張五可

【摘要】公共管理的質量提升，有著自身的內在邏輯，起手是“標準引領”，著力點在于“協(xié)調推進”，把“典型引路”作為具體抓手，以“過程控制”為實踐路徑，鍥而不舍“釘釘子”，在解決問題、補齊短板的過程中不斷增強公共管理工作的科學性、創(chuàng)造性、實效性。

【關鍵詞】公共管理質量? 方法? 標準引領? 過程管控

【中圖分類號】D63? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.18.010

近年來，在公共管理各項工作中，“質量”一詞日漸升溫?！百|量”是一個總體性概念，是多種要素的集聚、結合，可檢驗、可測量，可感覺、可評價[1]。公共管理工作的質量，可以反映政府及其他公共組織處理公共事務的能力和水平。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，公共管理的任務也隨之發(fā)生變化，對公共部門工作成效的質量管理是一個持續(xù)優(yōu)化的過程，要在解決公共問題、實現(xiàn)公共利益、促進人類生存與發(fā)展的實踐中不斷發(fā)展。

引入質量管理體系與過程管控方法的價值與原則

現(xiàn)代公共管理模式是一種適應市場經濟發(fā)展要求的、與信息化社會發(fā)展相匹配的、能順應全球化競爭的模式。其價值取向是促進公共管理現(xiàn)代化發(fā)展，促進決策民主化、科學化，提升公共政策與服務的品質;現(xiàn)實考量是為公共部門的管理實踐創(chuàng)新提供不竭動力;實施路徑是根據公共管理面臨的新情況新問題大力推進改革創(chuàng)新，用新的思路和舉措解決新的矛盾和問題，在研究和解決重大現(xiàn)實問題中推進理論創(chuàng)新;評價的標準是堅持效率和效果的統(tǒng)一，歸根結底是要使人民滿意。

在公共部門工作中引入質量管理體系與過程管控方法具有必要性。首先，就決策系統(tǒng)而言，因未能真正實現(xiàn)決策的科學化、民主化而影響決策質量的情形依舊存在;就執(zhí)行系統(tǒng)而言，在某些地區(qū)和部門還存在執(zhí)行偏離方向、執(zhí)行走樣的現(xiàn)象;就監(jiān)督系統(tǒng)而言，其監(jiān)督的質量不僅反映在內部監(jiān)督質量上，也反映在政府對其管理對象系統(tǒng)的監(jiān)督質量上。其次，引入質量管理體系能夠有效推動規(guī)范化組織系統(tǒng)的建設。按照減少交叉和提高效能的原則以及決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調的要求，明確各崗位間的職位關系、崗位職責、工作標準，做到以職定責、按崗設人，實現(xiàn)崗位和人員的優(yōu)化配置。同時，通過整合處室職能，使處室之間的職能劃分更加科學、權限更加明晰、運轉更加協(xié)調。再次，通過過程管控逐步推進公共部門工作流程的優(yōu)化，能夠有效提高工作效率和工作質量。引入過程管控的思維和方法是公共部門規(guī)范管理和服務的必然要求。通過把各項工作和行為要求納入規(guī)范化和制度化的框架內，為公共部門有序、高效運轉提供制度保障。

由此，提升公共管理質量，更應該被視為理解和研究公共管理領域事務的特征、運行規(guī)律、發(fā)展趨勢以及優(yōu)化政府管理的一種理論自覺和實踐要求。推動質量變革、效率變革、動力變革，實現(xiàn)高質量發(fā)展是當前和今后一個時期確定工作進路、制定公共政策、實施有效管理的根本要求，必須加快形成提升公共管理質量的績效評價和考核體系。

公共部門工作質量管理與過程管控應強化對于質量管理的認識，堅持如下幾個原則。其一，公共部門工作質量管理是一個系統(tǒng)性的過程。現(xiàn)代社會是一個高度組織化的社會，各要素通過一定的規(guī)則相互作用、相互鏈接，形成特定的組織架構[2]，從事質量管理必須全面整體地去系統(tǒng)分析問題、解決問題。在質量管理中關注的全員、全過程、全因素、全組織等內容實際強調了系統(tǒng)中各個要素的“參與”。如，沒有充分爭取持反對意見的利益群體的支持，所制定政策的質量就可能大打折扣，甚至最終失敗。因此，提升公共管理質量是一個系統(tǒng)的過程，是組織系統(tǒng)內外協(xié)同推進的整體過程，是整體的優(yōu)化。

其二，全面質量管理與過程管控方法的引入是一個有基礎、有方向的過程。必須深入研究我國公共管理體制、機制、過程與行為，系統(tǒng)總結我國公共管理實踐經驗，繼承和發(fā)揚中華民族傳統(tǒng)治國智慧的精華。提升公共管理質量，不能不注重基礎，否則將陷入事務主義、形式主義的泥潭。我國業(yè)已形成的縱橫交錯、內外結合的監(jiān)督機制，只要加強其有效性，將構成強有力的公共部門工作質量管理體系的最主要部分。公共管理質量的提升過程，就是新發(fā)展理念實踐和應用的過程，該過程應該密切聯(lián)系新時代的歷史使命和戰(zhàn)略目標，需要與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標相統(tǒng)一。

其三，公共部門工作質量管理與過程管控是一個持續(xù)性、動態(tài)發(fā)展的過程。社會是不斷發(fā)展變化的，公共部門工作面臨的新問題也會不斷變化。因此，對于公共部門工作質量的管理也應該是一個不斷動態(tài)調整的過程。全面質量管理在企業(yè)的運用獲得了成功，在此背景下，把全面質量管理引入到公共部門中來是一項有益的嘗試。[3]就公共部門而言，生產和服務過程就是公共部門工作人員通過自己的工作滿足社會公眾需求的過程。公共部門應該根據自身工作的特點對實踐工作實現(xiàn)全過程控制，包括：對工作標準的識別;對工作場所、辦公環(huán)境的控制;對工作過程的識別和控制;對檢查和監(jiān)督要求的識別;對工作質量的把控，等等。只有持續(xù)推進公共部門工作質量管理的不斷深入和常態(tài)化動態(tài)調整，才能實現(xiàn)高質量發(fā)展。

公共部門工作質量管理與過程管控的實踐與啟示

夯實標準化基礎，堅持標準引領。將ISO9000標準的理念和方法引入到公共管理工作中，建立一套完整、科學而又符合自身實際的公共管理工作質量管理體系，是提高公共管理質量的一個切入點。當前公共管理各項工作中存在著諸多亂象：有的不講標準，缺乏質量意識，“腳踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”，工作隨意性大;有的標準不高，滿足于“差不多”，“不求有功，但求無過”，“只求過得去，不求過得硬”;有的制定標準滯后，存在習慣按“潛規(guī)則”辦、按老思路辦的路徑依賴，導致工作失位、失策、失責;有的執(zhí)行標準不嚴，等等。

積極制定全國統(tǒng)一的公共管理信息化工作標準、技術標準和評價標準，加快構建基于大數據應用、全國聯(lián)通的智慧公共管理平臺，不斷拓展深化信息技術應用，構筑線上線下高效互聯(lián)的公共管理工作新模式。充分運用信息網絡技術來建立公共管理網站、推行電子政務、實行政務公開，提高公共管理效率、效能等，促使公共管理工作決策由“經驗加感覺型”向“數據加事實型”轉變。互聯(lián)網具有傳播速度快、覆蓋面廣、易于各方互動、不受地域與時間限制、省時省力等優(yōu)勢，為各地基層組織在網上搭建公共管理信息宣傳平臺、典型經驗展示窗口、基層組織服務平臺以及信息傳輸、學習教育培訓、互動交流，乃至公共管理工作綜合研判等提供了條件，為實現(xiàn)公共管理工作對象精準、內容安排精準、措施到位精準、工作成效精準等提供了有效的技術支撐。

善于統(tǒng)籌兼顧，注重協(xié)調推進。統(tǒng)籌兼顧是高質量發(fā)展的必然要求，協(xié)調推進是實現(xiàn)整體提升的重要方法。當前一些地方和領域的公共管理工作發(fā)展不平衡的問題還較為突出：有的在工作擺布上重破輕立、重治標輕治本;有的在工作板塊上顧此失彼，重傳統(tǒng)領域輕新興領域，對“抓亮點”“抓前頭”很熱衷，對“抓面上”“抓后頭”用勁不足，缺乏對公共管理工作的系統(tǒng)思考和整體謀劃;有的在工作鏈條上用力不均，人才開發(fā)重選用輕培養(yǎng)、重結構輕功能，制度建設重制定輕執(zhí)行;有的在工作力量上協(xié)調不夠，看似分工負責實則條塊分割、“各自唱戲”，沒有形成齊抓共管、協(xié)同配合的格局。

提升公共管理工作質量，既要注重總體謀劃，又要注重牽住“牛鼻子”。充分考慮各項公共管理措施之間的關聯(lián)性、耦合性，統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，突出重點、帶動全局。堅持科學統(tǒng)籌，提升公共管理質量，整合學科范式和實踐，關注并打通理論與實踐的鴻溝，通盤考慮公共管理工作各方面的情況和進展，兼顧推進的速度、力度和進度，把握平衡、綜合施策，促進公共管理現(xiàn)代化發(fā)展，促進決策民主化、科學化，提升公共決策與服務的品質，創(chuàng)造更多公共價值，更好地維護公共利益。

樹立先進典型，互鑒發(fā)展經驗?！皹涞湫汀弊鳛橐环N自覺的、得到廣泛遵從和應用的公共治理方式，還沒有太長的歷史。雖然各系統(tǒng)各地各單位對典型引路、經驗示范等方式都給予充分認可，也進行了積極探索，但在實踐中，還是出現(xiàn)了一些不應忽視的問題：有的試點工作準備不足，選擇的試點單位不具有典型性，取得的經驗難以復制推廣;有的熱衷于樹亮點、造“盆景”，貼上改革的“標簽”，實際收效甚微;有的急功近利，追求立竿見影的短期效應，搞為創(chuàng)新而創(chuàng)新的“偽創(chuàng)新”;有的紙上談兵，缺乏案例培訓和方法論指導，推廣的效果不佳;有的對選樹典型過度包裝，或者事跡雷同，千人一面，甚至杜撰編造，等等。

先進地方的經驗和后進地方的問題以及克服的辦法，都是從群眾實際活動中提出的、總結出來的，最大的優(yōu)點就是群眾易于接受。同時也要注意到，公共管理中的典型人物、先進經驗，都是具體的、有條件的，既有普遍性又有特殊性。它的一般原則可以適合絕大多數地方，但在一些具體問題上還要具體分析。提升公共管理工作質量，就必須在“鞏固先進、提升一般、轉化落后”上下功夫，對那些成熟度高的案例，應及時跟進，完善提升，打造升級版;對那些新涌現(xiàn)出來的好經驗好做法，應及時總結;對那些不適應時代發(fā)展要求的實踐內容，應及時調整，堅決淘汰。

完善監(jiān)督機制，強化過程管控。在公共管理各項工作中，各公共機構及其負責人通常都要對過程進行管理，并使其在受控條件下運行，以更好地滿足自身的質量目標和價值追求。從實踐情況看，因為不重視過程管控導致工作成效打折扣的問題仍然存在：有的在抓工作中虎頭蛇尾，年初動動嘴、年末翻材料，開場時轟轟烈烈，結束時冷冷清清;有的熱衷于“一文、二會、三總結”，對工作執(zhí)行落實情況關注不夠、調研不夠、指導不夠;有的抓工作喜歡“指點江山”、擘畫藍圖，卻沒有任務書、時間表、施工圖;有的抓工作習慣搞“運動戰(zhàn)”;有的工作過于強調“痕跡化”，一人干活、多人“留痕”，導致基層不堪重負，等等。

建立閉環(huán)反饋系統(tǒng)對提升公共管理工作質量非常重要。質量管理體系由相互關聯(lián)的過程組成，要著力解決好“誰來評估”“評估什么”“按照什么標準進行評估”“怎樣進行評估”“評估反饋”等問題，進一步完善統(tǒng)計分類、監(jiān)測方法，積極實行差別化與綜合性評價相結合、定量與定性評價相結合的績效評估方式。堅持過程論和結果論相統(tǒng)一、過程管理與目標管理相結合，正確處理好過程和結果、形式和內容的辯證關系。在對公共管理責任指標進行跟蹤督查時，應嚴控督查檢查考核工作的總量和頻次，切實增強過程管控的科學性實效性。對相同工作內容的督導督查要整合打包，避免重復，建立以群眾滿意度為標尺的工作評價和推進機制。

抓好工作落實，持續(xù)效果反饋。近年來，很多地方和單位抓公共管理工作不可謂不下氣力，但仍然不同程度地存在“聲勢大而實效小、投入高而效益低”的現(xiàn)象。其中一個重要原因就是失之于粗放、失之于泛化。當前，影響擔當作為的主要因素包括：選人用人不公，干得好不如說得好;問責泛化簡單化，容錯空間較小，影響干事創(chuàng)業(yè)活力;考核評價不公，評先選優(yōu)輪流坐莊，等等。

公共管理工作要聚焦重點、聚力難點，發(fā)揚“釘釘子精神”。一是堅持精準施策，確保“釘準”。必須把精準理念貫穿到工作的各方面、全過程，建立健全公共管理工作定期體檢和風險研判機制，善于抓到關鍵處、抓牢關鍵人、抓住關鍵環(huán)節(jié)。二是堅持環(huán)環(huán)相扣，確?！搬敺€(wěn)”。要促進形成“工作人員為事業(yè)發(fā)展擔當、公共組織為工作人員擔當”的良性互動機制：一方面，建立更加科學合理、能量化可操作、有激勵和約束效果的考核評價機制。要注重調動基層單位的積極性，把“處方權”往下放，讓基層當好“小郎中”，給予部門負責人更大的考核權;另一方面，樹立重實干重實績重擔當的用人導向，讓擔當作為的工作人員勞有所獲，建立長期常態(tài)的人才培養(yǎng)機制，形成科學的問責機制，避免實干者產生“多干多錯”的心理誤區(qū)。三是堅持久久為功，確?！搬斏睢?。“一張藍圖繪到底”，確保發(fā)展方向不變、基本思路不變、主要措施不變。對已列入本地本部門中長期工作規(guī)劃的重要工作、重大項目，要一屆接著一屆抓、一任接著一任干;上級部門對下級部門工作規(guī)劃實施情況要加強監(jiān)督，前后更改較大的，應及時查問，堅決避免“新官不理舊賬”“換人換思路”。

結語

公共管理工作質量提升，從方法論的角度看，有方向、有立場、有原則，有著自己的內在邏輯，起手是“標準引領”，立起標桿、知所趨赴;著力點在于“協(xié)調推進”，始終圍繞公共管理的中心任務來展開、堅定朝著公共管理的總目標來加強;把“典型引路”作為具體抓手，標兵在前、經驗示范、比學趕超，以“過程控制”為實踐路徑，穩(wěn)中求進、穩(wěn)中有進，鍥而不舍“釘釘子”，進而實現(xiàn)共性問題和個性問題一起解決、治標和治本協(xié)同推進，在解決問題、補齊短板的過程中不斷增強公共管理工作的科學性、創(chuàng)造性、實效性。

注釋

[1]Kristie W. Seawright and Scott T. Young， "A Quality Definition Continuum，" Interfaces， 1996， 26（3）， pp. 107–113.

[2]彼得·F·德魯克認為：“發(fā)達國家的社會現(xiàn)已成為‘組織的社會，這種社會大部分的社會任務都是在組織中完成，或者由組織來完成?！眳⒁姳说谩·德魯克，《后資本主義社會》，傅振焜譯，北京：東方出版社，2009年。而奧地利著名理論生物學家，普通系統(tǒng)論主要創(chuàng)始人路·馮·貝塔朗菲（Ludicsig Von Bertalanlly）指出，“由若干要素有機地組成了具有特定功能的系統(tǒng)，這些要素相互聯(lián)系、相互作用、相互影響。系統(tǒng)在建立之后并不是一個封閉的整體，其通過不斷與外界進行物質和能量的交換而維持一種穩(wěn)定的狀態(tài)?！眳⒁婑T·貝塔朗菲，《一般系統(tǒng)論：基礎、發(fā)展和應用》，林康義、魏宏森等譯，北京：清華出版社，1987年。

[3]顏如春：《論政府工作全面質量管理》，《西南民族學院學報》，2003年第2期。

責 編∕李思琪