亞規(guī)定公共服務(wù)中改善以往歧視性政策導(dǎo)致的不平等要取得實(shí)效（1990年憲法），南非以建立廣泛代表南非人民的公共行政為目標(biāo)（1996年憲法），尼日利亞聯(lián)邦政府應(yīng)反映尼日利亞的聯(lián)邦特征（1999年憲法），等等。很大程度上，官僚機(jī)構(gòu)中的種族（族群）代表性已成為理解發(fā)展中國(guó)家構(gòu)建的重要維度。

在發(fā)展中國(guó)家，提升特定群體在官僚制中代表性的肯定性行動(dòng)政策實(shí)踐，經(jīng)常成為政黨進(jìn)行政治動(dòng)員的工具，也為庇護(hù)政治和分配策略提供了新技術(shù)，誰(shuí)應(yīng)該被給予優(yōu)惠、應(yīng)該提供什么樣的特殊優(yōu)惠等政治議題則成為決策者的重要關(guān)切。譬如，在印度，隨著肯定性行動(dòng)政策受益群體的擴(kuò)大和優(yōu)惠范圍的延伸，非受益群體在政府部門就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，受益群體和非受益群體圍繞著肯定性行動(dòng)不斷發(fā)生沖突，政治家不管是支持還是反對(duì)，都樂(lè)見(jiàn)將保留配額作為競(jìng)爭(zhēng)選票的政治工具，而不會(huì)完全失去支持者。[18]也有研究認(rèn)為代表性官僚制盡管增加了國(guó)家開支，但是可以通過(guò)庇護(hù)安排、政策自由裁量權(quán)等渠道，減輕被排斥群體與從公共部門就業(yè)中受益群體間的沖突，增強(qiáng)政治包容性。[19]

關(guān)于與肯定性行動(dòng)政策相關(guān)的代表性官僚制的影響，不同研究得出了不同的結(jié)論。有研究認(rèn)為，肯定性行動(dòng)政策和代表性官僚制是對(duì)有能力者的一種變相懲罰，會(huì)降低行政效率。[20]基于印度代表性官僚制與官僚績(jī)效的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，職位保留制發(fā)揮積極效果的一個(gè)途徑是通過(guò)增加特定低種姓但具有專業(yè)能力的人在官僚制的比例，既創(chuàng)造了潛在的可效仿的榜樣，又在依賴于個(gè)人網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中賦予政策受益群體以真正的優(yōu)勢(shì)。[21]這種觀點(diǎn)捕捉到了受益群體中象征代表性發(fā)揮作用的機(jī)制。

有關(guān)南非多數(shù)群體的代表性與官僚績(jī)效關(guān)系的研究發(fā)現(xiàn)，政府部門雇傭歷史上受種族隔離制度壓迫的黑人進(jìn)入公共組織，能夠提高公共組織的績(jī)效，但女性代表與組織績(jī)效提升關(guān)系并不明顯。其具體機(jī)制則表現(xiàn)為歷史上劣勢(shì)群體的代表性越高，越能夠引發(fā)公民的支持性回應(yīng)、服從與協(xié)作，也越能夠提升多語(yǔ)言族群社會(huì)中官僚有效溝通的能力，實(shí)現(xiàn)更好的行政績(jī)效。[22]對(duì)印度尼西亞代表性官僚制的研究，也得出了類似的結(jié)論：增加女性和少數(shù)群體在行政職位上的代表性，對(duì)公共物品提供具有積極效應(yīng)，并增強(qiáng)了民眾對(duì)于官僚的信任感。信任會(huì)產(chǎn)生合法性，使公民更加自愿服從政府規(guī)則和管制（如積極納稅），進(jìn)而提高國(guó)家能力。[23]

有研究關(guān)注尼日利亞聯(lián)邦文官機(jī)構(gòu)中的族群多樣性與公共服務(wù)提供關(guān)系，證明了公共組織中族群多樣性與項(xiàng)目完成率間存在正相關(guān)關(guān)系。[24]但是，也有研究直接指出尼日利亞代表性官僚不過(guò)是庇護(hù)主義的一種裝飾。[25]

在新獨(dú)立的國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家中，代表性官僚制主要是一種權(quán)力地位賦權(quán)，有助于提升受益群體的公民地位、塑造想象的共同體，相關(guān)研究對(duì)國(guó)家權(quán)力的集中與鞏固的關(guān)注超過(guò)常見(jiàn)的平等就業(yè)敘事。此外，發(fā)展中國(guó)家的代表性官僚制強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)提供與績(jī)效等官僚能力，以服務(wù)于政治穩(wěn)定與國(guó)家秩序。

結(jié)語(yǔ)：代表性與國(guó)家構(gòu)建

作為現(xiàn)代社會(huì)極其重要的行政資源，官僚制早已得到廣泛的研究，代表性官僚制因其在代表性維度上對(duì)民主政治的意義也得到了廣泛探討。但是，在發(fā)展中國(guó)家，特別是在種族（民族）維度上呈現(xiàn)多元性的社會(huì)中，代表性官僚制對(duì)于國(guó)家構(gòu)建的意義尤其值得關(guān)注。

消極代表性是形成性的，可“塑造公眾的信念與欲望、公民看待自己和他人的方式，以及公民如何理解和行動(dòng)”。[26]官僚制中社會(huì)群體的比例代表性有助于使作為一種全國(guó)性制度的官僚制發(fā)揮將國(guó)家各個(gè)部分聯(lián)系在一起的凝聚力作用。官僚機(jī)構(gòu)的代表性，可以彌補(bǔ)立法機(jī)構(gòu)和法院等其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的代表性赤字，象征并促進(jìn)機(jī)會(huì)平等。在這種意義上，消極代表性蘊(yùn)含著重要的制度建設(shè)資源。

發(fā)展中國(guó)家官僚機(jī)構(gòu)中某些群體代表性的缺乏，影響著公共物品的供給質(zhì)量;而廣泛有效的代表性則有助于官僚更好地感知與回應(yīng)社會(huì)需求，并在特定條件下轉(zhuǎn)化為正式的分配性政策或庇護(hù)主義等非正式制度安排，改善公共物品供給，實(shí)現(xiàn)更好的行政績(jī)效。積極代表性可促使代表性官僚制產(chǎn)生積極的分配性影響，因而，也意味著更好的制度績(jī)效。

象征代表性是表達(dá)性的，官僚機(jī)構(gòu)中沒(méi)有某個(gè)/些族群的代表，可使這一/些族群成員產(chǎn)生被剝奪感，并對(duì)其合法性感知產(chǎn)生負(fù)面影響;相反的情形則可以提升公民對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的信任。在這種意義上，象征代表性似乎可稱為促使官僚制提供合法性與認(rèn)同資源的催化劑。

很大程度上，消極代表性、積極代表性以及象征代表性不僅僅意味著某種代表性功能，更隱藏著重要的國(guó)家構(gòu)建潛能。因此，代表性官僚制相關(guān)制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐，影響著資源分配、政策結(jié)果和政治認(rèn)同，也在塑造著國(guó)家構(gòu)建的進(jìn)程。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大委托項(xiàng)目“國(guó)家治理中的積極政策比較研究”階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：19@ZH046）

注釋

[1][2]Kingsley， J. D.， Representative Bureaucracy： An Interpretation of the British Civil Service， Yellow Springs， Ohio： Antioch Press， 1944， p. 151， p. 305.

[3]Long， N. E.， "Bureaucracy and Constitutionalism"， American Political Science Review， 1952， 46（3）.

[4]Subramaniam， V.， "Representative Bureaucracy： A Reassessment"， American Political Science Review， 1967， 61（4）.

[5]Peters， B. G. and von Maravi?， P.， "Reconsidering Political and Bureaucratic Representation in Modern Government"， in B. G. Peters; P. von Maravi? and E. Schr?ter， （eds.）， Politics of Representative Bureaucracy： Power， Legitimacy and Performance， Cheltenham， UK： Edward Elgar Publishing Limited， 2015， p. 88.

[6][德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，閻克文譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2010年，第1585～1599頁(yè)。

[7]王麗萍：《國(guó)家治理中的公共政策范式轉(zhuǎn)型：從肯定性行動(dòng)到多樣性管理》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2017年第3期。

[8]Tummala， K. K.， Politics of Preference： India， United States， and South Africa， London and New York： CRC Press， 2015， pp. 95-145.

[9]Galnoor， I.， Public Management in Israel： Development， Structure， Functions and Reforms， London： Routledge， 2011， p. 79， p. 169.

[10]Mosher， F. C.， Democracy and the Public Service， New York： Oxford University Press， 1968， pp. 11-12.

[11]Krislov， S.， "Representative Bureaucracy"， in Dolan， J. and Rosenbloom， D. H. （eds.）， Representative Bureaucracy： Classic Readings and Continuing Controversies， New York： Routledge， 2015， pp. 23-30.

[12]Meier， K. J.， "Representative Bureaucracy： An Empirical Analysis"， American Political Science Review， 1975， 69（2）.

[13]Rosenbloom， D. H. and Featherstonhaugh， J. G.， "Passive and Active Representation in the Federal Service： A Comparison of Blacks and Whites"， Social Science Quarterly， 1977， 57（4）.

[14]Gool， B. V.， "From Plutocracy to Diversity： The （De）construction of Representative Bureaucracy Theory"， in B. G. Peters; P. von Maravi? and E. Schr?ter， （eds.）， Politics of Representative Bureaucracy， pp. 161-178.

[15]Referred to https：//www.gov.za/documents/conceptual-framework-affirmative-action-and-management-diversity-public-service-green。

[16]Peters， B. G.; von Maravi?， P. and Schr?ter， E.， （eds.）， Representative Bureaucracy in Action： Country Profiles from the Americas， Europe， Africa and Asia， Cheltenham， UK： Edward Elgar Publishing Limited， 2013， pp. 69， 133， 220.

[17]Gade， D. M. and Wilkins， V. M.， "Where Did You Serve？ Veteran Identity， Representative Bureaucracy， and Vocational Rehabilitation"， Journal of Public Administration Research and Theory， 2013， 23（2）.

[18]Parikh， S.， The Politics of Preference： Democratic Institutions and Affirmative Action in the United States and India， Ann Arbor： The University of Michigan Press， 1997， p. 26.

[19]Pepinsky， T. B.; Pierskalla， J. H. and Sacks， A.， "Bureaucracy and Service Delivery"， Annual Review of Political Science， 2017， 20（1）.

[20]Hassan， Z.， Politics of Inclusion： Castes， Minorities， and Affirmative Action， Oxford University Press， 2011， p. 82.

[21]Lee， A.， "Does Affirmative Action Work？ Evaluating India's Quota System"， Comparative Political Studies， 2021， 54（9）.

[22]Fernandez， S.， Representative Bureaucracy and Performance： Public Service Transformation in South Africa， Switzerland： Springer， 2020.

[23]Pierskalla， J. H.; Lauretig， A.; Rosenberg A. S. and Sacks， A.， "Democratization and Representative Bureaucracy： An Analysis of Promotion Patterns in Indonesia's Civil Service， 1980–2015"， American Journal of? Political Science， 2021， 65（2）.

[24]Rasul， I. and Rogger， D.， "The Impact of Ethnic Diversity in Bureaucracies： Evidence from the Nigerian Civil Service"， American Economic Review， 2015， 105（5）.

[25]Dauda， B. and Falola， T.， Representative Bureaucracy， Meritocracy， and Nation Building in Nigeria， Amherst， New York： Cambria Press， 2016.

[26]Zacka， B.， "Political Theory Rediscovers Public Administration"， Annual Review of Political Science， 2022， 25.

責(zé) 編∕肖晗題