莫嘉慧

摘 要：在上海市“十四五”規(guī)劃中，將大力開展五大新城的建設發(fā)展工作，致力于打造嘉定、青浦、奉賢、松江、南匯等五個新的大型綜合節(jié)點城市，以此承接上海市的輻射作用。通過文獻研究法，在已有的地方政府投融資研究的基礎上，根據(jù)青浦新城的投融資現(xiàn)狀及困境，針對青浦新城的未來發(fā)展探究具有可行性、針對性的青浦新城投融資路徑，以期推進青浦新城的打造。

關鍵詞：五大新城；青浦新城；投融資

中圖分類號：F830.59 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2022）33-0100-04

一、地方政府投融資的研究背景

（一）青浦政府投融資的含義

在上海“五大新城”規(guī)劃之下，青浦新城該如何建設？青浦政府為了新城的建設和發(fā)展，制定了一系列的政策目標，包括產(chǎn)業(yè)、財政等各個方面目標。這些目標中沒有一個直接目標是利潤?；I集和使用的資金采用信貸方式取得，新城經(jīng)濟建設通過資金的直接或間接投入進行，不斷增加新城的公共物品供給。這種政府的經(jīng)濟活動，就叫作政府的投融資活動。近年來，我國社會主義市場經(jīng)濟在不停地發(fā)展。一方面，政府只靠宏觀經(jīng)濟干預進行的投融資不利于激發(fā)市場活力。另一方面，青浦新城的建設需要大量的資金支持，僅僅依靠政府財政收入顯然是力不從心的。因此，青浦政府在發(fā)展建設過程中需要尋求適合自身發(fā)展的投融資模式和路徑。

（二）地方政府投融資的路徑

通過查閱相關資料，得知地方政府投融資的路徑主要有以下幾個方面：一是使用行政命令、指令性計劃等方式干預地方經(jīng)濟活動；二是依賴國債投資與國有銀行投資；三是建立地方政府投融資平臺；四是發(fā)行政府債券；五是政府購買服務；六是政策采購工程；七是政府和社會資本合作的PPP項目融資，PPP模式作為一種基礎設施和公共服務提供的創(chuàng)新性制度安排，通過政府和社會資本的風險分擔、利益共享、全生命周期的平等合作，實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務共商、共建、共享，達到物有所值的目的，正在有效地對接促進地方政府投融資創(chuàng)新；八是發(fā)行債券，即企業(yè)債券、項目收益?zhèn)PP項目專項債、公司債券、資產(chǎn)證券化；九是專項建設資金，即國家開發(fā)銀行聯(lián)合農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行向郵政儲蓄銀行發(fā)行的定向長期建設債券，主要是作用在城市地鐵路網(wǎng)、改造農(nóng)村電網(wǎng)、大型水利設施、農(nóng)村寬帶覆蓋、棚戶區(qū)的改造等專項建設的領域。

但是這些投融資路徑并不是適應于每一個地方政府，應該具體內(nèi)容具體分析，針對各地方政府的不同背景、不同情況選擇與之相對應的投融資路徑。

（三）我國地方政府投融資路徑的文獻綜述

關于我國地方政府的投融資路徑，相關學者已經(jīng)進行了深入研究，認為我國地方政府的投融資路徑主要有以下幾種。

封北麟（2013）認為，在我國有兩種主要的基礎設施融資渠道。一種融資渠道是體制內(nèi)的，主要通過政府進行配置，包括政府預算安排、收費型公用事業(yè)、國債轉(zhuǎn)地方貸款、財政流動資金貸款、國際組織或外國政府貸款、地方政府債券等。還有一種是體制外的融資渠道，它基于市場配置，主要是一種政府信用融資，其載體是地方政府融資平臺公司，包括公私合營、銀行貸款、公司債券、企業(yè)債券、信托融資等。

高進水（2009）認為，地方政府的投融資渠道主要包括兩個方面。一方面，它是一種比較規(guī)范的財政性債務融資方式，如國債轉(zhuǎn)貸、國際金融組織貸款、國外貸款、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款等。另一方面，是其他的投融資渠道。首先，一些以城投公司為平臺開展的投融資活動；其次，另一種進行投融資活動的方式是通過設立土地儲備或土地整理中心；最后，一些政府公共部門通過基金、收費等一些非稅收入方式進行投融資活動。

馬海濤（2010）認為，分析我國地方政府投融資的類型可以從兩個方面來分析。一方面，指地方政府的主要融資方式和手段：一是股票市場融資方式，二是債券市場融資方式，三是BOT、BTO、TOT融資方式，四是其他融資方式。另一方面，指地方政府投資的主要類型和模式，主要有農(nóng)業(yè)性投資、基礎設施與基礎產(chǎn)業(yè)投資、科技進步投資、區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)投資、支持中小企業(yè)發(fā)展投融資、進出口貿(mào)易投資等。

李升（2019）認為，長期以來地方政府主要通過土地財政和投融資平臺等渠道獲得基礎設施的投融資資金，以彌補體制內(nèi)資金不足問題。但是隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)運行階段，投融資體制也發(fā)生了重大的變化。地方政府債券、PPP模式、城投公司的債券發(fā)行成為我國地方政府的三種主流融資方式。

由此看來，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展的不斷變化，地方政府投融資的路徑也會產(chǎn)生相應的變化。從政府主導到市場主導，從地方債券到PPP模式，每一步都順應了時代發(fā)展的步伐。沒有一成不變的投融資路徑，只有根據(jù)實際情況具體分析之后做出的最適合當前發(fā)展的投融資路徑。

二、青浦新城發(fā)展中的投融資問題研究

（一）目前青浦新城需要資金供給的十大工程項目

進入“十四五”規(guī)劃建設階段，青浦新城的發(fā)展目標是打造一個新型綜合節(jié)點城市，是高標準、高定位的。所以建設需要的周期長，預期投入資金規(guī)模大，沉淀成本高，僅僅依靠政府投資是無法滿足預期建設需要的，必須利用金融手段補足資金需求，需要通過投融資路徑來增加資金供給。

在“十四五”規(guī)劃中，青浦政府總共計劃了5 000億元的投資，主要發(fā)展長三角藝術中心、中央公園、醫(yī)學園區(qū)、未來學校等十大工程。這就意味著一批不僅包括了公共服務、市政基礎、新型基礎等方面的設施，還包括生態(tài)環(huán)境保護、新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領域的重大的具有標志性、功能性、示范性的項目。主要內(nèi)容如下：一是綜合交通樞紐工程，二是長三角藝術中心工程，三是中央公園工程，四是環(huán)城水系公園工程，五是江南新天地工程，六是復旦醫(yī)學園區(qū)工程，七是未來學校工程，八是中山醫(yī)院青浦院區(qū)工程，九是G50擴容及智慧高速公路建設工程，十是新時代青浦幸福社區(qū)工程。

（二）青浦新城地方政府資金供應主要來源分析

1.以稅收收入為核心的地方政府可支配財力。根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃相關預期指標，2021年區(qū)級一般公共預算收入主要項目指標安排如下：稅收收入1 844 804萬元，其中增值稅832 839萬元，企業(yè)所得稅229 700萬元，個人所得稅180 400萬元，城市維護建設稅77 000萬元，房產(chǎn)稅77 000萬元，其他各稅447 865萬元，以及非稅收入361 196萬元。

2.以土地出讓收入為核心的地方政府性基金收入。2021年，政府性基金收入預算10 451.74億元?？鄢龂型恋厥褂脵?quán)出讓所需提取的教育經(jīng)費和農(nóng)田水利經(jīng)費后，國有土地使用權(quán)出讓收益為971 620萬元，國有土地收益基金收益為1.98億元，其中農(nóng)用地開發(fā)基金收入580萬元，城市基礎設施配套費收入3.25億元，彩票公益金收入2 674萬元，污水處理費收入1.8億元。加上級補助收入2 809萬元和動用上年結(jié)轉(zhuǎn)收入777 586萬元，收入總量為1 825 569萬元。

3.國有資本經(jīng)營收入。2021年，全區(qū)國有資本經(jīng)營預算收入3 868萬元，加上年結(jié)轉(zhuǎn)收入229萬元和轉(zhuǎn)移支付收入60萬元，收入總量為4 157萬元。

綜上所述，青浦新城政府資金的供應量距離計劃投資建設十大工程的5 000億元是嚴重不足的。也就是說，僅僅依靠政府資金供應，顯然難以實現(xiàn)新城建設發(fā)展的目標。

（三）青浦新城建設中投融資問題的提出

由此可知，在青浦新城建設發(fā)展過程中僅僅依靠政府資金是存在明顯的資金缺口的，一座城市想要發(fā)展建設，離不開資金的支持。如何更好地推進青浦新城的十大工程建設，如何進一步進行青浦新城建設，想要回答這些問題都需要充足的資金支持。因此，研究適合青浦新城開發(fā)建設的投融資模式、路徑和配套舉措，在現(xiàn)階段青浦新城的發(fā)展中就顯得尤為重要。同時也可以進一步發(fā)揮市場在優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)中的決定性作用，進一步激發(fā)社會投資新城建設活力提供制度性安排。

三、探索適合青浦新城的投融資路徑

（一）以銀行貸款為核心的地方政府性債務

上海銀行為青浦新城“青東聯(lián)動發(fā)展”水鄉(xiāng)客廳項目提供授信5億元。除此之外，該行也將依托民生金融領域的優(yōu)勢，助力提升“五個新城”公共服務水平。比如，在醫(yī)療金融領域，通過“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療+金融”服務，支持優(yōu)質(zhì)醫(yī)療機構(gòu)落戶新城；在教育金融領域繼續(xù)延伸與市教委戰(zhàn)略合作平臺，提供財經(jīng)素養(yǎng)、科技創(chuàng)新、藝術人文等優(yōu)質(zhì)教學資源，支持新城教育發(fā)展；在智慧城市建設方面，整合與大數(shù)據(jù)中心“一網(wǎng)通辦”合作資源，在新城公共服務建設中創(chuàng)新應用場景。

此外，在青浦新城的建設中發(fā)揮重要作用的還有專項建設基金。在前面已經(jīng)介紹過這是一種國家開發(fā)銀行聯(lián)合農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，并朝著郵政儲蓄銀行所發(fā)行的定向的長期建設債券。主要是作用在一些專項建設的領域，可以針對青浦老城區(qū)的一些改造。

（二）PPP模式

PPP模式的內(nèi)涵是通過雙方協(xié)商的商業(yè)協(xié)議得以建立的公私部門伙伴關系。公共部門通過融資、建設和運營風險轉(zhuǎn)移的方式，將潛在風險向私營部門進行轉(zhuǎn)移，私營部門則利用它們自身的優(yōu)勢為政府提供一些領域的公共服務。PPP模式最重要的內(nèi)核就是如何實現(xiàn)資金的最佳使用價值，通過注入社會資本的方式，充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，以此基礎上形成合作伙伴關系，共擔風險和利益，獲得最佳的投資回報和社會福利，并且獲取公共財政、公共資源等最大價值的實現(xiàn)。通過參與PPP項目，社會資本通過向服務或用戶收費的模式獲取十年以上的收益。

PPP模式的目標項目是基礎設施建設。我國自改革開放以來一直在投資基礎設施建設，這就導致一些地方政府負債累累。2015年，市場對地方債憂心忡忡。PPP模式本質(zhì)上是一種不同的基礎設施投資形式，引入社會資本的力量，發(fā)揮民間資本的積極性，通過投資和收益回報，激發(fā)社會投資在新城建設中的活力。2016年，青浦區(qū)政府啟動設立青浦區(qū)政府與社會資本合作發(fā)展基金。要充分發(fā)揮財政資金杠桿作用，不斷提高公共服務質(zhì)量和水平。

PPP基金的投資重點為納入?yún)^(qū)發(fā)改委PPP項目庫且實施方案獲批的PPP項目。為提高PPP模式的基金效率，加強基金運營管理，現(xiàn)請各鎮(zhèn)政府、街道辦事處及項目運營公司對已列入?yún)^(qū)發(fā)改委PPP項目大本的區(qū)域內(nèi)項目做好資金需求排摸，及時做好基金申報工作，以便提前合理安排資金，確保PPP項目順利推進。針對青浦新城的十大重點工程項目，PPP模式非常適合市場化運作，可以在公共部門有責任提供的一些公共服務項目、基礎設施項目中發(fā)揮它的作用。主要集中在公共服務領域，比如能源開發(fā)使用、公共交通設施、水利設施、環(huán)保項目、農(nóng)林環(huán)衛(wèi)、科技創(chuàng)新、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、養(yǎng)老服務、文化教育等，例如綜合交通樞紐工程、中山醫(yī)院青浦院區(qū)工程、G50擴容及智慧高速公路建設工程等等都可以適用。

（三）政府投資基金

政府投資基金是各級政府通過預算安排，單獨設立或者同社會資本一起設立，通過股權(quán)投資等市場化的方式來設立，引導社會資本在重點領域以及經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)投資，支持相關產(chǎn)業(yè)和領域的發(fā)展。主要有公司型、合同型和有限合伙型三種形式。

在重慶市就采取了產(chǎn)業(yè)引導股權(quán)投資基金的方式，重慶市財政部門出資并設立了按照市場化方式運作的政策性基金，取得了顯著的成效。包括引導基金以及私募投資基金。引入社會資本來源，例如社會基金管理人、大型產(chǎn)業(yè)集團旗下基金管理公司、本市國有民營企業(yè)等。重慶市的成功經(jīng)驗為青浦新城投融資提出了一個可行性路徑，建設青浦新城也可以采取這樣的方式，青浦市政府通過引導股權(quán)投資基金設立政策性基金，實行市場化運作。

（四）政府戰(zhàn)略部署下的投融資公司合作模式

政府投融資公司主要是以城投公司、發(fā)投公司等為代表的種種融資平臺，這些平臺為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的推動作出了很大的貢獻。根據(jù)相關戰(zhàn)略部署，在青浦區(qū)委、區(qū)政府引領下，上海青浦發(fā)展集團有限公司成立于2013年9月。主要任務是城市基礎設施和市政公用項目的投資、建設以及管理；在授權(quán)范圍內(nèi)進行國有資產(chǎn)的經(jīng)營以及資本運作；承擔區(qū)創(chuàng)投基金管理及百村和幫扶農(nóng)村基金管理的責任；承擔自來水供應、公交運營等相關民生行業(yè)的管理。

青發(fā)集團推進“四商戰(zhàn)略”，即投融資攻略設計商、資本資產(chǎn)運營方案集成商、基礎設施建設服務提供商、資源集成增值服務運營商的實現(xiàn)，現(xiàn)在已經(jīng)成為推動青浦新城高質(zhì)量跨越式發(fā)展的主力軍。

（五）政府特許經(jīng)營模式

建立健全地方政府投融資機制，推進政府與社會資本合作模式的運用，鼓勵社會資本以特許經(jīng)營的形式參與城市基礎設施投資運營，將是大勢所趨。新預算法等一系列法律框架為有效化解地方政府債務風險提供了制度保障。完善地方政府投融資機制，促進城市化進程和區(qū)域經(jīng)濟合作。

特許經(jīng)營制度是政府為管理和規(guī)范某些特殊的經(jīng)營活動而建立的制度。特許經(jīng)營是在特許經(jīng)營制度下授予特定經(jīng)濟主體的一種特許經(jīng)營，通常通過特定的程序取得。特許經(jīng)營的主要范圍是能源、交通、水利、環(huán)保、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)。授權(quán)方式為招標，必須公開透明，經(jīng)營范圍為公益事業(yè)。

（六）創(chuàng)新境外融資方式

海外資本市場資金充裕，融資成本低，特別是自貿(mào)區(qū)平臺，為跨境資本交易提供了巨大機遇。要充分發(fā)揮這些優(yōu)勢，對地方固化的國有資產(chǎn)進行盤活。青浦新城將以國際標準為準線，篩選出一批優(yōu)質(zhì)、經(jīng)營良好的企業(yè)進行試點探索，實施嚴格規(guī)范的轉(zhuǎn)型，強化企業(yè)信用，力爭在技術上達到境外資產(chǎn)證券化的標準。同時，青浦區(qū)找到了機制較為靈活的興業(yè)銀行，后者在自貿(mào)區(qū)內(nèi)搭建了向海外銷售證券化產(chǎn)品的資金渠道。

在《關于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見》中指出，在現(xiàn)有政府債務規(guī)模的控制下，中央鼓勵利用資產(chǎn)證券化的手段對閑置資源進行盤活，積極有效地探索和實施相關的一系列金融政策。青浦新城將在該意見的指導下，大力發(fā)展青浦國有資產(chǎn)流動平臺，對相對固定的公益性國有資產(chǎn)進行有效盤活，同時對接各種類型的資本市場，實現(xiàn)資產(chǎn)可量化、可流動，不僅可以提高國有資產(chǎn)的管理水平，同時企業(yè)也可吸引多元化資本投資區(qū)域發(fā)展。未來，更多區(qū)級國有中小企業(yè)也可以利用自貿(mào)區(qū)的金融政策，從海外籌集質(zhì)優(yōu)價廉的資金，通過證券化激活大量剛性地方股的國有資產(chǎn)，在全球資本市場上找到自己的價值。

（七）與金融機構(gòu)開展創(chuàng)新合作

青浦未來打算與更多的金融機構(gòu)開展投融資方面的創(chuàng)新合作，首先是對路橋等公益性的資產(chǎn)進行清算，再去尋找與多層次資本市場有效對接的方式，全面推行國有資產(chǎn)和國有證券市場化。目前，青浦已成功推動全市首家央企進入新三板。在現(xiàn)階段，青浦的工作主要集中在以下兩個方面：一個是建立青浦特色基金產(chǎn)業(yè)園，通過優(yōu)質(zhì)、專業(yè)的服務來加快投融資的資金積累；另一個是不斷促進青浦新城內(nèi)現(xiàn)有且成熟的國有企業(yè)在新三板和上交所中心等上市，拓寬渠道，促進資本的更多流入。同時，還要積極推動青浦區(qū)域的產(chǎn)業(yè)升級，加快新型城鎮(zhèn)化進程。

在最近幾年，青浦新城設立了兩項專門基金。其中，“產(chǎn)業(yè)引導基金”將達到6億元，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基金”則將達到20億元。通過聯(lián)合投資，這兩項基金共計吸引了將近80只專業(yè)基金進入青浦新城，其中還有很多是行業(yè)明星基金。這些基金相關者采取了專業(yè)性的眼光以及市場化的方法，投資方向選擇并定下了包括大會展、大北斗、大健康、大物流、大旅游等五大主導產(chǎn)業(yè)中極具發(fā)展?jié)摿透偁巸?yōu)勢的目標對象。

四、青浦新城政府投融資面臨的困境及解決對策

（一）青浦新城政府投融資面臨的困境

最大的問題是，青浦市政府不斷增長的基礎設施和公共服務支出與財政支付能力不匹配。在現(xiàn)有政策框架下，政府性資金主要來自財政性資金、債務性資金、PPP融資資金等渠道，但受土地出讓金、稅收、國有資產(chǎn)等限制，財政性資金不能快速增長；中央進行嚴控的重要一步就是債務的可視化；規(guī)定PPP模式下的融資不僅要遵守10%的紅線，還需要接受更嚴格的倉庫監(jiān)管和審查。

當前，青浦市政府投融資工作陷入困境，亟待創(chuàng)新。在青浦市政府現(xiàn)有的投融資體制下，如何尋找解決問題的途徑需要進一步的研究。已有實踐證明，要想走青浦新城的可持續(xù)發(fā)展之路，就要提高資金使用效率、盤活城市存量資產(chǎn)、促進產(chǎn)業(yè)的培育升級，才可能促進青浦新城的投融資困境的解決。這就體現(xiàn)出城投公司的重要性，它們不僅可以整合大量城市資產(chǎn)，還可以進行城市資源沉淀。因此，需要對青浦新城的城投公司的目標和使命做一個清晰的定位，這是青浦市政府進行投融資模式創(chuàng)新和城市投融資平臺轉(zhuǎn)型的一個突出問題。

（二）青浦新城政府投融資困境的解決對策

1.搭建城市綜合運營平臺，創(chuàng)新商業(yè)模式。城投平臺上存有大量資產(chǎn)，但以往大部分都是無效資產(chǎn)，即不產(chǎn)生現(xiàn)金流的資產(chǎn)，如市政路橋等非經(jīng)營性資產(chǎn)。如何盤活城市存量資產(chǎn)已成為亟待解決的問題。更重要的是，城市投資應著眼于“增量資產(chǎn)”的收購和運營。要創(chuàng)新傳統(tǒng)商業(yè)模式，將城市路燈、建筑照明等資產(chǎn)納入平臺。同時采取特許經(jīng)營的模式，形成“規(guī)劃、設計、施工、采購、運維”一體化的體制機制。創(chuàng)新資產(chǎn)管理模式則是從三個方面展開，一是節(jié)能改造，二是合同能源管理，三是特許經(jīng)營。只有這三者有效結(jié)合，才能不斷創(chuàng)新資產(chǎn)管理的模式。這種創(chuàng)新的模式，不僅可以提高地方的公共服務水平，同時還可以促進地方財政支出的效率，進而為城市投資帶來足夠的現(xiàn)金流以及資產(chǎn)證券化的機會。獲得公交線路整合、停車場站改造、新能源充電樁特許經(jīng)營權(quán)。這是緩解當前財政支出壓力的有效途徑。

2.發(fā)揮引導和培育功能，推動轉(zhuǎn)型和升級。近年來，土地財政收入占地方政府財政收入和資金來源的比重很大，其次是“融資平臺貸款”，再是“PPP浪潮”，這些現(xiàn)象都體現(xiàn)出了以短期融資為主的短視性，而不是產(chǎn)業(yè)培育的長期發(fā)展目標，這就導致了“短期政績”大于“可持續(xù)發(fā)展”的現(xiàn)象大面積存在，但是也不能完全否認這些投融資模式，這些不同的投融資手段在一定階段和一定程度上確實是有利于城市社會發(fā)展的。經(jīng)過這幾年的改革，地方政府不斷通過出臺一系列政策和措施進行調(diào)整。這就使地方政府財政支出的來源走向了回歸本質(zhì)的道路，換句話來說，這個來源就是稅收收入以及國有資產(chǎn)的經(jīng)營性收入。怎樣轉(zhuǎn)型為文化旅游型城市？從資源枯竭型城市開始轉(zhuǎn)變，需要從生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)景觀、湖河治理、生態(tài)修復等方面的植入和幫助，城投公司要引導市場資本和各類資源投向新興產(chǎn)業(yè)，這是在發(fā)揮國有資產(chǎn)的作用，同時也是在為城市的轉(zhuǎn)型升級加入生命力，在這個過程中不僅能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和城市轉(zhuǎn)型升級，還可以實現(xiàn)整體城市與城市投資的共贏局面。促進產(chǎn)業(yè)升級不僅可以解決地方政府財政支付能力不足的問題，還可以有效地解決政府債務的存量問題，同時還可以有效促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

3.促進平臺一體化建設，提升效率和質(zhì)量。融資平臺的整合一體化必將成為一個趨勢。跟隨全面整合平臺公司的進程不斷發(fā)展，每個主管部門的具體項目委員會的“規(guī)劃、融資、投資、建設、運營”等職能會逐漸轉(zhuǎn)移到融資的“母平臺”之中，以此實現(xiàn)整體實施。項目的集中管理以及資金的集中規(guī)劃成為一種必然趨勢，最后出現(xiàn)“小政府、大平臺”的格局，市場化效率不斷提高，激發(fā)市場活力。

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