李鈦戈

摘? 要：檔案法規(guī)體系建設(shè)是推動(dòng)檔案依法治理、構(gòu)建現(xiàn)代化檔案治理體系的重要組成部分。當(dāng)前，檔案法規(guī)建設(shè)面臨著新形勢(shì)和新要求，以新《檔案法》頒布實(shí)施為標(biāo)志的檔案法制建設(shè)開(kāi)啟了新征程。與此相適應(yīng)，檔案法規(guī)體系的各個(gè)層面都需要優(yōu)化調(diào)整。本研究按照國(guó)家檔案局頒布《國(guó)家檔案法規(guī)體系方案》為總體框架，從檔案法律、檔案行政法規(guī)、地方性檔案法規(guī)和檔案規(guī)章等四個(gè)維度進(jìn)行了深入分析，對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)檔案法規(guī)體系建設(shè)提出了較為全面的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：依法治理;檔案法規(guī)體系;《檔案法》

Abstract： The construction of Archives legal system is an important part of promoting the legal management of Archives and building a modern Archives management system. At present， the construction of Archives laws and regulations is facing new situations and new requirements， and the construction of Archives legal system marked by the promulgation and implementation of the new Archives Law has started a new journey. In accordance with this， all levels of the Archives legal system need to be optimized and adjusted. According to the overall framework of the National Archives Regulations System Plan promulgated by the State Archives Administration， this study conducts an in-depth analysis from four dimensions： Archives laws， Archives administrative regulations， local Archives regulations and Archives rules， and analyzes our country's Archives legal system under the new situation. In the end， the article puts forward more comprehensive countermeasures and suggestions.

Keywords： Governance according to law; Archives legal system; 'Archives Law'

《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）的頒布實(shí)施為檔案法規(guī)體系建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。按照國(guó)家檔案局2011年修訂的《國(guó)家檔案法規(guī)體系方案》的總體架構(gòu)，本研究將從檔案法律、檔案行政法規(guī)、地方性檔案法規(guī)和檔案規(guī)章等四個(gè)維度提出依法治理背景下我國(guó)檔案法規(guī)體系建設(shè)的總體實(shí)施方案。

1 發(fā)揮《檔案法》的核心引領(lǐng)地位

《檔案法》在我國(guó)檔案法規(guī)體系中處于核心地位，《檔案法》的頒布實(shí)施在檔案法規(guī)體系建設(shè)中發(fā)揮著根本性、全局性、戰(zhàn)略性的意義。趙屹認(rèn)為，《檔案法》修訂工作是在我國(guó)依法治國(guó)日益深入、國(guó)家治理漸次推進(jìn)的背景下開(kāi)展的，具有權(quán)利與義務(wù)對(duì)等、權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一、形成與管理并重、傳統(tǒng)與現(xiàn)代兼顧、開(kāi)放與利用優(yōu)化等嶄新特點(diǎn)。[1]趙欣指出，《檔案法》旗幟鮮明地將“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”寫入條款、深刻體現(xiàn)了“以人民為中心”的重要思想，為檔案治理體系構(gòu)建和檔案治理能力現(xiàn)代化提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。[2]此外，“建立檔案工作責(zé)任制”、新增“檔案信息化”專章、將檔案封閉年限從30年縮短為25年等變化，都體現(xiàn)了《檔案法》的時(shí)代性與進(jìn)步性。

受到各種因素的制約，《檔案法》仍然存在一定局限。例如，孫大東博士認(rèn)為《檔案法》尚需徹底解決《檔案法》的域外適用、對(duì)私人檔案的規(guī)制以及已公開(kāi)信息的開(kāi)放等三個(gè)重要問(wèn)題[3];還有學(xué)者從《檔案法》的協(xié)同性、修改力度、局部矛盾等問(wèn)題分析其局限性。盡管如此，作為一部堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、緊跟時(shí)代需求、彌補(bǔ)制度規(guī)范短板的良法已經(jīng)落地生根，下一步圍繞《檔案法》的貫徹實(shí)施將成為完善檔案法規(guī)體系的重點(diǎn)。

首先，宣傳貫徹《檔案法》，使檔案法治意識(shí)深入人心。檔案部門要充分利用各種平臺(tái)、利用多樣的模式積極宣貫《檔案法》。宣貫工作要充分體現(xiàn)“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新法治方針，要將檔案法與百姓民生有機(jī)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)宣貫工作一方面要提高檔案工作的科學(xué)化和法制化水平，同時(shí)還要致力于提高全社會(huì)的檔案意識(shí)。與此同時(shí)，檔案部門還要積極推進(jìn)檔案工作責(zé)任制的落實(shí)，強(qiáng)化主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檔案工作重要性的認(rèn)識(shí)，通過(guò)檔案工作責(zé)任制的健全帶動(dòng)部門檔案規(guī)章制度的不斷完善和發(fā)展。

其次，國(guó)家檔案局要積極與其他國(guó)家部委建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，就《檔案法》與其他法律之間的協(xié)同問(wèn)題加強(qiáng)協(xié)商，明確法律規(guī)范邊界，妥善處理部門法之間的沖突與割裂，通過(guò)司法建議、下位法規(guī)修訂等多種形式，解決法律之間的協(xié)同問(wèn)題。特別是后機(jī)構(gòu)改革時(shí)代，檔案機(jī)構(gòu)的設(shè)置與工作職責(zé)與以數(shù)據(jù)管理部門為代表的諸多機(jī)構(gòu)存在職責(zé)不清、業(yè)務(wù)交叉、行動(dòng)割裂等突出問(wèn)題，這些問(wèn)題在相關(guān)法律文本上也有突出表現(xiàn)，應(yīng)作為檔案法規(guī)體系建設(shè)的下一步工作重點(diǎn)。此外，與《檔案法》緊密相關(guān)的《檔案法實(shí)施辦法》的修訂，也將成為發(fā)揮檔案法核心引領(lǐng)價(jià)值的重要一環(huán)。

2 發(fā)揮《檔案法實(shí)施條例》的關(guān)鍵作用

按照國(guó)家檔案局的相關(guān)計(jì)劃，本次《檔案法實(shí)施辦法》將以《檔案法實(shí)施條例》的形式頒布，上升到行政規(guī)章的地位，進(jìn)一步提升了《檔案法實(shí)施條例》的規(guī)制范圍。陳忠海等教授指出，《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》的修訂要遵循定原則、建組織、立制度、確規(guī)范、劃范圍的思路，以充分細(xì)化、解決重點(diǎn)問(wèn)題為主導(dǎo)思想進(jìn)行修訂。[4]實(shí)施辦法修訂的主要任務(wù)是對(duì)檔案法中新增的條款和原則性的制度設(shè)計(jì)進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)實(shí)操性;同時(shí)對(duì)檔案工作實(shí)踐中積累的一些成功經(jīng)驗(yàn)和有效做法在實(shí)施辦法修訂中予以體現(xiàn)和固化。

首先，檔案法實(shí)施辦法的修訂要深入貫徹習(xí)近平總書記對(duì)檔案工作重要批示精神，以三個(gè)走向?yàn)楦咀裱?，深刻體現(xiàn)《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的方針和要求，以《檔案法》內(nèi)容文本為對(duì)照，逐條全面修訂，突出實(shí)施辦法的可操作性和有效性。

其次，檔案法實(shí)施辦法的修訂要充分尊重實(shí)踐的訴求，對(duì)檔案工作實(shí)踐中的突出問(wèn)題、模糊不清、理解不到的地方要加以全面細(xì)化。特別是后機(jī)構(gòu)改革時(shí)期局館協(xié)同、檔案分級(jí)、檔案工作責(zé)任制等突出問(wèn)題，要加強(qiáng)解釋力度，做到有法可依。

此外，還應(yīng)注意語(yǔ)言表述的規(guī)范性，對(duì)實(shí)施辦法中出現(xiàn)的新制度、新經(jīng)驗(yàn)、新理念要在用語(yǔ)上加強(qiáng)規(guī)范，切實(shí)發(fā)揮實(shí)施辦法的核心指導(dǎo)作用。

除了檔案法實(shí)施辦法之外，我國(guó)現(xiàn)行的檔案行政法規(guī)還包括《機(jī)關(guān)檔案工作條例》和《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》等，然而這兩個(gè)條例都成文于20世紀(jì)80年代初，要根據(jù)相關(guān)的工作計(jì)劃，完成相關(guān)檔案行政法規(guī)的修改完善工作。此外，在檔案行政法規(guī)層面上，《國(guó)家檔案館條例》《電子檔案管理?xiàng)l例》等還處在制定的過(guò)程中。

3 構(gòu)建完善的地方性檔案法規(guī)體系

筆者在中華人民共和國(guó)國(guó)家檔案局官網(wǎng)中的檔案政策法規(guī)庫(kù)中進(jìn)行了檢索，發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)建設(shè)存在不平衡、不完善的問(wèn)題。

首先，部分省市沒(méi)有制定專門的地方性檔案法規(guī)，是在檔案法實(shí)施辦法的指導(dǎo)下開(kāi)展相關(guān)工作，沒(méi)有體現(xiàn)出地方性檔案工作的特點(diǎn)和特殊要求。其次，涉及專門檔案管理?xiàng)l例較少，僅有部分省市制定了城市建設(shè)檔案、行政鄉(xiāng)村檔案等具體管理?xiàng)l例，較少省市制定了關(guān)于檔案征集、檔案安全等具體業(yè)務(wù)細(xì)分的檔案管理?xiàng)l例。此外，在時(shí)效性上也需要根據(jù)新的政策法規(guī)和檔案實(shí)踐背景進(jìn)行及時(shí)修正。

針對(duì)上述問(wèn)題，需要從立法目的、立法特色和立法配套等多角度進(jìn)行解決。首先，在立法目的上，應(yīng)進(jìn)一步突出和強(qiáng)調(diào)地方檔案法規(guī)對(duì)地方工作的服務(wù)宗旨。當(dāng)前各省市地方性檔案法規(guī)的立法目的設(shè)置較為簡(jiǎn)單，通常以“為了實(shí)施《檔案法》”或者“加強(qiáng)檔案管理保護(hù)和利用”等表述作為立法目的。[5]建議在立法目的上更加突出地方檔案工作的特殊實(shí)踐需求。

其次，地方性檔案法規(guī)建設(shè)中內(nèi)容趨同的問(wèn)題較為突出，應(yīng)在內(nèi)容上體現(xiàn)地方檔案工作的特殊性。此外，地方檔案立法也同樣需要考慮和其他地方性法規(guī)的協(xié)同性問(wèn)題，同時(shí)需要完善相關(guān)配套設(shè)計(jì)和實(shí)施細(xì)則，確保地方檔案法規(guī)的落地。

4 及時(shí)修訂和完善檔案規(guī)章

檔案規(guī)章是檔案法規(guī)體系重要的組成部分，檔案規(guī)章規(guī)定了具體的檔案門類和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的管理規(guī)范，對(duì)檔案工作實(shí)踐起到了切實(shí)的指導(dǎo)作用。從國(guó)家檔案局官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)分析，當(dāng)前國(guó)家檔案局政策法規(guī)庫(kù)收錄了32項(xiàng)檔案規(guī)章（不含地方性檔案規(guī)章）。從時(shí)間分布上看，時(shí)間跨度大，《檔案館工作通則》頒布于1983年，最新的檔案規(guī)章是2020年11月開(kāi)始實(shí)施的《科學(xué)技術(shù)研究檔案管理規(guī)定》。

由于檔案來(lái)源的廣泛性和社會(huì)性，在社會(huì)領(lǐng)域的各個(gè)層面都會(huì)產(chǎn)生大量的檔案管理問(wèn)題，檔案規(guī)章規(guī)范的范圍還有進(jìn)一步擴(kuò)充的空間。根據(jù)《國(guó)家檔案法規(guī)體系方案》的規(guī)定，我國(guó)檔案規(guī)章需要修訂或重新制定的項(xiàng)目多達(dá)數(shù)十項(xiàng)，從這個(gè)層面上分析，及時(shí)清理不具有時(shí)效性、對(duì)現(xiàn)實(shí)工作缺乏指導(dǎo)的規(guī)章制度、修訂以及新制定相關(guān)制度規(guī)范的工作還任重道遠(yuǎn)。

除了上述四個(gè)維度的檔案法規(guī)之外，近年來(lái)國(guó)家檔案局還陸續(xù)出臺(tái)了60余項(xiàng)規(guī)范性文件。根據(jù)國(guó)家檔案局官網(wǎng)統(tǒng)計(jì)的檔案標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)現(xiàn)行12項(xiàng)檔案相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和近百項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這些專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也為檔案工作實(shí)踐提供了具體指南。

5 結(jié)語(yǔ)

完善以檔案法為核心的檔案法規(guī)體系，是落實(shí)習(xí)近平總書記依法治國(guó)理念的重要體現(xiàn)，是推進(jìn)三個(gè)走向、扎實(shí)推動(dòng)“四個(gè)體系建設(shè)”的檔案回應(yīng)。推動(dòng)檔案治理體系建設(shè)、提高檔案治理效能需要以依法治理作為指針，需要全方位、系統(tǒng)化地不斷優(yōu)化檔案立法、檔案執(zhí)法、檔案司法和全民守法，讓依法治理思想在檔案實(shí)踐工作中落地開(kāi)花，推動(dòng)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

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