鐘萬梅

摘要：為進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作法治化、規(guī)范化、科學化，更好地服務于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、基層治理體系和治理能力現代化等各項工作，國家檔案局于2021年10月20日發(fā)布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法》。與《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作試行辦法》相比，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法》在語言風格和內容條款上都體現了對新《檔案法》的遵循，充分吸收了檔案治理理念，更強化檔案安全建設，在規(guī)范性、科學性方面有較大提升。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作 檔案治理 部門規(guī)章

Abstract： In order to further strengthen the town？ ship archives work， promote the legalization， stan？ dardization and scientization of township archives work， and better serve the Rural Revitalization Strate？ gy， the modernization of grass-roots governance sys？ tem and governance capacity， the National Archives Administration issued The Measures for Township Ar？ chives Work on October 20， 2021. Compared with the Trial Measures for Township Archives Work， the Measures reflect the compliance with the new re？ vised Archives Law in terms of language style and content， fully absorb the concept of archives gover？ nance， strengthen the construction of archives securi？ ty， and greatly improve the standardization and scient？ ificity. However， there are still some problems， such as the expression of some words is not rigorous enough， the expression of some sentences is not clear enough， and the relevant provisions should be supplemented.

Keywords：Township archives work；Archives gov？ ernance；Departmental rules

為進一步貫徹落實新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》），提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作能力和水平，更好地服務于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、基層治理體系和治理能力現代化等各項工作，國家檔案局于2020年9月啟動了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作試行辦法》（檔發(fā)字〔1998〕1號）的修訂工作，并于2021年10月20日，以國家檔案局第18號令公布。修訂后的辦法為《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法》（以下簡稱《辦法》），于2022年1月1日起施行，同時《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）廢止?！掇k法》以強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作責任落實、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作體制機制、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案業(yè)務建設、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案保管條件、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設為抓手[1]，旨在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作法治化、規(guī)范化和科學化建設，從而推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案事業(yè)的發(fā)展。本文將在介紹《辦法》主要內容的基礎上，對其進行解讀和思考，并結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的現狀提出改進建議。

一、《辦法》的主要內容

與《試行辦法》相比，《辦法》共有7章36條，就結構而言，“第一章總則”“第二章機構、人員及其職責”及最后一章“附則”保持不變；增加了“設施設備”和“檔案信息化”章節(jié)，分列為第三章和第六章；原來的第三章“文件材料的立卷與歸檔”保留，更名為“文件材料歸檔”列為第四章；原來的第四章“檔案的管理”和第五章“檔案的開發(fā)利用”合并為“檔案保管與利用”，列為第五章，增加了附件“鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表”。

（一）“總則”部分的內容

“總則”明確了《辦法》的制定目的、制定依據、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的定義、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的地位及管理體制機制等內容。

《辦法》的第一條明確了制定目的和制定依據。與《試行辦法》相比，制定目的由“為健全和加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作，更好地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和農民服務”變?yōu)椤盀榧訌娻l(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作法治化、規(guī)范化、科學化”，在制定目的上，《辦法》站位更高，更強調依法治檔、對業(yè)務工作的具體規(guī)范并注重條款的合理性和科學性。在依據方面，《辦法》依據《檔案法》及有關法律法規(guī)，并結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的實際制定而成。新修訂的《檔案法》強化了檔案工作相關主體的職責，如對黨和各級人民政府、各級檔案主管部門、機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位及各級檔案館的職責進行了規(guī)定，加強了檔案工作的體制機制保障；與之對應，《辦法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的分管領導、檔案部門、檔案形成部門、上級檔案主管部門的職責進行了規(guī)定?！稒n案法》跟進檔案管理對象和手段的變化，增設了檔案信息化建設專章，為檔案信息化建設提供法治保障；《辦法》依據鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的特點，也增設了“檔案信息化”專章，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設進行規(guī)定。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作中，主要面臨領導重視不夠、體制機制不完善、人員不穩(wěn)定、工作經費缺乏、檔案難于集中管理和安全保管條件不足等問題，《辦法》對每個問題都提出了針對性的解決措施，特別是針對保管條件問題，增設了“設施設備”專章，對庫房條件和設施設備要求進行了明確規(guī)定。

《辦法》的第二條界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的概念，相比《試行辦法》，該定義的調整主要體現在兩處：一是將形成主體中的“社會團體”變?yōu)椤叭簣F組織”，二是將形成領域的“在工作、業(yè)務活動中”改為“在各項活動中”。根據2016年修訂的《社會團體登記管理條例》，社會團體是指“中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”?！渡鐣F體登記管理條例》規(guī)定了三類團體不屬于社會團體，包括參加政治協(xié)商會議的人民團體，國務院批準免于登記的團體及在機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位內部活動的團體，可見，社會團體具有較強的“民間性”。而群團組織主要指具有“官方”背景的團體，如工會、婦女聯(lián)合會等，屬于上述非社會團體類型。很顯然，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關的一部分，與黨委、政府、人大并列的應是群團組織，新定義在表達上更科學、準確。將“在工作、業(yè)務活動中”改為“各項活動中”，在表達上更準確、簡明。

《辦法》的第三條明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的地位和作用，與《試行辦法》相比，突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的“基礎性、支撐性”作用，并明確其在“推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現代化建設中”的重要作用，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現代化的建設中，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的新定位，有利于進一步提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作重要性的認識。

《辦法》的第四條至第七條是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作管理體制機制的規(guī)定。第四條明確了“三納入一解決”，與《試行辦法》相比，增加了“納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門和履行公共服務職能等機構職責范圍”，有助于進一步落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案形成部門的歸檔責任，推動解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案難于集中管理的問題。第五條提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作實行“統(tǒng)一領導、科學管理的原則，維護檔案的完整與安全，便于利用”，與《檔案法》的表述一致，同時又兼顧鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作處于基層的特點，將“分級管理”改為“科學管理”。第六條明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作經費的來源，為落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作經費提供制度保障。第七條明確了上級檔案主管部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的職責，提出“縣級以上地方檔案主管部門根據本地區(qū)實際，協(xié)調有關部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作給予政策、資金、項目等方面的支持”，有利于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的支持力量，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的發(fā)展。

（二）“機構、人員及其職責”部分的內容

本章對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作機構及其職責、人員要求等進行了規(guī)定?！掇k法》的第八條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)應當明確分管檔案工作的領導，“建立檔案工作協(xié)調機制，處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的重要事項”，相比《試行辦法》提出的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人民政府應切實加強領導”，要求更具體、明確、便于執(zhí)行。

《辦法》的第九條要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)應當確定檔案機構或崗位（簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門）主管本鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作，是對《檔案法》關于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當指定人員負責管理本機關的檔案，并對所屬單位、基層群眾性自治組織等的檔案工作實行監(jiān)督和指導”規(guī)定的進一步貫徹落實，有助于推動解決當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作中面臨的檔案工作人員無崗位的問題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作提供組織保障。第九條關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門職責的規(guī)定中，在原有貫徹執(zhí)行檔案工作有關法律法規(guī)標準規(guī)范、對所轄單位進行監(jiān)督指導、做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案“收、管、存、用”的基礎上，增加了建章立制，加強檔案信息化建設，開展檔案宣傳、培訓、統(tǒng)計工作，維護檔案安全等方面的職責，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門的履職能力提出了更高的要求，這也是新時代推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作發(fā)展的必然要求。

《辦法》的第十條提出了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案人員的要求，將原來的“應具備高中以上文化程度，具有檔案專業(yè)知識”改為“應當政治可靠、忠于職守，具備做好檔案工作所需要的知識與技能”，刪去了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案人員的學歷要求，更突出“政治可靠、忠于職守”的檔案職業(yè)品質，與《檔案法》對檔案工作人員“應當忠于職守，遵紀守法，具備相應的專業(yè)知識與技能”的要求保持一致。《辦法》保留了“保持相對穩(wěn)定”的要求，并將《試行辦法》“第四章檔案的管理”中“鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門人員調動時，應辦理交接手續(xù)”前移，放在本條，更科學、合理。

《辦法》的第十一條對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位檔案工作做了原則性的規(guī)定，要求“指定人員負責檔案工作，確保檔案完整、安全，便于利用”，《試行辦法》同時還對村民委員會檔案工作提出了要求，由于國家已于2018年出臺了《村級檔案管理辦法》，對村級組織檔案工作有專門規(guī)定，故在本辦法中刪去了對村級檔案工作的要求。

《辦法》第十二條要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)應當加強檔案室建設，并鼓勵有條件的設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館，與《試行辦法》的此條規(guī)定相比，表達更簡明。

（三）“設施設備”部分的內容

相比《試行辦法》，本章屬于新增章節(jié)，共有5條內容，明確了館舍布置、庫房建設與管理、檔案裝具等方面的要求，以增進檔案庫房的規(guī)范化建設，為檔案安全保管提供保障。

確保檔案安全是做好檔案工作的底線，而合格的檔案庫房環(huán)境又是確保檔案安全的底線。受限于主客觀等各方面的因素，當前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在檔案庫房條件差、檔案保管狀況堪憂的問題，《辦法》專設一章規(guī)定檔案的庫房環(huán)境要求，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案安全保管現實問題的回應?！掇k法》第十三條要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)應設置適宜的“檔案庫房、業(yè)務和技術用房、辦公用房”，重點對庫房分區(qū)和面積做了要求，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館舍布置提供了規(guī)范性依據。第十四條規(guī)定了庫房選址要求，要求遠離“自然災害易發(fā)地段和易燃易爆等場所，不得毗鄰可能危及檔案安全的用房，不宜設置在地下”。第十五條規(guī)定應配備必要的設施設備滿足庫房的“八防”要求。第十六條對各類檔案裝具提出了要求，特別規(guī)定了使用密集架的庫房條件。第十七條要求應加強檔案庫房管理，“定期檢查檔案設施設備運行狀況，發(fā)現問題及時采取措施提出要求”。這些規(guī)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案庫房的規(guī)范化建設提供了依據。

（四）“文件材料歸檔”部分的內容

本章對鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件材料的歸檔工作進行了規(guī)定?！对囆修k法》在“文件材料的立卷及歸檔”中主要對文件材料積累期的管理、文件材料立卷的具體操作和歸檔要求進行了規(guī)定。與之相比，《辦法》增加了對文件制成材料的要求，第十八條規(guī)定應采用“耐久、可靠、滿足長期保存要求的記錄載體和記錄方式”，體現了對檔案安全的前端控制；明確了歸檔范圍和保管期限，制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》（在附件），歸檔范圍涉及黨群、行政、司法民政綜治、城建、財政經濟、科教文衛(wèi)等各項工作領域，涵蓋文書、科技、會計、聲像和實物等各門類，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的收集、進一步建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案資源體系建設提供了制度保障。在整理方面的規(guī)定更科學，《試行辦法》主要局限于對文書類文件的分類、排列、編目等立卷工作的具體規(guī)定，而《辦法》明確了歸檔范圍，對文件的整理規(guī)定兼顧了各門類文件整理方法的不同，提出整理各門類文件的依據規(guī)范，省去了具體的操作細節(jié)，更簡潔、科學；對各類文件歸檔的時間進行了規(guī)定；規(guī)定應當歸檔的文件材料，“任何部門和個人不得拒絕歸檔或據為己有”，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的集中統(tǒng)一管理，進一步確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的安全。

（五）“檔案保管與利用”部分的內容

本章主要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案保管、到期鑒定、利用、統(tǒng)計、向縣級綜合檔案館移交、安全等方面進行了規(guī)定。對比《試行辦法》，《辦法》將“檔案的管理”和“檔案的開發(fā)利用”部分的內容進行了整合、優(yōu)化，刪去了檔案整理和“建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案及有關資料、圖書、信息中心”的條款，將庫房要求拓展另設專章，將工作交接手續(xù)的規(guī)定移至第二章，對“檔案的開發(fā)利用”章節(jié)的其余條款合并為一條，并新增了檔案移交和建立檔案安全機制的條款。

《辦法》第二十三條對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關檔案和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位檔案的管理主體、涉密檔案的管理進行了規(guī)定?！掇k法》規(guī)定若不具備安全保管條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位檔案可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門代管，這與《試行辦法》一脈相承，但取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案安全保管條件不足時由縣（市）檔案館代管的規(guī)定，這表明了國家對加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案保管條件的決心。

《辦法》第二十四條對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的到期鑒定、銷毀工作進行了規(guī)定?！对囆修k法》側重于對檔案鑒定過程進行描述，但對鑒定的定性（屬于初始鑒定還是到期鑒定）表述不清，對銷毀的規(guī)定較粗略，相比而言，《辦法》將鑒定工作明確為到期鑒定，并對檔案銷毀的要求做了更明確的規(guī)定，如“經鑒定確無保存價值的檔案”才予以銷毀，并應永久保存鑒定報告與銷毀清冊。

《辦法》第二十五條對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案利用工作進行了規(guī)定，包括應當編制檢索工具、做好檔案資源開發(fā)利用、規(guī)范利用程序、開展利用效果登記。第二十六條對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案統(tǒng)計工作進行了規(guī)定，相比《試行辦法》，將統(tǒng)計的頻率由“每年”改為“定期”，統(tǒng)計的內容由檔案的“收進、移出、保管、利用等情況”改為“檔案保管、檔案利用、設施設備和人員等情況”，增加了對設施設備和人員統(tǒng)計的要求。

相比《試行辦法》，《辦法》的第二十七、二十八條屬于新增條款，第二十七條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門應按規(guī)定向縣級綜合檔案館移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關檔案，并同時移交檢索工具和編研成果。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門屬于基層檔案機構，僅建立檔案室的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚不具備永久保管檔案的能力，應按規(guī)定向縣級檔案館移交檔案，此規(guī)定明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關檔案向縣級綜合檔案館的移交責任，有利于理順兩者之間的關系。第二十八條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)應當建立健全檔案安全工作機制，加強檔案的應急管理，確保檔案安全。天災人禍、突發(fā)事件是影響檔案安全的重要因素，檔案部門除了做好常規(guī)的庫房管理外，還應當建立健全檔案安全工作機制，制定應急預案并加強演練，以提升應急處置能力，確保檔案的安全。此條規(guī)定為進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案安全建設提供制度保障。

（六）“檔案信息化”部分的內容

“沒有信息化就沒有現代化”[2]，為推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設，貫徹落實《檔案法》精神，《辦法》新增“檔案信息化”章節(jié)，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設的要求。

《辦法》第二十九條從整體上規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設的要求，包括應加強檔案信息化工作，使其與各項信息化工作協(xié)調發(fā)展，政務信息系統(tǒng)的建設應考慮檔案管理需求等。其中提出的“將檔案查閱服務納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務事項”，有利于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案利用服務工作，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案“為民服務”的理念。

《辦法》第三十條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位開展檔案信息化建設的具體任務和要求，包括配備必要的信息化設施設備、使用檔案管理信息系統(tǒng)、開展檔案數字化和電子文件管理工作、推進數字檔案館（室）建設，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化的具體落實指明方向。

《辦法》第三十一條規(guī)定應加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)數字檔案資源成果管理，對受托開展檔案信息化服務的其他機構加強監(jiān)督。第三十二條對縣級檔案主管部門在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化方面的職責進行了規(guī)定，要求履行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調職責，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設提供保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設整體水平較低，較缺乏資金、專業(yè)人才和技術支持，因此，加強縣級檔案主管部門的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調職責就非常必要，尤其有利于推進區(qū)域性鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設的發(fā)展。

《辦法》第三十三條規(guī)定縣級綜合檔案館應當支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設，為檔案數字資源備份提供便利。由于數字資源自身的“脆弱性”，對其開展多形式的備份是保障安全的有效措施，縣級綜合檔案館在庫房條件、技術和管理方面均相對優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門，加強縣級綜合檔案館對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化的支持，有利于進一步保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案數字資源的安全。

（七）“附則”部分的內容

《辦法》的第三十四條規(guī)定《辦法》的解釋權歸國家檔案局所有?！掇k法》考慮到各地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作水平的差異性，第三十五條規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市可結合實際制定實施細則。第三十六條規(guī)定《辦法》自2022年1月1日起施行，《試行辦法》同時廢止。

二、《辦法》的主要特點

（一）遵循新修訂《檔案法》規(guī)定

新修訂的《檔案法》根據新形勢新任務，在理順檔案工作體制機制、健全檔案管理制度、構建檔案安全體系、加大檔案開放利用、推動檔案信息化建設等方面進行了全面的優(yōu)化和升級，“為新時代檔案事業(yè)高質量發(fā)展提供堅強法治保障”[3]。作為新《檔案法》施行后出臺的部門規(guī)章，《辦法》在語言風格和內容條款上都體現了對新《檔案法》的遵循。在語言風格方面，《辦法》采用與《檔案法》相同的語言風格，條款中大量使用“主語應當xxx”的祈使句，與《試行辦法》相比發(fā)生顯著變化，對權責的規(guī)定更加清晰、簡明。在內容條款方面，如前文分析，《辦法》很多條款根據新《檔案法》并結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作實際進行了調整，在理順檔案工作體制機制、檔案管理、檔案安全及檔案信息化建設等方面得到加強。

（二）吸收檔案治理理念

隨著“推進國家治理體系和治理能力現代化”國家全面深化改革的總目標的提出，檔案領域也在積極推進檔案治理體系和治理能力現代化建設，《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出要“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“全面推進檔案治理體系建設”。在學術研究方面，學界對“治理”及“檔案治理”開展了研究，并取得了較豐富的研究成果，如肯定了檔案在國家治理、社會治理中的積極作用，對檔案治理內涵的理解基本達成共識：認為檔案治理需要多元主體參與，其中黨委和政府起領導作用，檔案主管部門起主導作用，各級各類檔案機構、社會組織與個人起協(xié)同作用；認為檔案治理需基于一定的規(guī)則，主要是法律法規(guī)制度。[4][5]《辦法》在條款的制定中，充分吸收了檔案治理方面的相關研究成果，如明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現代化建設中的作用；規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、縣級檔案主管部門、縣級綜合檔案館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案形成部門等多元主體的職責；加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案文件歸檔、檔案安全及信息化建設等方面的制度建設。

（三）強化檔案安全建設

與《試行辦法》相比，《辦法》更突出對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案安全的重視。在36條規(guī)定中，涉及檔案安全的規(guī)定達12條，占總條款的1/3。對檔案安全的要求貫穿了《辦法》的始終：在“總則”部分，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作應“維護檔案的完整與安全”；在“機構、人員及其職責”部分，將“維護檔案安全”加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門的工作職責；增設“設施設備”專章，明確了從庫房選址建設、庫房內部分區(qū)設置、設施設備配備、檔案裝具選用到檔案庫房管理的要求，確保檔案保管安全；在“文件材料歸檔”部分，規(guī)定應使用耐久、滿足長期保存的記錄載體和方式，規(guī)定任何部門和個人不得拒絕歸檔，從前端到全程都體現了對檔案安全的重視；在“檔案保管與利用”部分，要求建立健全檔案安全工作機制，加強應急演練，以降低自然災害和突發(fā)事件對檔案安全造成的影響；在“檔案信息化”部分，重視檔案信息化建設中的安全問題，要求加強對檔案數字資源成果管理，加強對檔案數字化或信息化受托方的監(jiān)督，確保檔案信息安全。

（四）體現規(guī)范性、科學性

《辦法》明確將推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的規(guī)范化、科學化列入制定目標。與《試行辦法》相比，《辦法》整體內容在規(guī)范性、科學性方面有較大提升。在規(guī)范性方面，《辦法》注重體制機制建設，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級檔案主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各機關的職責，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的健康發(fā)展提供體制機制保障；注重制度建設，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門不僅要貫徹執(zhí)行檔案工作相關法律法規(guī)、方針政策，還要求其自身具有建章立制的能力，實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理制度化、規(guī)范化；在具體業(yè)務層面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件材料的收集、整理、檔案庫房建設、檔案利用、鑒定、統(tǒng)計和檔案信息化建設做出了具體規(guī)定，便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案人員對照開展工作。[6]在科學性方面，有關規(guī)定更具彈性和靈活性，如第十九條提出在機構或職能發(fā)生重大變化時應及時修訂文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表，第三十五條兼顧各地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作水平的差異，允許各地區(qū)結合實際制定實施細則；此外，相關條款的制定、調整充分考慮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的變化發(fā)展情況，在制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》時，除了文書類，還將科技類、會計類、聲像類和實物類文件材料納入了歸檔范圍，在整理規(guī)定中，對文書類、科技類、會計類、聲像類、實物類文件及電子文件的整理依據進行了說明，相比《試行辦法》，規(guī)定更科學。

三、對進一步完善《辦法》內容的相關建議和思考

（一）建議補充獎勵性條款

《檔案法》第九條規(guī)定，“對在檔案收集、整理、保護、利用等方面做出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關規(guī)定給予表彰、獎勵”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作存在檔案人員不穩(wěn)定、工作積極性不高等方面的問題，應采取必要的激勵措施，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作人員的積極性。《試行辦法》中也有“對工作中取得顯著成績的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人民政府應給予表彰和獎勵”的規(guī)定，但在修訂時沒有保留。因此，為貫徹《檔案法》精神，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作人員的積極性，建議補充獎勵性條款，可在《辦法》第十一條后面新增一條，內容為“對在鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案收集、整理、保護、利用、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及村級組織開展監(jiān)督、指導等方面做出突出貢獻的集體和個人，縣級檔案主管部門及有關單位給予表彰、獎勵”。

（二）建議強化縣級檔案主管部門的主導作用

檔案治理研究表明，檔案主管部門在檔案治理中起主導作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案治理中，應發(fā)揮縣級檔案主管部門的主導作用。從現有的文獻研究情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作開展得較好的地區(qū)，縣級檔案主管部門起到了關鍵作用，如常熟市檔案局統(tǒng)攬全局，建立了縣域城鄉(xiāng)一體化鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理的新模式，有效地提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案的管理水平；[7]濱州市檔案局通過多種措施，“使全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理站檔案室均達到省級先進標準”[8]。從現實情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作存在領導對檔案工作重視不夠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作人員不穩(wěn)定、業(yè)務素質不夠高等問題，要推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作高質量發(fā)展，必須加強縣級檔案主管部門的主導作用，在制度上對縣級檔案主管部門的有關職責給予明確。目前《辦法》涉及縣級檔案主管部門的相關規(guī)定在第五條、第七條、第十九條和第三十二條中，內容涉及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作進行“監(jiān)督、指導”的原則性規(guī)定，對有關部門進行協(xié)調以給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作政策、資金、項目方面的支持，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件材料歸檔范圍和保管期限表的審核及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化工作的統(tǒng)籌規(guī)劃，然而，對縣級檔案主管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案人才培養(yǎng)、業(yè)務指導、監(jiān)督檢查等方面的職責規(guī)定尚欠缺，建議后續(xù)補充相應的條款。

《辦法》的頒布施行標志著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作進一步走向法治化、規(guī)范化和科學化，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現代化建設提供更好的檔案服務。但是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的現狀出發(fā)，如何更好地實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的高質量發(fā)展，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作提供更完善的制度依據，《辦法》還有進一步健全和完善的空間。

注釋及參考文獻：

[1][6]《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法》正式發(fā)布國家檔案局有關負責人答記者問[N].中國檔案報，2021-11-08（001）.

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[5]李孟秋.檔案治理的涵義、內容與內在邏輯——基于中外治理觀的審視[J].檔案與建設，2020（8）：40-44.

[7]郭重慶.探索縣域城鄉(xiāng)一體化鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設檔案管理新模式[J].檔案與建設，2015（11）：73-76.

[8]劉軍，高淑姬.實施鄉(xiāng)村振興檔案保駕護航——努力推動新時代農業(yè)農村檔案工作高質量發(fā)展[J].山東檔案，2018（4）：71-72.

作者單位：1.中國人民大學信息資源管理學院2.海南醫(yī)學院檔案館