丁為方

行政事業(yè)單位在政府機構改革和財政財務管理改革進程中，對財務工作的關注程度愈來愈高，規(guī)章制度日益健全，管理能力也在逐步提高，但同新形勢、新任務、新需要相比還存在著一定缺陷和差距，必須根據(jù)工作實踐認真調研處理。本文全面剖析了行政事業(yè)單位內控制度與財務管理工作狀況，發(fā)現(xiàn)其存在的缺陷與問題，提煉出了切合實際的意見與改善舉措，對于加強政府預算管理工作、減少政府財務風險有重要現(xiàn)實意義。

本文將基于調查情況系統(tǒng)總結政府預算管理、集中決策、行政采購、資產管理、綜合項目管理等方面存在的主要問題與缺陷，同時根據(jù)新趨勢、新任務和新特點對主要問題原因展開分析，并圍繞完善廉政風險防范制度構建、完善集中投資管理決策制度、完善內部控制構建、優(yōu)化集中會計核算組織設置與職責界定、加強政府財務管理隊伍建設等方面提供相關意見，力求提高政府財務管理工作質量與效益，以推動行政事業(yè)單位全面履職、經濟健康持續(xù)發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位財務管理存在的主要問題

（一）預算管理和財務管理脫節(jié)，收支剛性約束有待加強

行政事業(yè)機構財務預算編制過程的時間太短，工作不全面，導致預算服務質量低。第一，行政事業(yè)單位的精細預算化程度不高，“比起收入更注意支出”的現(xiàn)象在擴大。行政事業(yè)單位的預算被單方面理解為政府的經費計劃，認為編制行政事業(yè)單位的預算需要向財務單位要錢。如果沒有實際的調查、科學的實證和事前評估，支出計劃的目標就會盲目設定，預算目標和實際需要的差距非常大，會嚴重影響之后計劃的實施;對稅收收入目標沒有科學系統(tǒng)的估計，習慣于以任務和經驗判斷財政稅收目標，而沒有業(yè)務統(tǒng)計基礎。二是由于預算執(zhí)行不夠剛性，預算編制與實施銜接不夠嚴密，預算執(zhí)行權責體系不完善或流于形式，且權責分配并不清楚，大多把地方財政機關設定為預算執(zhí)行的責任基礎，造成預算執(zhí)行偏離預算編制，預算的管理功能也無法發(fā)揮;業(yè)務單位參與度不高，與財政機關缺少有效交流，計劃實施遲緩或超預算執(zhí)行、為完成計劃支付進度而花費、年終突擊用錢、基本費用擠占專項開支現(xiàn)象屢見不鮮，有的部門年末結余大量財務類資金，資金利用效果大打折扣。三是目前績效考核體制還不完善，績效評價仍流于形式，目前行政事業(yè)單位預算績效管理工作尚處于探索階段，政府財政部門正在逐步推進開展全面預算績效管理工作，行政事業(yè)單位主動自我評估動力不夠、績效目標編審管理水平低下、績效工作質量監(jiān)測力度薄弱、預算績效指標管理和標準體系不健全、評估成果使用管理不完善等問題相對凸顯，績效評價體系對政府預算管理工作的激勵制約功能也亟須有效提升。

（二）集體決策不規(guī)范，“三重一大”制度仍需完善

第一，理解系統(tǒng)的含義是不夠的。一些領導人只是將“三重一輕”的決策機制理解為集體決策行為，用作掩蓋個人目標的手段，或使用集中研究來避免違規(guī)責任。第二，科學民主決策程度不夠，到目前為止的研究結論還不充分。決定執(zhí)行過程不公平透明，經驗主義和主觀主義錯誤盛行，因決策過程不科學或遺漏而導致的損失浪費等不良后果嚴重。三是決策范圍劃分不清晰，未把國家預算編制、申報、調整、執(zhí)行、投資決策、績效評價等工作全面列入集中決策，對部分國家重要事務、重大項目、巨額投資使用等沒有集中研究，或缺乏相關的決策記錄;四是決定不夠高效到位，部分單位沒有決策跟進的監(jiān)督制度，決定與實施完全脫離軌道，不但影響工作開展，而且還影響了決定的嚴肅性和權威。

（三）政府采購管理不嚴，制約監(jiān)督仍有短板

一是政府部門購買管理工作機關設置管理不合理，大多數(shù)部門沒有獨立設立政府部門采購管理機構，政府采購管理仍然由整個財務機構管理。 “不知道經營和采購”的問題很明顯。 第二，政府部門采購計劃管理不科學，財政計劃不強，采購前沒有詳細信息和科學證據(jù)，政府購買方案盲目，計劃產品質量不高，政府部門資產閑置浪費的現(xiàn)狀無法遏制;三是政府購買程序執(zhí)行不規(guī)范，部分單位不嚴格執(zhí)行政府購買申請程序規(guī)定，不履行政府購買規(guī)定的程序，先斬后奏現(xiàn)狀時有發(fā)生;四是政府采購機制完善，對部分單位合同審查、政府采購代辦組織管理和招標過程的監(jiān)管不嚴，不利于政府部門招標工作公開、公正、公平地開展，對部分行政事業(yè)單位預算、實施管理兩張皮，沒有建立連續(xù)高效的預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督考核機制，采購工作程序混亂，重購買、輕驗收、無監(jiān)督的問題更加嚴重;五是審計監(jiān)管落后，對政府購買審計與監(jiān)察成果的有效運用更多表現(xiàn)在對違法違規(guī)的政府部門購買單位和個人實施事后懲戒，無法及時防止由于政府部門錯誤購買而導致的經濟損失，也無法從根本上保證政府購買活動的依法進行。

（四）資產管理效率低，科學化管理水平有待提升

第一，企業(yè)經營財務意識比較薄弱，“珍惜財富資金”現(xiàn)象嚴重。 一般認為“財產如果能夠對人們發(fā)揮特定的公共服務效果，就應該使用”。 企業(yè)沒有健全、標準化的企業(yè)管理體系和日常監(jiān)督機制，企業(yè)固定資產分配源頭管理緩慢、處置管理不規(guī)范，大量的企業(yè)閑置浪費;二是重用途輕管理、賬實不符的問題比較突出，新《人民政府會計制度》中明確規(guī)定，行政機關事業(yè)機關必須按年對企業(yè)計提資產折舊，但實際工作內有的單位管理落實不到位，不及時依法處理資產、企業(yè)的賬實不符，企業(yè)盤點管理不及時、到底數(shù)不清的問題也普遍存在，流失、破壞情況時有發(fā)生，甚至一些政府部門辦公場地已交付使用但還沒把在建工程全部轉為企業(yè)用途，甚至部分建筑已經報廢或轉讓出的固定資產不進行清查或長期掛賬，對企業(yè)管理工作也不能責任到人，機器設備更新也只重視領取，老機器設備不能及時交回，尤其是由上級部門設置的一些固定資產，使用權和所有權往往相互脫離，企業(yè)管理工作也比較麻煩;三是固定資產管理工作的信息化發(fā)展水平參差不齊，主要局限于信息重視程度、管理技術和熟練程度還不夠，固定資產數(shù)據(jù)的錯填、漏填、變更不及時等狀況時有發(fā)生，信息系統(tǒng)搜集整理功能不全，無法確保賬實內容一致，政府財務會計核算體系和企業(yè)管理銜接不嚴密，無法在根源上有效把握好固定資產配置入口，不嚴格控制處置環(huán)節(jié)，無法有效防范監(jiān)控超標準配備、重復分配等狀況，固定資產的利用效益不高，無法發(fā)揮信息化管理優(yōu)越性。

二、行政事業(yè)單位財務管理問題的成因分析

（一）廉政風險防控機制不健全

強化事業(yè)機關廉政經營風險管控是政府規(guī)范權力運作的關鍵措施。2011年，中央紀委印發(fā)了有關進一步深入開展廉政建設經營風險預防管理工作的指導意見，要求以貪污易發(fā)多發(fā)工作重點范疇和主要部位為管理工作重心，保證廉政建設經營風險預防管理機制正常運轉暢通、工作體系配合健全，實施得力。但近年來，部分行政事業(yè)單位按照中共中央、國務院辦公廳的統(tǒng)一部署和要求，在深入開展廉政建設經營風險預防管理工作方面取得了較積極的進步，但同時也有部分單位反貪腐的領導工作機制和工作體系還不健全，經營風險情況排查、研判警示、監(jiān)督檢驗等管理機制仍需健全，績效評價和成果運用還不夠深入，廉政文化氣氛還不濃郁。

（二）關鍵權力制約監(jiān)督力度不夠

黨的十九屆四中會議對保持和完善黨和國家領導監(jiān)察體系，繼續(xù)強化黨對國家權力行使的制約與監(jiān)督管理，為構建決定科學合理、落實堅決、監(jiān)督有力的國家權力運行機制做出了戰(zhàn)略部署。但在實際運行層面，由于單位和機關在領導體系、運行機制、干部管理方式等方面各有差距，還出現(xiàn)了領導干部的集中整治決策意識不強、集體決策制度不健全、集合決策程序不合理、決定范圍不全、集合決定規(guī)范不明確、民主評價與責任追究力量不足等問題。

（三）內部控制體系落實不嚴格

雖然政府各機關各單位在內控構建上都經過了一個從無到有、由粗到細的發(fā)展過程，在實際工作中仍然存在著部分行政事業(yè)單位的內部管控工作流于形式，在管控環(huán)境、內部管理活動、風險評估、信息傳播與交流、內部監(jiān)督制度等方面要素建設參差不齊，財務管理工作內部標準與約束缺失，企業(yè)內部管理監(jiān)管不夠嚴格，內控評估與報告成果的運用缺失，企業(yè)信息化程度不高，內部管理對單位事業(yè)持續(xù)發(fā)展的關鍵功能尚未得以有效發(fā)揮，也缺少具有針對性的內部管控制度機制，甚至有些管理制度在形成后仍未能得以有效執(zhí)行。

（四）財會隊伍素質距新形勢新制度要求還有差距

隨著行政事業(yè)單位機構改革和財政財務管理改革的不斷深入，財務人員面對的內外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化，新形勢、新任務、新問題給財務人員帶來更多的挑戰(zhàn)和考驗。機構改革后，對業(yè)務和財務的融合要求越來越高，財政收支預算管理要求越來越嚴，全面預算績效管理力度持續(xù)深化，政府綜合財務報告制度和政府會計制度改革深入推進，互聯(lián)網新技術和人工智能發(fā)展給財務人員帶來巨大沖擊，基層行政事業(yè)單位財務管理普遍存在專業(yè)人員配備不足、財務專業(yè)技能有待提高、管理會計人才匱乏、復合型人才緊缺等問題。財務人員專業(yè)素質不容樂觀，財務會計水平參差不齊，管理會計人才匱乏，會計人員深度參與管理決策、制定計劃與績效管理能力不強，在很大程度上制約了公共財政資金經濟效益和社會效益的正常發(fā)揮。

三、進一步加強行政事業(yè)單位財務管理的建議

（一）完善廉政風險防控機制

形成黨組統(tǒng)一主導、黨政齊抓共管、紀委進行統(tǒng)籌、部門各負其責、群眾廣泛參與的廉政風險防控工作機制，緊扣一崗雙責、齊抓共管、分層管理、分類方式防治的實際要求，從環(huán)境、制度、職權、政策、管理、職責、人員等具體層次進行全面風險排查，強化主體責任管理，健全研判預警和督促檢查等措施，嚴格考核評議和問題整治，積極營建按規(guī)則做事、勤政高效的勤政社會文化，構建良性氣氛。

（二）健全集體決策機制

牢固樹立領導班子的三重一大集體決策基本意識，建立職責澄清、程式明晰、操控性強、利于事后評價的集合決策機制，完善明確提出議程、深入調研論證、全面征詢征求意見、達成基礎共識、提請大會集體決策等程式，將單位中長期發(fā)展戰(zhàn)略計劃和全年工作計劃總結、重要決定事件、重大項目布局、大額資金使用，基本建設及維修工程項目，三公經費使用，財務預決算，規(guī)模以上固定資產購置、租賃和處置，審計查出問題研究處理等內容納入三重一大集體決策范疇，全面整合決定要項求和的有關細節(jié)并科學合理地制定決定標準，逐步完善單位領導班子和領導干部的考核評估體制，逐步完善集體決策失誤糾錯和責任追究體制，以真正實現(xiàn)政府用規(guī)章制度管權、用制度管人、用規(guī)章制度管事的理念，努力做到依法、科學、民主的決定。

（三）加強內部控制體系建設

提高了行政事業(yè)單位負責人的法人意識和會計核算主體意識，以實施內控評估制度為切入點，根據(jù)企業(yè)內部的控制問題和不足進一步完善企業(yè)內部管理制度，通過進一步優(yōu)化企業(yè)內部控制建立、實施、評估、成果運用的內控系統(tǒng)管理制度，逐步形成包括企業(yè)組織結構、運行機制、內部制度系統(tǒng)、重要崗位和信息系統(tǒng)等管理單位層級，包括計劃、支出、采購、固定資產、工程、合同等經營層級的內部風險評估制度，通過科學的合理設定管理職責，合理設定活動業(yè)務流程，精確確定風險控制點，嚴格控制管理措施，織密織牢風險防護網，發(fā)揮企業(yè)會計監(jiān)管與績效評價的重要功能，實現(xiàn)投資決策執(zhí)行透明、經營活動流程控制、責任損失可查詢，以便于更好地保障企業(yè)資產安全使用效果，保障企業(yè)經營活動的合規(guī)、財務等信息真實完備，并不斷增強服務的經濟性、效能性和效益性。

（四）強化財務管理團隊建設

財務人員應逐步加強對政府財務規(guī)則和法規(guī)以及相關法律和法規(guī)的全面掌握，做好協(xié)調和銜接政府部門會計和政府部門預算和最終賬戶管理、政府部門固定資產管理、政府績效管理以及政府部門財務報表準備管理責任的良好工作。 培養(yǎng)規(guī)劃預測、風險管理、內部控制、決策分析能力，逐步完成從財會向組織經營的過渡，支持政府決策責任。

一是要設置專職報賬崗位，選派職業(yè)道德素質較高、有財經專業(yè)知識背景和實踐經驗的工作人員對本單位原始憑證進行初審，保證本單位報銷手續(xù)規(guī)范、審批完善，向單位負責人和有關經辦人員宣傳有關財務知識，做好上傳下達工作，根據(jù)掌握財經政策為本單位提供財務管理合理化建議，對所屬單位財務活動實施指導、監(jiān)督;二是要加強職業(yè)道德和職業(yè)環(huán)境教育，引導財務人員正確認識加速業(yè)財融合發(fā)展的新趨勢，承接計算機技術和大數(shù)據(jù)時代背景的新挑戰(zhàn)，在財務專業(yè)的基礎上，及時補充審計、經濟、管理、計算機等專業(yè)知識，向復合型管理人才發(fā)展。

結 語

行政事業(yè)單位在新改制時期需要進一步強化對財務人員進行監(jiān)督管理，以明晰企業(yè)發(fā)展導向，管理人員必須認真完成自身職能，提升管理人員的財務管理水平與效率，提升企業(yè)財務理念，為行政事業(yè)單位穩(wěn)定發(fā)展奠定良好基礎。