丹華 周懷宗

來自民政部的數(shù)據(jù)顯示，到2021年，全國共有1301個縣，394個縣級市，此外還有市轄區(qū)、自治縣、旗、林區(qū)等，總共2843個縣級行政單位。這1301個縣城，如何成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興的支點？

縣城為何那么重要

縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，農(nóng)民到縣城買房子、向縣城集聚的現(xiàn)象已經(jīng)非常普遍。

2021年年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量的約65%。

“推進(jìn)縣城建設(shè)，有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局?！眹野l(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

早在2002年，我國就已提出“發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)”的政策目標(biāo)。《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》下發(fā)后，國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，我國已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，今后一段時期，將是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窗口期。

可以說，縣城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體。推進(jìn)縣城建設(shè)，也有利于輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，有利于強(qiáng)化縣城與鄰近城市的銜接配合。

“該政策也是針對目前個別大城市盲目做大，導(dǎo)致縣域人口被虹吸的情況，以及帶來的一系列大城市病，包括高房價和醫(yī)療教育等難題?！睆V東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示。

近年來，一些地區(qū)基于城市之間的行政性競爭壓力，部分采取撤縣設(shè)區(qū)等方式，出現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)“一城獨大”的局面。從結(jié)果來看，一方面，中心城市的規(guī)模越來越大，出現(xiàn)了負(fù)外部性和大城市病;另一方面，中心城市虹吸了周邊區(qū)域的資源，致使周邊人口和產(chǎn)業(yè)逐漸流失，沒有形成均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。

“在我國城市化的上半程，吸引人口最關(guān)鍵的點是就業(yè)，但是當(dāng)?shù)搅顺鞘谢南掳氤?，?jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，應(yīng)該更加注重公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配置的區(qū)域合理化、公共服務(wù)均等化和基礎(chǔ)設(shè)施一體化?！敝袊缈圃撼鞘信c競爭力研究中心主任倪鵬飛對記者表示。

倪鵬飛認(rèn)為，“就是要讓基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)在區(qū)域間達(dá)到相對的平衡，不能過度分化，這樣才能使得空間適度聚集，聚中有散，從而最大化配置資源，促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)和共贏發(fā)展。”

顯然，在這一過程中，縣城重任在肩。

縣域為何成為城鄉(xiāng)融合的載體

從城市化到城鎮(zhèn)化，再到縣域為載體的新型城鎮(zhèn)化，現(xiàn)代化的歷程中，城鄉(xiāng)之間的關(guān)系不斷變化。隨著脫貧攻堅的收官，鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)，縣域成為了城鄉(xiāng)關(guān)系變化的焦點。

“在今天，國家提出以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，反映的是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，從過去的高速城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，從過去更多注重異地城鎮(zhèn)化，轉(zhuǎn)向關(guān)注就地就近城鎮(zhèn)化?！敝袊缈圃恨r(nóng)村發(fā)展研究所所長魏后凱說。

“縣城承擔(dān)了連接城鄉(xiāng)的作用，也是縣域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通等方面的中心，同時，縣城的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)，和其他城市的差距正在縮小，這是縣城成為新型城鎮(zhèn)化載體、未來吸納更多人口的基礎(chǔ)?！蔽汉髣P說。

當(dāng)前，中國正處在城鄉(xiāng)融合階段，而縣域，無疑是城鄉(xiāng)融合中最重要的載體。中國人民大學(xué)教授劉守英認(rèn)為，“過去數(shù)千年，郡縣安則天下安，郡縣起著重要的作用。到今天，縣域仍然非常重要，但同時，它的意義也發(fā)生了很大的變化。從發(fā)展的過程看，縣域為載體的城鄉(xiāng)融合，在實際上，可以避免過去極端的城市化和回到鄉(xiāng)村的思路。”

警惕縣城發(fā)展中的陷阱

城鄉(xiāng)融合的時代，縣城的發(fā)展，會不會成為另外一次大城市發(fā)展的潮流呢？

“縣城發(fā)展的目標(biāo)，應(yīng)該是提供更好的，適合進(jìn)城農(nóng)民的公共服務(wù)，比如基本的醫(yī)療和公共教育服務(wù)等，而不是把縣城建成一個新的、高標(biāo)準(zhǔn)的大城市?！豹毩⒔?jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵說。

小城自有特點，縣城的建設(shè)，并非大城市建設(shè)的復(fù)刻，而是要以更好的公共服務(wù)，更好的基礎(chǔ)設(shè)施，讓縣城成為吸引人的地方，“最怕的是又設(shè)置一系列的標(biāo)準(zhǔn)，基礎(chǔ)設(shè)施怎么樣達(dá)標(biāo)、路要多寬、樹要種多少。這其實是把縣城大城市化、樣本化、高標(biāo)準(zhǔn)化，可能會導(dǎo)致大量資源閑置和浪費?！崩铊F說。

除了提升基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的水平外，縣城吸引和留住人口，也需要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，溫鐵軍認(rèn)為，縣域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要因地制宜，警惕縣域產(chǎn)業(yè)變成房地產(chǎn)業(yè)。“縣城中形成的商品房，有些地方超過本縣全體人口的住宅需要?！睖罔F軍說，“當(dāng)前，我國已經(jīng)實現(xiàn)了基本建設(shè)到村。在山清水秀的村莊里，也可以很方便地形成創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的條件。鄉(xiāng)村的中小企業(yè)，是否可以和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化結(jié)合，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的就地城鎮(zhèn)化？”

“確實應(yīng)該注意在縣域內(nèi)的兩極化。”魏后凱說，“過去城鎮(zhèn)化中，確實存在兩級化的問題?，F(xiàn)在強(qiáng)調(diào)以縣城為支撐，也不能把所有的資源都過度集中在縣城，既要發(fā)揮縣城的中心作用，同時也要處理好縣城與一般城鎮(zhèn)之間的關(guān)系?！?/p>

縣域如何支撐鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興中，縣域越來越引起人們的重視。把產(chǎn)業(yè)留在縣域，讓農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)的利潤，使鄉(xiāng)村真正具有發(fā)展的內(nèi)生動力，是我國推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因之一。但如何才能讓縣域成為支撐鄉(xiāng)村振興的載體和支點呢？

魏后凱認(rèn)為，縣域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平的提升，人才回流等，都是縣域發(fā)展關(guān)鍵的因素，“為什么部分城鎮(zhèn)趨向衰弱，就是沒有產(chǎn)業(yè)支撐、沒有就業(yè)崗位，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)跟重大、特大城市差距太大，難以吸引人才?！?/p>

魏后凱認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興需要外力推動，但最終要靠內(nèi)生動力，“首先，外來的資源、資本，要和村集體、農(nóng)民、合作社等，形成利益共同體，而不是只有一方賺錢。其次，產(chǎn)業(yè)要多元化，過去農(nóng)村就是從事農(nóng)業(yè)的地方，但是隨著社會的發(fā)展，技術(shù)的進(jìn)步，從事農(nóng)業(yè)的人口越來越少，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)必然需要多元化。而多元化的產(chǎn)業(yè)，需要多元化的投入，不能只靠財政投入，要吸引和撬動社會資本的進(jìn)入。其三，把農(nóng)村現(xiàn)有的資源激活，打通資源變資本、變財富的渠道?，F(xiàn)在農(nóng)村資源很多處在閑置的狀態(tài)。如何激活農(nóng)村的資源，打通資源變資本、變財富的渠道，我覺得這一點也很重要。”

摘編自《財經(jīng)國家周刊》《新京報》2022年5月10日