丁為方

行政事業(yè)單位在政府機(jī)構(gòu)改革和財政財務(wù)管理改革進(jìn)程中，對財務(wù)工作的關(guān)注程度愈來愈高，規(guī)章制度日益健全，管理能力也在逐步提高，但同新形勢、新任務(wù)、新需要相比還存在著一定缺陷和差距，必須根據(jù)工作實踐認(rèn)真調(diào)研處理。本文全面剖析了行政事業(yè)單位內(nèi)控制度與財務(wù)管理工作狀況，發(fā)現(xiàn)其存在的缺陷與問題，提煉出了切合實際的意見與改善舉措，對于加強(qiáng)政府預(yù)算管理工作、減少政府財務(wù)風(fēng)險有重要現(xiàn)實意義。

本文將基于調(diào)查情況系統(tǒng)總結(jié)政府預(yù)算管理、集中決策、行政采購、資產(chǎn)管理、綜合項目管理等方面存在的主要問題與缺陷，同時根據(jù)新趨勢、新任務(wù)和新特點對主要問題原因展開分析，并圍繞完善廉政風(fēng)險防范制度構(gòu)建、完善集中投資管理決策制度、完善內(nèi)部控制構(gòu)建、優(yōu)化集中會計核算組織設(shè)置與職責(zé)界定、加強(qiáng)政府財務(wù)管理隊伍建設(shè)等方面提供相關(guān)意見，力求提高政府財務(wù)管理工作質(zhì)量與效益，以推動行政事業(yè)單位全面履職、經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位財務(wù)管理存在的主要問題

（一）預(yù)算管理和財務(wù)管理脫節(jié)，收支剛性約束有待加強(qiáng)

行政事業(yè)機(jī)構(gòu)財務(wù)預(yù)算編制過程的時間太短，工作不全面，導(dǎo)致預(yù)算服務(wù)質(zhì)量低。第一，行政事業(yè)單位的精細(xì)預(yù)算化程度不高，“比起收入更注意支出”的現(xiàn)象在擴(kuò)大。行政事業(yè)單位的預(yù)算被單方面理解為政府的經(jīng)費(fèi)計劃，認(rèn)為編制行政事業(yè)單位的預(yù)算需要向財務(wù)單位要錢。如果沒有實際的調(diào)查、科學(xué)的實證和事前評估，支出計劃的目標(biāo)就會盲目設(shè)定，預(yù)算目標(biāo)和實際需要的差距非常大，會嚴(yán)重影響之后計劃的實施;對稅收收入目標(biāo)沒有科學(xué)系統(tǒng)的估計，習(xí)慣于以任務(wù)和經(jīng)驗判斷財政稅收目標(biāo)，而沒有業(yè)務(wù)統(tǒng)計基礎(chǔ)。二是由于預(yù)算執(zhí)行不夠剛性，預(yù)算編制與實施銜接不夠嚴(yán)密，預(yù)算執(zhí)行權(quán)責(zé)體系不完善或流于形式，且權(quán)責(zé)分配并不清楚，大多把地方財政機(jī)關(guān)設(shè)定為預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任基礎(chǔ)，造成預(yù)算執(zhí)行偏離預(yù)算編制，預(yù)算的管理功能也無法發(fā)揮;業(yè)務(wù)單位參與度不高，與財政機(jī)關(guān)缺少有效交流，計劃實施遲緩或超預(yù)算執(zhí)行、為完成計劃支付進(jìn)度而花費(fèi)、年終突擊用錢、基本費(fèi)用擠占專項開支現(xiàn)象屢見不鮮，有的部門年末結(jié)余大量財務(wù)類資金，資金利用效果大打折扣。三是目前績效考核體制還不完善，績效評價仍流于形式，目前行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作尚處于探索階段，政府財政部門正在逐步推進(jìn)開展全面預(yù)算績效管理工作，行政事業(yè)單位主動自我評估動力不夠、績效目標(biāo)編審管理水平低下、績效工作質(zhì)量監(jiān)測力度薄弱、預(yù)算績效指標(biāo)管理和標(biāo)準(zhǔn)體系不健全、評估成果使用管理不完善等問題相對凸顯，績效評價體系對政府預(yù)算管理工作的激勵制約功能也亟須有效提升。

（二）集體決策不規(guī)范，“三重一大”制度仍需完善

第一，理解系統(tǒng)的含義是不夠的。一些領(lǐng)導(dǎo)人只是將“三重一輕”的決策機(jī)制理解為集體決策行為，用作掩蓋個人目標(biāo)的手段，或使用集中研究來避免違規(guī)責(zé)任。第二，科學(xué)民主決策程度不夠，到目前為止的研究結(jié)論還不充分。決定執(zhí)行過程不公平透明，經(jīng)驗主義和主觀主義錯誤盛行，因決策過程不科學(xué)或遺漏而導(dǎo)致的損失浪費(fèi)等不良后果嚴(yán)重。三是決策范圍劃分不清晰，未把國家預(yù)算編制、申報、調(diào)整、執(zhí)行、投資決策、績效評價等工作全面列入集中決策，對部分國家重要事務(wù)、重大項目、巨額投資使用等沒有集中研究，或缺乏相關(guān)的決策記錄;四是決定不夠高效到位，部分單位沒有決策跟進(jìn)的監(jiān)督制度，決定與實施完全脫離軌道，不但影響工作開展，而且還影響了決定的嚴(yán)肅性和權(quán)威。

（三）政府采購管理不嚴(yán)，制約監(jiān)督仍有短板

一是政府部門購買管理工作機(jī)關(guān)設(shè)置管理不合理，大多數(shù)部門沒有獨立設(shè)立政府部門采購管理機(jī)構(gòu)，政府采購管理仍然由整個財務(wù)機(jī)構(gòu)管理。 “不知道經(jīng)營和采購”的問題很明顯。 第二，政府部門采購計劃管理不科學(xué)，財政計劃不強(qiáng)，采購前沒有詳細(xì)信息和科學(xué)證據(jù)，政府購買方案盲目，計劃產(chǎn)品質(zhì)量不高，政府部門資產(chǎn)閑置浪費(fèi)的現(xiàn)狀無法遏制;三是政府購買程序執(zhí)行不規(guī)范，部分單位不嚴(yán)格執(zhí)行政府購買申請程序規(guī)定，不履行政府購買規(guī)定的程序，先斬后奏現(xiàn)狀時有發(fā)生;四是政府采購機(jī)制完善，對部分單位合同審查、政府采購代辦組織管理和招標(biāo)過程的監(jiān)管不嚴(yán)，不利于政府部門招標(biāo)工作公開、公正、公平地開展，對部分行政事業(yè)單位預(yù)算、實施管理兩張皮，沒有建立連續(xù)高效的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督考核機(jī)制，采購工作程序混亂，重購買、輕驗收、無監(jiān)督的問題更加嚴(yán)重;五是審計監(jiān)管落后，對政府購買審計與監(jiān)察成果的有效運(yùn)用更多表現(xiàn)在對違法違規(guī)的政府部門購買單位和個人實施事后懲戒，無法及時防止由于政府部門錯誤購買而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失，也無法從根本上保證政府購買活動的依法進(jìn)行。

（四）資產(chǎn)管理效率低，科學(xué)化管理水平有待提升

第一，企業(yè)經(jīng)營財務(wù)意識比較薄弱，“珍惜財富資金”現(xiàn)象嚴(yán)重。 一般認(rèn)為“財產(chǎn)如果能夠?qū)θ藗儼l(fā)揮特定的公共服務(wù)效果，就應(yīng)該使用”。 企業(yè)沒有健全、標(biāo)準(zhǔn)化的企業(yè)管理體系和日常監(jiān)督機(jī)制，企業(yè)固定資產(chǎn)分配源頭管理緩慢、處置管理不規(guī)范，大量的企業(yè)閑置浪費(fèi);二是重用途輕管理、賬實不符的問題比較突出，新《人民政府會計制度》中明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)事業(yè)機(jī)關(guān)必須按年對企業(yè)計提資產(chǎn)折舊，但實際工作內(nèi)有的單位管理落實不到位，不及時依法處理資產(chǎn)、企業(yè)的賬實不符，企業(yè)盤點管理不及時、到底數(shù)不清的問題也普遍存在，流失、破壞情況時有發(fā)生，甚至一些政府部門辦公場地已交付使用但還沒把在建工程全部轉(zhuǎn)為企業(yè)用途，甚至部分建筑已經(jīng)報廢或轉(zhuǎn)讓出的固定資產(chǎn)不進(jìn)行清查或長期掛賬，對企業(yè)管理工作也不能責(zé)任到人，機(jī)器設(shè)備更新也只重視領(lǐng)取，老機(jī)器設(shè)備不能及時交回，尤其是由上級部門設(shè)置的一些固定資產(chǎn)，使用權(quán)和所有權(quán)往往相互脫離，企業(yè)管理工作也比較麻煩;三是固定資產(chǎn)管理工作的信息化發(fā)展水平參差不齊，主要局限于信息重視程度、管理技術(shù)和熟練程度還不夠，固定資產(chǎn)數(shù)據(jù)的錯填、漏填、變更不及時等狀況時有發(fā)生，信息系統(tǒng)搜集整理功能不全，無法確保賬實內(nèi)容一致，政府財務(wù)會計核算體系和企業(yè)管理銜接不嚴(yán)密，無法在根源上有效把握好固定資產(chǎn)配置入口，不嚴(yán)格控制處置環(huán)節(jié)，無法有效防范監(jiān)控超標(biāo)準(zhǔn)配備、重復(fù)分配等狀況，固定資產(chǎn)的利用效益不高，無法發(fā)揮信息化管理優(yōu)越性。

二、行政事業(yè)單位財務(wù)管理問題的成因分析

（一）廉政風(fēng)險防控機(jī)制不健全

強(qiáng)化事業(yè)機(jī)關(guān)廉政經(jīng)營風(fēng)險管控是政府規(guī)范權(quán)力運(yùn)作的關(guān)鍵措施。2011年，中央紀(jì)委印發(fā)了有關(guān)進(jìn)一步深入開展廉政建設(shè)經(jīng)營風(fēng)險預(yù)防管理工作的指導(dǎo)意見，要求以貪污易發(fā)多發(fā)工作重點范疇和主要部位為管理工作重心，保證廉政建設(shè)經(jīng)營風(fēng)險預(yù)防管理機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)暢通、工作體系配合健全，實施得力。但近年來，部分行政事業(yè)單位按照中共中央、國務(wù)院辦公廳的統(tǒng)一部署和要求，在深入開展廉政建設(shè)經(jīng)營風(fēng)險預(yù)防管理工作方面取得了較積極的進(jìn)步，但同時也有部分單位反貪腐的領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制和工作體系還不健全，經(jīng)營風(fēng)險情況排查、研判警示、監(jiān)督檢驗等管理機(jī)制仍需健全，績效評價和成果運(yùn)用還不夠深入，廉政文化氣氛還不濃郁。

（二）關(guān)鍵權(quán)力制約監(jiān)督力度不夠

黨的十九屆四中會議對保持和完善黨和國家領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察體系，繼續(xù)強(qiáng)化黨對國家權(quán)力行使的制約與監(jiān)督管理，為構(gòu)建決定科學(xué)合理、落實堅決、監(jiān)督有力的國家權(quán)力運(yùn)行機(jī)制做出了戰(zhàn)略部署。但在實際運(yùn)行層面，由于單位和機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)體系、運(yùn)行機(jī)制、干部管理方式等方面各有差距，還出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部的集中整治決策意識不強(qiáng)、集體決策制度不健全、集合決策程序不合理、決定范圍不全、集合決定規(guī)范不明確、民主評價與責(zé)任追究力量不足等問題。

（三）內(nèi)部控制體系落實不嚴(yán)格

雖然政府各機(jī)關(guān)各單位在內(nèi)控構(gòu)建上都經(jīng)過了一個從無到有、由粗到細(xì)的發(fā)展過程，在實際工作中仍然存在著部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部管控工作流于形式，在管控環(huán)境、內(nèi)部管理活動、風(fēng)險評估、信息傳播與交流、內(nèi)部監(jiān)督制度等方面要素建設(shè)參差不齊，財務(wù)管理工作內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)與約束缺失，企業(yè)內(nèi)部管理監(jiān)管不夠嚴(yán)格，內(nèi)控評估與報告成果的運(yùn)用缺失，企業(yè)信息化程度不高，內(nèi)部管理對單位事業(yè)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵功能尚未得以有效發(fā)揮，也缺少具有針對性的內(nèi)部管控制度機(jī)制，甚至有些管理制度在形成后仍未能得以有效執(zhí)行。

（四）財會隊伍素質(zhì)距新形勢新制度要求還有差距

隨著行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革和財政財務(wù)管理改革的不斷深入，財務(wù)人員面對的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化，新形勢、新任務(wù)、新問題給財務(wù)人員帶來更多的挑戰(zhàn)和考驗。機(jī)構(gòu)改革后，對業(yè)務(wù)和財務(wù)的融合要求越來越高，財政收支預(yù)算管理要求越來越嚴(yán)，全面預(yù)算績效管理力度持續(xù)深化，政府綜合財務(wù)報告制度和政府會計制度改革深入推進(jìn)，互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)和人工智能發(fā)展給財務(wù)人員帶來巨大沖擊，基層行政事業(yè)單位財務(wù)管理普遍存在專業(yè)人員配備不足、財務(wù)專業(yè)技能有待提高、管理會計人才匱乏、復(fù)合型人才緊缺等問題。財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)不容樂觀，財務(wù)會計水平參差不齊，管理會計人才匱乏，會計人員深度參與管理決策、制定計劃與績效管理能力不強(qiáng)，在很大程度上制約了公共財政資金經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的正常發(fā)揮。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位財務(wù)管理的建議

（一）完善廉政風(fēng)險防控機(jī)制

形成黨組統(tǒng)一主導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委進(jìn)行統(tǒng)籌、部門各負(fù)其責(zé)、群眾廣泛參與的廉政風(fēng)險防控工作機(jī)制，緊扣一崗雙責(zé)、齊抓共管、分層管理、分類方式防治的實際要求，從環(huán)境、制度、職權(quán)、政策、管理、職責(zé)、人員等具體層次進(jìn)行全面風(fēng)險排查，強(qiáng)化主體責(zé)任管理，健全研判預(yù)警和督促檢查等措施，嚴(yán)格考核評議和問題整治，積極營建按規(guī)則做事、勤政高效的勤政社會文化，構(gòu)建良性氣氛。

（二）健全集體決策機(jī)制

牢固樹立領(lǐng)導(dǎo)班子的三重一大集體決策基本意識，建立職責(zé)澄清、程式明晰、操控性強(qiáng)、利于事后評價的集合決策機(jī)制，完善明確提出議程、深入調(diào)研論證、全面征詢征求意見、達(dá)成基礎(chǔ)共識、提請大會集體決策等程式，將單位中長期發(fā)展戰(zhàn)略計劃和全年工作計劃總結(jié)、重要決定事件、重大項目布局、大額資金使用，基本建設(shè)及維修工程項目，三公經(jīng)費(fèi)使用，財務(wù)預(yù)決算，規(guī)模以上固定資產(chǎn)購置、租賃和處置，審計查出問題研究處理等內(nèi)容納入三重一大集體決策范疇，全面整合決定要項求和的有關(guān)細(xì)節(jié)并科學(xué)合理地制定決定標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善單位領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評估體制，逐步完善集體決策失誤糾錯和責(zé)任追究體制，以真正實現(xiàn)政府用規(guī)章制度管權(quán)、用制度管人、用規(guī)章制度管事的理念，努力做到依法、科學(xué)、民主的決定。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)

提高了行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的法人意識和會計核算主體意識，以實施內(nèi)控評估制度為切入點，根據(jù)企業(yè)內(nèi)部的控制問題和不足進(jìn)一步完善企業(yè)內(nèi)部管理制度，通過進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部控制建立、實施、評估、成果運(yùn)用的內(nèi)控系統(tǒng)管理制度，逐步形成包括企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、內(nèi)部制度系統(tǒng)、重要崗位和信息系統(tǒng)等管理單位層級，包括計劃、支出、采購、固定資產(chǎn)、工程、合同等經(jīng)營層級的內(nèi)部風(fēng)險評估制度，通過科學(xué)的合理設(shè)定管理職責(zé)，合理設(shè)定活動業(yè)務(wù)流程，精確確定風(fēng)險控制點，嚴(yán)格控制管理措施，織密織牢風(fēng)險防護(hù)網(wǎng)，發(fā)揮企業(yè)會計監(jiān)管與績效評價的重要功能，實現(xiàn)投資決策執(zhí)行透明、經(jīng)營活動流程控制、責(zé)任損失可查詢，以便于更好地保障企業(yè)資產(chǎn)安全使用效果，保障企業(yè)經(jīng)營活動的合規(guī)、財務(wù)等信息真實完備，并不斷增強(qiáng)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、效能性和效益性。

（四）強(qiáng)化財務(wù)管理團(tuán)隊建設(shè)

財務(wù)人員應(yīng)逐步加強(qiáng)對政府財務(wù)規(guī)則和法規(guī)以及相關(guān)法律和法規(guī)的全面掌握，做好協(xié)調(diào)和銜接政府部門會計和政府部門預(yù)算和最終賬戶管理、政府部門固定資產(chǎn)管理、政府績效管理以及政府部門財務(wù)報表準(zhǔn)備管理責(zé)任的良好工作。 培養(yǎng)規(guī)劃預(yù)測、風(fēng)險管理、內(nèi)部控制、決策分析能力，逐步完成從財會向組織經(jīng)營的過渡，支持政府決策責(zé)任。

一是要設(shè)置專職報賬崗位，選派職業(yè)道德素質(zhì)較高、有財經(jīng)專業(yè)知識背景和實踐經(jīng)驗的工作人員對本單位原始憑證進(jìn)行初審，保證本單位報銷手續(xù)規(guī)范、審批完善，向單位負(fù)責(zé)人和有關(guān)經(jīng)辦人員宣傳有關(guān)財務(wù)知識，做好上傳下達(dá)工作，根據(jù)掌握財經(jīng)政策為本單位提供財務(wù)管理合理化建議，對所屬單位財務(wù)活動實施指導(dǎo)、監(jiān)督;二是要加強(qiáng)職業(yè)道德和職業(yè)環(huán)境教育，引導(dǎo)財務(wù)人員正確認(rèn)識加速業(yè)財融合發(fā)展的新趨勢，承接計算機(jī)技術(shù)和大數(shù)據(jù)時代背景的新挑戰(zhàn)，在財務(wù)專業(yè)的基礎(chǔ)上，及時補(bǔ)充審計、經(jīng)濟(jì)、管理、計算機(jī)等專業(yè)知識，向復(fù)合型管理人才發(fā)展。

結(jié) 語

行政事業(yè)單位在新改制時期需要進(jìn)一步強(qiáng)化對財務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督管理，以明晰企業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，管理人員必須認(rèn)真完成自身職能，提升管理人員的財務(wù)管理水平與效率，提升企業(yè)財務(wù)理念，為行政事業(yè)單位穩(wěn)定發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。