羅芳襲

從近年公安部門公布的數(shù)據(jù)來看，非法買賣個人銀行賬戶用于違法犯罪資金轉(zhuǎn)移的案件數(shù)量明顯增多。自2020年“斷卡行動”開展以來，公安部門聯(lián)合人民銀行、電信部門針對非法買賣“銀行卡”“電信卡”開展源頭治理，有效的遏制非法買賣銀行賬戶發(fā)生。商業(yè)銀行如何在優(yōu)化銀行賬戶服務(wù)背景下，對個人銀行賬戶開展風(fēng)險治理，有效處理好風(fēng)險防控與優(yōu)化服務(wù)的關(guān)系，是當(dāng)前賬戶改革領(lǐng)域中面臨的重點(diǎn)問題。

一、網(wǎng)民留言案例

從國務(wù)院網(wǎng)民留言板中，關(guān)于賬戶服務(wù)有兩大類型留言。一類來源于社會公眾，因?yàn)樵黾恿嗽S多其他身份信息核實(shí)的材料或個別銀行因?yàn)樯姘纲~戶管理壓力一刀切，不為異地戶籍人員辦理賬戶開立業(yè)務(wù)，造成有正常開戶需求的異地戶籍人員無法開立銀行卡。例如，一網(wǎng)民在留言中說：“母親從外地農(nóng)村來跟我們一起生活，幫忙帶孩子，但母親從農(nóng)村出來從沒用身份證辦理過銀行卡，因買菜等日常支出想使用微信支付，卻需要先綁銀行卡，而銀行因?yàn)槟赣H沒有工作證明、居住證明、社保證明不能給辦理銀行卡?！睂τ阢y行這種做法，留言人表示十分不理解。

而另一類留言來源于銀行基層員工。銀行員工特別是一線柜臺員工因?yàn)橹泵婵蛻?，是所有政策的最終執(zhí)行者，一方面受斷卡行動要求需要嚴(yán)格核驗(yàn)開立賬戶是否可疑，出現(xiàn)涉案賬戶后還會追究賬戶經(jīng)辦人責(zé)任，一方面又需要提供優(yōu)質(zhì)賬戶服務(wù)，一旦客戶不滿會引起投訴，在落實(shí)賬戶風(fēng)險防控和優(yōu)化賬戶服務(wù)方面難以做到有效平衡，工作壓力較大。銀行員工通過網(wǎng)民留言希望引起監(jiān)管部門關(guān)注。

從這兩類留言可以看出在“斷卡”背景下優(yōu)化賬戶服務(wù)和防控賬戶風(fēng)險的矛盾點(diǎn)：對于銀行而言，面對的是開戶群體而非個體，無法精準(zhǔn)判斷開戶人是否是有真實(shí)開戶需要還是為了非法買賣銀行賬戶，只能通過一些其他輔助證明佐證客戶是否存在風(fēng)險。對于開戶人個體來說，開立賬戶除了身份證還需要提供各項證明材料，否則無法開戶，客戶難以接受和理解。

二、我國個人銀行賬戶管理的發(fā)展歷程

（一）實(shí)名制管理

個人銀行結(jié)算賬戶最開始只能儲存資金，無法進(jìn)行資金轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)。1994年我國頒布了《銀行賬戶管理辦法》，但其中對個人賬戶管理政策提及較少。20世紀(jì)90年代后期，各商業(yè)銀行在各大中城市發(fā)展銀行卡業(yè)務(wù)，到2000年初銀行卡實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)通用。我國開始重視對個人銀行賬戶的監(jiān)管，國務(wù)院頒布國務(wù)院令第285號《個人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》，規(guī)定賬戶開立須登記符合法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定的身份證件上使用的姓名。2003年中國人民銀行發(fā)布《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》，其中規(guī)范了個人銀行結(jié)算賬戶的使用范圍。2006年10月《中華人民共和國反洗錢法》發(fā)布，首次以國家法律形式確立了銀行賬戶實(shí)名制。此后，為了更好核實(shí)居民身份證信息真實(shí)性，人民銀行聯(lián)合公安部建設(shè)的聯(lián)網(wǎng)核查公民身份信息系統(tǒng)投入使用。至今銀行機(jī)構(gòu)通過該系統(tǒng)核查個人身份信息是銀行辦理銀行賬戶業(yè)務(wù)的必需步驟。

（二）賬戶分類管理

2010年以后，犯罪分子利用我國高效移動支付網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展以及商業(yè)銀行“數(shù)量為先”業(yè)務(wù)考核機(jī)制導(dǎo)向，大量開立個人銀行賬戶規(guī)避監(jiān)管用于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙，這給百姓帶來極大的風(fēng)險隱患。該背景下人民銀行對個人銀行賬戶制度進(jìn)行了改革，建立銀行賬戶分類管理機(jī)制，個人銀行賬戶設(shè)立為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類戶。2016年人行進(jìn)一步規(guī)范三類個人賬戶的功能用途，針對電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪大量開立銀行賬戶提出對非法買賣、出租、出借賬戶人實(shí)施五年內(nèi)暫停銀行賬戶非柜面業(yè)務(wù)、三年內(nèi)不得新開立賬戶的懲戒措施。2019年對懲戒措施進(jìn)一步強(qiáng)化，將不得新開立賬戶懲戒時長由3年延長至5年。

（三）賬戶分類分級管理

正如前文所述，“斷卡行動”開展以來，優(yōu)化銀行賬戶與賬戶風(fēng)險防控產(chǎn)生了矛盾，為了平衡好二者關(guān)系，人民銀行于2021年10月發(fā)布《中國人民銀行關(guān)于做好流動就業(yè)群體等個人銀行賬戶服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，提出建立個人賬戶分類分級管理體系，商業(yè)銀行要根據(jù)客戶身份、職業(yè)、年齡、交易等特征，提供與賬戶風(fēng)險等級相匹配的賬戶功能，并進(jìn)行動態(tài)管理。也就是說要在個人銀行賬戶劃分Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)分客戶，對銀行提出更高要求。

三、個人銀行賬戶風(fēng)險治理困境

（一）身份核實(shí)存在缺乏法律支撐、客戶認(rèn)知不足的兩難境地

1.身份信息核實(shí)缺乏法律支撐。目前，對于客戶身份信息核實(shí)有法律支撐的僅僅是“實(shí)名制”。在現(xiàn)行法規(guī)下，個人客戶本人持有效合法身份證件，通過聯(lián)網(wǎng)核查，僅留存反洗錢九要素信息就可以開立個人銀行賬戶。對于如手機(jī)號碼是否本人實(shí)名、工作地、居住地等對客戶身份進(jìn)一步判斷只能依靠客戶配合，無法獲得法律支撐。人行銀發(fā)[2016] 261號文規(guī)定“對單位和個人身份信息存在疑義，要求出示輔助證件，單位和個人拒絕出示的;有明顯理由懷疑開立賬戶從事違法犯罪活動的銀行有權(quán)拒絕開戶”，也僅僅是從部門規(guī)章角度為銀行提供依據(jù)，并未規(guī)范輔助證件的內(nèi)容。

2.賬戶持有人對賬戶核實(shí)認(rèn)知不足。在沒有法律支撐的前提下，落實(shí)賬戶分類分級管理和客戶信息核實(shí)工作需要廣大銀行客戶主動配合。實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前賬戶持有人對于存量賬戶清理核實(shí)工作認(rèn)知及風(fēng)險防控意識不足，沒有認(rèn)識到大量開戶甚至出租、出借、出售個人賬戶存在的資金安全性風(fēng)險，忽視賬戶核實(shí)工作，主觀上也不愿浪費(fèi)時間和精力配合商業(yè)銀行開展核實(shí)工作。當(dāng)銀行開展分類分級管理索要核實(shí)資料時，客戶認(rèn)為銀行是在故意刁難，容易引發(fā)誤會或投訴。久而久之對客戶的身份核實(shí)工作就歸于簡單化、形式化。難以做到個人賬戶的分級分類管理。

（二）風(fēng)險責(zé)任劃分不清，銀行前臺部門壓力大

個人銀行賬戶尤其是同時開立電子銀行（如網(wǎng)銀、手機(jī)銀行）的賬戶在開立、使用過程中涉及商業(yè)銀行的運(yùn)營管理、個人金融、網(wǎng)絡(luò)金融、保衛(wèi)、風(fēng)險管理等諸多部門。如一般銀行機(jī)構(gòu)前臺柜員由運(yùn)營部門負(fù)責(zé)管理，個金、網(wǎng)金等部門負(fù)責(zé)制定業(yè)務(wù)規(guī)章，風(fēng)控部門在賬戶觸發(fā)風(fēng)險模型后向前臺業(yè)務(wù)人員發(fā)出核實(shí)指令，本身因客戶信息保密等原則不直接參與核實(shí)。在出現(xiàn)涉詐涉賭賬戶后，由于業(yè)務(wù)涉及環(huán)節(jié)較多，部門之間相互推諉，業(yè)務(wù)條線認(rèn)為是業(yè)務(wù)執(zhí)行人的問題，運(yùn)營條線認(rèn)為人員完全按照行內(nèi)規(guī)章制度執(zhí)行。但最后按照“誰開卡誰負(fù)責(zé)”，責(zé)任往往由一線柜臺人員承擔(dān)，壓力也層層向柜面?zhèn)鲗?dǎo)，最后造成柜臺員工不敢開戶，又何談賬戶服務(wù)。

（三）電子銀行發(fā)展帶來客戶持續(xù)識別障礙

隨著我國移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展，人們逐漸使用較為方便的網(wǎng)上銀行、手機(jī)銀行。電子銀行認(rèn)證技術(shù)主要采用密鑰、電子證書或動態(tài)口令等，這種“認(rèn)Key、認(rèn)口令、不認(rèn)人”的認(rèn)證技術(shù)已不滿足反詐形勢下對客戶的持續(xù)身份識別要求，銀行無法查證賬戶的實(shí)際控制人。一旦賬戶被不法分子利用，銀行機(jī)構(gòu)均無法及時獲知。目前部分銀行的手機(jī)銀行采用人臉識別，但是否采用該功能客戶是可選擇的，因?yàn)樯婕皞€人隱私等并沒有強(qiáng)制要求。網(wǎng)上銀行因?yàn)樵O(shè)備、技術(shù)等限制幾乎都沒有人臉識別選項。

（四）交易監(jiān)測依托反洗錢系統(tǒng)

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等犯罪主要依托網(wǎng)絡(luò)銀行、手機(jī)銀行等電子銀行，具有較為明顯的交易特征。但是目前商業(yè)銀行開展交易監(jiān)測均依托于反洗錢系統(tǒng)，監(jiān)測邏輯與監(jiān)測模型均與電信詐騙交易特征有較大差異。如商業(yè)銀行建立的反洗錢模型一般要求異常數(shù)據(jù)連續(xù)交易一周左右才會觸發(fā)相應(yīng)的監(jiān)測模型，并根據(jù)風(fēng)險核實(shí)情況賦予客戶“標(biāo)簽”，即高風(fēng)險、中風(fēng)險、低風(fēng)險客戶等，不同風(fēng)險客戶對應(yīng)不同管控措施。而電信詐騙可疑賬戶存在“開戶一測試一睡眠一高頻啟用一暫停”的使用規(guī)律，一般賬戶使用3天左右，反洗錢系統(tǒng)的延時性導(dǎo)致難以及時監(jiān)測電信詐騙可疑賬戶。

四、個人銀行賬戶風(fēng)險治理對策

（一）完善個人銀行賬戶管理法律體系

一是應(yīng)當(dāng)從法律上重視賬戶管理工作。提高立法層級，以維護(hù)賬戶管理工作的權(quán)威，進(jìn)一步降低法律風(fēng)險。二是完善法律體系，從宏觀和全局考慮賬戶管理立法工作。梳理更新現(xiàn)行的賬戶管理辦法等，對賬戶管理提供真正意義上的原則性指引，提升個人銀行賬戶管理的效率。三是賬戶管理規(guī)范更清晰，使開戶過程遵循的客觀條件更充分，主觀判斷少，身份信息核實(shí)做到有據(jù)可依。四是加大對支付市場新問題新情況的研究力度，使相關(guān)制度跟上當(dāng)今支付環(huán)境快速發(fā)展變化的步伐，增強(qiáng)其協(xié)調(diào)性。

（二）借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立標(biāo)準(zhǔn)化賬戶開立流程

目前，賬戶身份識別矛盾突出原因之一是各行沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化賬戶開立流程，各商業(yè)銀行對賬戶開戶過程身份識別的謹(jǐn)慎度、嚴(yán)密度各不相同，造成客戶感受不同。在此問題上可以借鑒國際上一些國家的開戶管理，以澳大利亞“100分檢查”制度為例，探討如何在我國建立相對標(biāo)準(zhǔn)化的賬戶開立流程。

澳大利亞賬戶監(jiān)管機(jī)構(gòu)AUSTRAC（澳大利亞交易報告分析中心）制定的指導(dǎo)準(zhǔn)則規(guī)定：商業(yè)銀行對開戶人開立銀行賬戶的身份識別實(shí)行“100分檢查”制度。具體內(nèi)容是開戶人提供的身份證明材料分為主要文件（70分）和次要文件（40分、35分、25分）。只有當(dāng)開戶人提供的身份證明材料總得分超過100分時，商業(yè)銀行才準(zhǔn)予開立銀行賬戶;若總得分為超過100分，開立銀行賬戶“只收不付”，一年后仍未達(dá)到100分則需上報AUSTRAC并取消賬戶。

結(jié)合我國實(shí)情，如采用這種100分檢查制，主要文件應(yīng)為居民身份證（除特殊身份人群外），可設(shè)置為60分。次要文件分值可設(shè)為40分、30分、20分：40分文件證明可為駕照、醫(yī)?？?、高等教育學(xué)生證、畢業(yè)證等;30分文件證明可為戶口本、在職證明、房屋產(chǎn)權(quán)證、其他金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)證明等;20分文件證明可為租房協(xié)議、固定地址水、電、煤氣繳費(fèi)證明等。若客戶初次提供文件證明無法達(dá)到100分，銀行可為其開立Ⅱ類賬戶，待客戶后續(xù)提供資料達(dá)到分值要求后再升級賬戶功能，既滿足客戶的開戶、用卡需求，又能降低因?yàn)樯矸莺藢?shí)不足帶來的風(fēng)險。

（三）商業(yè)銀行開展流程再造，完善管理體系

一是基于個人銀行結(jié)算賬戶的發(fā)展趨勢，銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重新設(shè)計現(xiàn)行的賬戶制度和流程，平衡成本效率和風(fēng)險控制，完善賬戶安全性管理體系。加強(qiáng)銀行結(jié)算賬戶的風(fēng)險監(jiān)測，運(yùn)用大數(shù)據(jù)智能化風(fēng)控技術(shù)，從賬戶、交易行為、交易關(guān)聯(lián)、資金流向等維度，構(gòu)建主動性、智能化、系統(tǒng)化的全流程風(fēng)控體系，進(jìn)行實(shí)時風(fēng)險監(jiān)控，使賬戶風(fēng)險防控對客戶無感，從而提升客戶對銀行賬戶服務(wù)滿意度。

二是升級電子銀行認(rèn)證方式滿足“識人”要求，保證賬戶實(shí)名又實(shí)人。將面部識別技術(shù)應(yīng)用到電子銀行辦理中，在開戶時采集客戶面部信息，后續(xù)在客戶使用電子銀行時比對初次采集信息進(jìn)而完成客戶身份確認(rèn)。

（四）個人銀行賬戶分類分級管理落地見效

各商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有政策依據(jù)，盡快將賬戶分類分級管理制度落地實(shí)施。這是目前現(xiàn)有條件下，平衡賬戶服務(wù)和風(fēng)險防控最有效的手段。根據(jù)客戶身份核實(shí)情況，為其匹配相應(yīng)的賬戶功能和網(wǎng)銀額度等，一方面滿足客戶開卡需求，一方面也能在一定程度上規(guī)避風(fēng)險。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)將分類分級管理制度予以細(xì)化，對員工進(jìn)行培訓(xùn)，明確分級的標(biāo)準(zhǔn)與各種不同情形下如何應(yīng)對，減少客戶誤解?；鶎尤嗣胥y行在下一階段應(yīng)當(dāng)將商業(yè)銀行落實(shí)賬戶分類分級管理納入監(jiān)管重點(diǎn)，督促商業(yè)銀行更好開展工作。

（五）開展廣泛宣傳，獲得社會大眾理解與支持

持續(xù)向社會公眾開展賬戶服務(wù)及防范風(fēng)險宣傳工作，一是向社會公眾宣傳當(dāng)前賬戶風(fēng)險形勢，為何需要開展賬戶核實(shí)工作，以獲得社會公眾理解。二是向客戶宣傳賬戶服務(wù)政策，讓客戶知曉目前賬戶管理政策，減少客戶因準(zhǔn)備不充分導(dǎo)致的開戶難。三是開展普法宣傳，對于出租、出借、出售銀行賬戶應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和懲戒措施應(yīng)清楚告知每位客戶，避免犯罪分子利用老年人、學(xué)生或偏遠(yuǎn)地區(qū)百姓等不了解相關(guān)法律規(guī)定人員開立賬戶。

（六）監(jiān)督上建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，形成監(jiān)管合力

推動建立銀行賬戶信息與各相關(guān)部門之間的信息共享機(jī)制，完善賬戶管理體系，提升賬戶管理效率。從外部看，將銀行賬戶管理系統(tǒng)與工商、稅務(wù)、海關(guān)、司法等部門的系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)通，資源共享，實(shí)現(xiàn)個人相關(guān)信息的查詢、共享以及異常交易風(fēng)險信息的反饋、提示。從內(nèi)部看，將銀行賬戶管理同銀聯(lián)、反洗錢聯(lián)系起來，建立健全部門間的數(shù)據(jù)共享交互機(jī)制，及時共享賬戶風(fēng)險信息，做好風(fēng)險排查和預(yù)防工作。