楊毓康

古代中國(guó)的權(quán)力監(jiān)督形成以行政監(jiān)督為主，尤以對(duì)官僚的權(quán)力監(jiān)察為重的集權(quán)監(jiān)察模式，西方則在多元權(quán)力主體政治抗衡中形成分權(quán)制衡的傳統(tǒng)，并且在近代英美政治革命中發(fā)展成為以分權(quán)制衡為紐結(jié)的立憲主義話語(yǔ)體系。中西兩種權(quán)力監(jiān)督傳統(tǒng)的交鋒始于清末，中國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)家權(quán)力監(jiān)督模式連同整個(gè)政治體秩序，實(shí)際上都需要面對(duì)西方體現(xiàn)分權(quán)制衡的近代憲制話語(yǔ)的挑戰(zhàn)。隨著清末民初國(guó)事艱難和持續(xù)政改，中國(guó)以集權(quán)監(jiān)察為主的監(jiān)督體系被邊緣化和歷史化，而引進(jìn)的西式憲制權(quán)力監(jiān)督模式同樣陷入困境，最終整個(gè)國(guó)家都陷入政治失序。

一、憲制舶來(lái)與改良派、維新派的政治改革主張

“憲制”一詞原指中國(guó)的古代政治體秩序，近代日本先以漢語(yǔ)中的“憲制”（政制/憲政/政體/憲法/憲章）一詞對(duì)話constitution時(shí)，強(qiáng)調(diào)的是“憲制”與constitution相似的根本性和合法性的維度方面，如此理解在某種程度上對(duì)接了古希臘傳統(tǒng)以至英國(guó)革命經(jīng)驗(yàn)的討論，即憲制作為政治體總體秩序的構(gòu)成。但是，在西方憲制話語(yǔ)體系面前，一方面，“憲制”一詞很快被剝離用以說(shuō)明中國(guó)古代政治體秩序的這一含義，用來(lái)專門指代西方憲政制度；[1]？而近代美國(guó)的“民主實(shí)驗(yàn)”以至司法憲法律傳統(tǒng)覆蓋原有憲制話語(yǔ)體系，constitution從政治概念中脫離成為比法律更高的法，即constitutional？law。[2][3]？另一方面，面對(duì)西方政體學(xué)說(shuō)以至憲制理論，？除“憲制”一詞被從中國(guó)政治母體中剝離之外，中國(guó)古代政治體秩序本身又因?yàn)榫髦贫c西方政體學(xué)說(shuō)中自古以來(lái)的“東方專制主義”掛鉤，？[4]？近代孟德斯鳩雖然還是將君主制和專制政治區(qū)分開(kāi)，但在其從氣候、疆域、環(huán)境專門分析中國(guó)“東方專制主義”時(shí)，中國(guó)的君主制就同時(shí)也被認(rèn)為是專制政治，而這種統(tǒng)治是以恐懼為原則的。[5]

？近代早期改良派大談西方憲制，首倡對(duì)國(guó)家最高權(quán)力即君權(quán)進(jìn)行制約監(jiān)督。在古代中國(guó)，監(jiān)督君主的諫諍體制發(fā)展出一整套的諫官-封駁制度，封駁體制于南宋不復(fù)存在，雍正年間又削除相關(guān)機(jī)構(gòu)的諫諍職責(zé)；而近代西方卻已經(jīng)發(fā)展出君主立憲和共和立憲的模式，君權(quán)或被虛化或被革除。早期改良派多選擇向君主立憲看齊，主張“君民共治”，強(qiáng)調(diào)對(duì)君主的制約，一方面吸取關(guān)于中國(guó)“東方專制主義”的憲制論述，但另一方面又以儒家話語(yǔ)的“三代之治”套解西方憲制，展現(xiàn)出中西交鋒的矛盾特點(diǎn)。馮桂芬認(rèn)為西方的議會(huì)制度“頗與三代法度相符”，向西方學(xué)習(xí)就是恢復(fù)古圣先賢的發(fā)明創(chuàng)造；王韜區(qū)分“君主之國(guó)”“民主之國(guó)”“君民共主之國(guó)”，“唯君民共治，上下相通，民隱得以上達(dá)，君惠得以下遞……如中國(guó)三代以上之遺意”，強(qiáng)調(diào)以議會(huì)政治革除中國(guó)君主政體之弊端；鄭觀應(yīng)被認(rèn)為是近代中國(guó)首用“憲法”之人，強(qiáng)調(diào)無(wú)“議院”之國(guó)“君民之間勢(shì)多隔閡，志必乖違”，主張？“欲張國(guó)勢(shì)，莫要于得民心；欲得民心，莫要于通下情；欲通下情，莫要于設(shè)議院”。19世紀(jì)90年代前后，何啟、胡禮垣又對(duì)議會(huì)政治作了進(jìn)一步闡述，提出君主專制之弊端、議會(huì)選舉之途徑等，強(qiáng)調(diào)議會(huì)具有更多否決權(quán)，這已經(jīng)體現(xiàn)出制衡性質(zhì)。[6][7]？

維新派較早期改良派，更突出在國(guó)家權(quán)力監(jiān)督上向西方制衡靠攏的傾向，西方憲制及“東方專制主義”的論調(diào)也開(kāi)始成為思考前提。盡管康有為借孔子托古改制并在政改中強(qiáng)化皇權(quán)，但暗度陳倉(cāng)的是西式君主立憲，其認(rèn)為“東西各國(guó)之強(qiáng)，皆以立憲法開(kāi)國(guó)會(huì)之故。國(guó)會(huì)者，君與國(guó)民共議一國(guó)之政法也。蓋自三權(quán)鼎立之說(shuō)出，以國(guó)會(huì)立法，以法官司法，以政府行政，而人主總之，立定憲法，同受治焉”，提出“立行憲法，大開(kāi)國(guó)會(huì)，以庶政與國(guó)民共之，行主權(quán)鼎立之制”。梁?jiǎn)⒊钦J(rèn)為“專制政體者，實(shí)數(shù)千年來(lái)破家亡國(guó)之總根源”，提出憲法“立萬(wàn)世不易之憲典”“明君與官之權(quán)限”，倡導(dǎo)西方的三權(quán)分立與天賦人權(quán)。嚴(yán)復(fù)則是系統(tǒng)地將西方政治經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)和制度文明介紹到中國(guó)。他極力痛批君主專制制度，“其什八九，皆所以壞民之才，散民之力，漓民之德者也”，而西方制度“自由為體，民主為用”，利于釋放民力、培養(yǎng)民德、維護(hù)民權(quán)。同時(shí)，嚴(yán)復(fù)倡導(dǎo)天賦人權(quán)，尤其強(qiáng)調(diào)個(gè)體自由權(quán)的價(jià)值以至民族的整體活力，并主張實(shí)現(xiàn)三權(quán)分立。？

雖然維新變法以失敗告終，但是康有為等人以設(shè)議院、開(kāi)國(guó)會(huì)、定憲法、實(shí)行三權(quán)分立為改造制度的支撐點(diǎn)，包括如制度局、愚勤殿等具有西方議會(huì)性質(zhì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，都真正開(kāi)始體現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的西化傾向；將大部分地方官員任免升遷之權(quán)交給地方，也開(kāi)始表明中央與地方的分權(quán)傾向。另外，值得一提的是，光緒帝頒詔允許民間辦報(bào)館、立學(xué)會(huì)，給民眾以言論、出版、集會(huì)之自由，倡導(dǎo)新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用，這些措施在維新變法失敗后仍然有效。[8][9][10]？

二、清末新政的保守轉(zhuǎn)型與對(duì)清室帝制的革命

庚子事變后，撲滅維新變法的劊子手們搖身一變，成為變法的遺囑執(zhí)行人?！扒迥┬抡弊裱S新變法思路，對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的根本轉(zhuǎn)向作了極大的推進(jìn)，一改清廷以至傳統(tǒng)中國(guó)以行政監(jiān)督為主，尤以對(duì)官僚的權(quán)力監(jiān)察為重的集權(quán)監(jiān)察模式，在引入西方制衡監(jiān)督的議會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督的同時(shí)強(qiáng)化地方對(duì)中央的制約，并且對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)察體系進(jìn)行改革、將之并入西式憲制中的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。

（1）官制改革與權(quán)力分立，以仿行三權(quán)分立與責(zé)任內(nèi)閣形成中央權(quán)力的內(nèi)部制衡監(jiān)督?！板龅略骸薄败娮筛钡然蕶?quán)的樞密院和軍事參謀機(jī)構(gòu)以至“皇族內(nèi)閣”，解構(gòu)了三權(quán)分立對(duì)君權(quán)的監(jiān)督作用，但是資政院和咨議局的建立是三權(quán)分立的產(chǎn)物，具有一定的立法權(quán)和監(jiān)察權(quán)，陳旭麓先生認(rèn)為其在破壞君主專制制度、促進(jìn)憲制民主的新陳代謝中起到了“中介性”作用。[11]？而“司法獨(dú)立”也被作為“立憲政體之要素”得到推行，學(xué)者郭志祥認(rèn)為不同于其他“做做樣子”的改革，“官制中的司法改革卻是它想要名副其實(shí)所進(jìn)行的一種實(shí)際的做法”。[12]？（2）地方自治與民權(quán)保障，形成地方對(duì)中央以及社會(huì)對(duì)政府的制衡監(jiān)督。一方面，地方自治有層級(jí)地展開(kāi)，前所未有地突破了原有大一統(tǒng)政治（或者說(shuō)中央對(duì)地方的單一控制）而保有一定的獨(dú)立性，在一定程度上體現(xiàn)央地制衡。另一方面，《欽定憲法大綱》在保障“君上大權(quán)”的基礎(chǔ)上，用九個(gè)條款規(guī)定了臣民的權(quán)利義務(wù)，這都在程度不等地得到了兌現(xiàn)。（3）改革官員監(jiān)察的舊體系以融入新體制，這實(shí)際上對(duì)原有機(jī)構(gòu)作了保留。[13]？值得一提的是，作為原有國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系的地方巡撫總督府衙，一如歷史上各中央王朝后期控制力減弱時(shí)所表現(xiàn)的那樣，儼然演化為地方行政單位和獨(dú)立勢(shì)力，以至于“皇族內(nèi)閣”乃至中央官制改革盡力要收服地方督撫權(quán)力；但是，在政治博弈中，地方勢(shì)力實(shí)現(xiàn)了對(duì)皇權(quán)與中央控制的部分掙脫，以一定程度上的央地制衡促進(jìn)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督向西方近代憲制轉(zhuǎn)型。

可以看出，一方面，清末新政在國(guó)家權(quán)力監(jiān)督向西方憲制學(xué)習(xí)的同時(shí)，君權(quán)以至皇族始終處于受保護(hù)而非受監(jiān)督的地位。實(shí)際上，從改良派到維新派再到清末憲改，體現(xiàn)的都是將保留的君主制納入國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系的轉(zhuǎn)型思路。但是，在保留君主制的前提下，皇權(quán)卻久久不能自覺(jué)居于憲法之下接受監(jiān)督，“君民共主之國(guó)”、二元制君主立憲以至議會(huì)制君主立憲都不再被世人接受。另一方面，甲午中日戰(zhàn)爭(zhēng)以至對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)的一敗再敗掏空了清政府的政治權(quán)威，喪權(quán)辱國(guó)的民族危機(jī)又一再刺激救亡與變革的社會(huì)心理。可是，在維新變法、庚子事變和清末新政中，清朝皇室對(duì)內(nèi)顯示出面目猙獰的自私，對(duì)外又極盡奴顏媚好之能事，在各種矛盾交織的中心維持著虛弱的統(tǒng)治。

終于，推翻帝制和清室的革命爆發(fā)。在“廣泛傳播革命思想，積極興起進(jìn)步浪潮，連續(xù)發(fā)動(dòng)武裝起義，推動(dòng)了革命大勢(shì)的形成”的過(guò)程中，孫中山先生也成為當(dāng)之無(wú)愧的“革命先行者”。

三、袁氏當(dāng)國(guó)和兩種權(quán)力監(jiān)督方案的共同破產(chǎn)

民國(guó)初年，國(guó)步尤為艱難。一方面，共和立憲下的西式憲制權(quán)力監(jiān)督體系很快被抽空內(nèi)容，最終在復(fù)辟帝制中連形式也被拋棄；另一方面，袁世凱極力恢復(fù)傳統(tǒng)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體制以收服權(quán)力，但這也在其離世后的全面政治失序中被拋棄。

1911年12月，起義11省的《臨時(shí)政府組織大綱》展現(xiàn)了美國(guó)憲制的立體制衡對(duì)中國(guó)的深刻影響，即共和制下分權(quán)制衡和聯(lián)邦制下央地制衡成為國(guó)家建構(gòu)原則，充分體現(xiàn)了西方權(quán)力監(jiān)督的特點(diǎn)。1912年3月，南京臨時(shí)參議院頒布的《臨時(shí)約法》褪去明顯的美式聯(lián)邦制色彩，并將美式總統(tǒng)制改為責(zé)任內(nèi)閣制，袁世凱成為虛位元首。但是，1913年10月的《天壇憲法草案》到1914年5月的《中華民國(guó)約法》，單一制直接取代聯(lián)邦制表明中央對(duì)地方的權(quán)力控制，并以總統(tǒng)制取代責(zé)任內(nèi)閣制，形成“一種既沒(méi)有規(guī)定其產(chǎn)生方式，又不向任何機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、幾乎不受任何制約的總統(tǒng)制”，體現(xiàn)袁世凱“擁有不受限制的權(quán)力即意味著擁有主權(quán)”。1915年12月，歷史再度反轉(zhuǎn)，袁上演了“洪憲帝制”并最終在討伐聲中憂懼身亡。雖然1916年6月的《臨時(shí)約法》和被袁世凱取消了的國(guó)家制度及相關(guān)機(jī)構(gòu)得到恢復(fù)，但是國(guó)家權(quán)力監(jiān)督在內(nèi)容并未走向西方模式，中國(guó)進(jìn)入的是府院之爭(zhēng)和軍閥混戰(zhàn)，在某種意義上陷入了亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》一書中所指出的局面——“普力奪社會(huì)”的政治失序。所謂的國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體制不再有意義，因?yàn)闄?quán)力體制性地不受監(jiān)督。[14][15][16][17]

袁氏當(dāng)國(guó)，雖然掙脫制衡憲制對(duì)政治元首的監(jiān)督，但并非忽視國(guó)家權(quán)力監(jiān)督。相反，對(duì)袁氏而言，掙脫制衡憲制對(duì)政治元首的監(jiān)督與重建國(guó)家權(quán)力監(jiān)督是相輔相成的，因?yàn)樗x擇的是在憲制形式下對(duì)集權(quán)監(jiān)察傳統(tǒng)模式的復(fù)歸。在維持憲制的形式中，袁世凱極力恢復(fù)清廷以至傳統(tǒng)中央集權(quán)的君主制，而集權(quán)體制下必然會(huì)授權(quán)形成對(duì)下監(jiān)察的制度路徑，而非分權(quán)之間多元制衡的權(quán)力監(jiān)督。袁世凱推行的集權(quán)監(jiān)察與傳統(tǒng)監(jiān)察體制一般，重視官員貪腐對(duì)政權(quán)和統(tǒng)治的損害，先后制定《暫行新刑律》《官員犯贓治罪條例》《私鹽治罪法》《官員犯罪特別管轄令》《司法官懲戒法》《審判官懲戒法》《辦賑獎(jiǎng)懲暫行條例》《各省整頓警政辦法大綱》等，在新式政治組織的官員對(duì)象中拓展權(quán)力監(jiān)督范圍。另外，在國(guó)家權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置上，袁世凱時(shí)期中央設(shè)置平政院下轄肅政廳，兼具檢察和監(jiān)察性質(zhì)、行政訴訟權(quán)和糾彈權(quán)，監(jiān)察范圍甚至包括國(guó)務(wù)卿、各部總長(zhǎng)、普通文官、特別文官和非在職官吏等。但是，肅政廳以至平政院隸屬總統(tǒng)，大總統(tǒng)對(duì)之裁判有最終決定權(quán)，提劾糾彈均須總統(tǒng)認(rèn)可才能實(shí)行。

袁氏離世后，平政院保留而肅政廳裁撤，張勛復(fù)辟失敗后北洋政府也并未恢復(fù)這一最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)。即使是袁氏當(dāng)國(guó)之時(shí)，地方政權(quán)已有離心傾向，以至肅政廳難以監(jiān)察地方官吏，中央設(shè)置的審計(jì)廳后改屬總統(tǒng)卻也還難以指揮各省，形同虛設(shè)。就這樣，民初西式憲制權(quán)力監(jiān)督被抽空內(nèi)容，傳統(tǒng)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督又難以發(fā)揮作用，袁氏離世后軍閥割政。這也意味著，兩種國(guó)家權(quán)力監(jiān)督方案都無(wú)法再控制住脫韁的權(quán)力，一同在政治失序中破產(chǎn)。[18][19]

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[2] 朱蘇力.大國(guó)憲制——?dú)v史中國(guó)的制度構(gòu)成[M]. 北京：北京大學(xué)出版社， 2018：30.

[3] 我們現(xiàn)在認(rèn)為在現(xiàn)代意義上首次使用“憲法”“憲制”一詞的是鄭觀應(yīng)，但實(shí)際上是日本人在更早化用古漢語(yǔ)中具有制度正當(dāng)性根本性含義的“憲制”“憲法”指代西方立憲體制下的根本性制度。關(guān)于鄭觀應(yīng)的這一說(shuō)法多為教科書采用，如張千帆的《憲法學(xué)導(dǎo)論——原理與應(yīng)用》，但具體論證不得而知，在此說(shuō)明。轉(zhuǎn)引自王人博. 中國(guó)近代憲政史上的關(guān)鍵詞[M]. 法律出版社， 2009，第22頁(yè).

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