張慧

以國家公園為代表的各類自然保護地是自然生態(tài)空間最重要、最精華的組成部分，是國家軟實力和國家形象的重要載體，在維護國家生態(tài)安全中居于核心地位。1982年，國務(wù)院正式設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)保護地體系。隨著《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）的出臺，風(fēng)景名勝區(qū)被劃為自然公園一類。國家林業(yè)和草原局公告（2021年第20號）發(fā)布林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)——《自然保護地分級分類》，于今年5月1日正式實施。該標(biāo)準(zhǔn)將自然保護地分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園三大類。其中，自然公園依據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)或地質(zhì)遺跡以及人文與自然融合的特征可分為自然人文、自然生態(tài)兩種類型。自然人文類專指風(fēng)景名勝區(qū)；自然生態(tài)類是指森林、草原、濕地、荒漠、海洋、地質(zhì)等自然公園，可按分類特征統(tǒng)一命名為“XX”自然公園。

2020年9月1日，自然保護地優(yōu)化整合中，風(fēng)景名勝區(qū)體系明確予以保留，其整合優(yōu)化暫時停止，今年7月，風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作重新啟動。在風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作有序推進的重要時刻，我對湖南省風(fēng)景名勝區(qū)管理現(xiàn)狀進行了調(diào)研和整理，分析與思考，希望能對風(fēng)景名勝區(qū)管理與發(fā)展提供借鑒與思路。

一、湖南省風(fēng)景名勝區(qū)管理基本情況

風(fēng)景名勝區(qū)分為國家級和省級。目前，湖南省共有風(fēng)景名勝區(qū)71處，其中國家級22處，省級風(fēng)景名勝區(qū)49處。包含世界自然遺產(chǎn)2處（武陵源、崀山），國家遺產(chǎn)5處（南岳、紫鵲界梯田—梅山龍宮、萬佛山—侗寨、里耶—烏龍山、炎帝陵－桃源洞），批復(fù)總面積約68.12萬公頃，占全省自然保護地批復(fù)面積19.27%，占全省國土面積3.22%。其中，風(fēng)景名勝區(qū)總數(shù)與貴州省并列全國第二。國家級風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)量與浙江省并列全國第一，國家自然與文化雙遺產(chǎn)數(shù)量居全國第一，省級風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)量位居全國第四，是名副其實的風(fēng)景名勝資源大省。

自1982年南岳衡山作為第一批國家級風(fēng)景名勝區(qū)獲得國務(wù)院批復(fù)設(shè)立以來，湖南省風(fēng)景名勝事業(yè)嚴(yán)格遵循“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴(yán)格保護、永續(xù)利用”的十六字方針，歷經(jīng)40年發(fā)展，在保護自然文化遺產(chǎn)、改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境、維護生態(tài)安全、弘揚湖湘文化、推動社會經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了極為重要的作用，主要有以下幾個方面的特點：

（一）風(fēng)景名勝區(qū)是維系湖湘生態(tài)屏障的重要區(qū)域

湖南省風(fēng)景名勝區(qū)分布形成“三山為屏障、四水入洞庭、資源聚五區(qū)”的格局，具體是：以湘資沅澧四大水系為主脈，以幕阜－羅霄山脈、武陵－雪峰山脈、南嶺山脈為屏障，形成了以洞庭湖湖泊濕地風(fēng)光、平原地貌、早期農(nóng)耕文明遺跡等景觀為主的洞庭湖資源聚集區(qū)；以江南丘陵地貌、瀟湘八景、濱江風(fēng)光、南嶺生物基因庫為主要特色的湘江資源聚集區(qū)；以喀斯特地貌、丹霞地貌、雪峰山、南嶺植物基因?qū)殠鞛橹饕厣馁Y水資源聚集區(qū)；以喀斯特地貌、湘黔商貿(mào)走廊歷史遺跡為主要特色的沅水資源聚集區(qū)；以張家界地貌、喀斯特地貌，武陵山生物基因庫為主要特色的澧水資源聚集區(qū)，共五大區(qū)域。湖南省兩處世界自然遺產(chǎn)地武陵源獨特的石英砂巖峰林地貌代表著特定地質(zhì)構(gòu)造部位、特定新構(gòu)造運動和張家界奇峰外力作用下形成的舉世罕見的獨特地貌；崀山丹霞地貌代表著區(qū)域大陸性地殼發(fā)育到特定階段的標(biāo)志，記載了白堊紀(jì)以來區(qū)域地殼演化歷史，被地質(zhì)專家們譽為“丹霞之魂、國之瑰寶”。

（二）風(fēng)景名勝區(qū)是傳承湖湘文化的重要載體

風(fēng)景名勝區(qū)不僅有效保護了自然生態(tài)環(huán)境，而且傳承了璀璨的中國文化，對中華民族的宇宙觀、價值觀、審美觀產(chǎn)生了極其重要的影響。一是中華文化的歷史見證地。炎帝陵、桃花源、岳陽樓、南岳衡山、蔡倫故里等重要歷史遺跡記錄承載了厚重的文化歷史，是中原文化向南傳播的過渡地帶，是中華文化的重要組成部分。二是江南民俗、民族文化的寶庫?；⑿紊?花瑤、鳳凰、邊城-古苗河等風(fēng)景名勝區(qū)展現(xiàn)出的花瑤挑花、瑤族長鼓舞、苗族古歌等堪稱民族藝術(shù)上的杰作；張谷英、高椅、李家大院、蔭家祠堂、通道侗寨、德夯苗寨等一批傳統(tǒng)村落的遺存保護，展現(xiàn)了中國傳統(tǒng)古建筑工藝之精美，體現(xiàn)了人與自然的和諧統(tǒng)一。三是近現(xiàn)代革命圣地和重要紀(jì)念地。湖南省風(fēng)景名勝區(qū)包含了“湘鄂川黔革命舊址”“紅二軍團指揮部舊址”“長沙會戰(zhàn)”舊址、“平江起義舊址”等一批紅色革命紀(jì)念圣地；同時也保存了毛澤東、劉少奇、任弼時、蔡鍔、粟裕、賀龍、羅榮恒等一批偉人先烈和近現(xiàn)代革命家、思想家的故里。

（三）風(fēng)景名勝區(qū)是發(fā)展社會經(jīng)濟的重要引擎

風(fēng)景名勝區(qū)不僅具有生態(tài)保護功能，同時也兼具了觀賞、游憩功能。近年來，湖南省的風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)揮風(fēng)景名勝區(qū)和世界遺產(chǎn)的旅游服務(wù)功能，已成為湖南省全域旅游發(fā)展的重要載體，公眾旅游休閑的重要目的地，為湖南的“美麗經(jīng)濟”作出了重要貢獻，帶動地方精準(zhǔn)脫貧和社會經(jīng)濟發(fā)展。從旅游功能布局來看，至2021年底我省11處5A級旅游景區(qū)全部在風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)，全省139處4A級景區(qū)中，屬于自然文化資源和革命紀(jì)念地的有75處，全部列入了省政府批準(zhǔn)公布的《湖南省世界遺產(chǎn)與風(fēng)景名勝區(qū)體系規(guī)劃（2012—2030）》，其中有72處已列入風(fēng)景名勝區(qū)范圍。同時，據(jù)初步統(tǒng)計，湖南省風(fēng)景名勝區(qū)中涉及紅色旅游紀(jì)念地的有29處，涉及生態(tài)旅游示范項目區(qū)域的有47處。從旅游創(chuàng)收上看，不少地方旅游收入是其支柱產(chǎn)業(yè)，例如張家界武陵源、南岳衡山等。目前全省有35處風(fēng)景名勝區(qū)有門票管理收入，其中國家級風(fēng)景名勝區(qū)17處，在國家級中占比77.27%，省級風(fēng)景名勝區(qū)18處，在省級中占比36.73%。在風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)開展特許經(jīng)營的景區(qū)共有25處，占比35%。自疫情發(fā)生以來，各風(fēng)景區(qū)嚴(yán)格落實上級疫情防控政策要求，實行門票管理的景區(qū)通過分時段預(yù)約、限制人數(shù)等方式實行游客量管控，旅游收入收到一定影響。從帶動社會經(jīng)濟發(fā)展方面來看，風(fēng)景名勝區(qū)是湖南省一道亮麗的風(fēng)景線，是名副其實的“旅游名片”。

（四）形成了自上而下較為健全的管理體制

風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展40年來，已形成了申報、規(guī)劃、保護、建設(shè)、監(jiān)管督察等一整套管理制度，湖南省在國家政策法規(guī)的指導(dǎo)下，也形成了比較完善的風(fēng)景名勝區(qū)管理體系。一是推進法制建設(shè)。積極推進了“一山一水一條例”的風(fēng)景名勝區(qū)立法工作。在國務(wù)院《風(fēng)景名勝區(qū)條例》指導(dǎo)下，我省于2011年頒布了《湖南省風(fēng)景名勝區(qū)條例》。武陵源、崀山、南岳衡山、岳麓山、韶山等10個國家級風(fēng)景名勝區(qū)和湄江省級風(fēng)景名勝區(qū)先后制定了專門的保護條例，其他風(fēng)景名勝區(qū)所在地方政府也先后制定實施了風(fēng)景名勝區(qū)保護管理的政策規(guī)章。同時，為指導(dǎo)行業(yè)科學(xué)發(fā)展，省人民政府批復(fù)實施了《湖南省世界遺產(chǎn)與風(fēng)景名勝區(qū)體系規(guī)劃（2012—2030）》。二是推進管理體系不斷完善。目前全省71處風(fēng)景名勝區(qū)中有57處設(shè)置了獨立的管理機構(gòu)，占比80%，14處暫未設(shè)立管理機構(gòu)，占比20%。管理機構(gòu)屬性有政府型機構(gòu)、協(xié)調(diào)議事型機構(gòu)、政府派出型機構(gòu)、因機構(gòu)改革待定屬性等等。三是嚴(yán)格實施建設(shè)管控。全省上下形成規(guī)劃“源頭管”、項目“重點管”和巡護“日常管”的管控體系。積極推進風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃編制這一基礎(chǔ)性工作，省級層面自2012年以來，結(jié)合國家反饋的遙感監(jiān)測疑似圖斑，每年實施全省風(fēng)景名勝區(qū)執(zhí)法檢查“全覆蓋”行動，下達問題清單和整改通知書，有效遏制了違法建設(shè)行為。同時，嚴(yán)格履行風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)重大建設(shè)項目選址核準(zhǔn)制度，對重大建設(shè)項目重點管控。國家級風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)基本做到了日常巡護，組織聯(lián)合執(zhí)法隊對風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)居民建房、亂砍濫漁等行為進行有效管控。

二、風(fēng)景名勝區(qū)管理工作存在的問題

在多年的發(fā)展中，風(fēng)景名勝區(qū)的各項工作取得了長足進步。但各風(fēng)景名勝區(qū)因地方經(jīng)濟發(fā)展水平、重視程度不同，加之部分風(fēng)景名勝區(qū)所在地政府重申報輕保護、過度追求經(jīng)濟效益、區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬復(fù)雜、景觀資源類型多樣、政策資金保障不到位等原因，導(dǎo)致國家級、省級風(fēng)景名勝區(qū)之間發(fā)展不平衡，出現(xiàn)了一系列保護管理方面的問題，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）管理體制不順暢

一是空間范圍上存在重疊。風(fēng)景名勝區(qū)條例中除限制與自然保護區(qū)交叉重疊外并未禁止與其他保護地交叉重疊。有的風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立之始就將資源稟賦較好的其他保護地納入，有的風(fēng)景名勝區(qū)在編制規(guī)劃時，因多種因素導(dǎo)致編制內(nèi)容精確度不夠，缺少專業(yè)的矢量化數(shù)據(jù)，致使風(fēng)景名勝區(qū)出現(xiàn)邊界落地有誤差、與其他保護地范圍重疊等問題。全省共有52個風(fēng)景名勝區(qū)與其他自然保護地存在交叉重疊情況，占風(fēng)景名勝區(qū)總數(shù)的73%。重疊面積約為25.80萬公頃，占批復(fù)總面積的37.87%。

二是管理機構(gòu)上職責(zé)存在交叉?！耙惶兹笋R幾塊牌子”的現(xiàn)象較多。全省71個風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)中，有18個存在職責(zé)重疊情況，占比達25%。

三是監(jiān)管手段較為疲軟。國務(wù)院條例明確要求風(fēng)景名勝區(qū)所在地縣級以上人民政府設(shè)置風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)，但全省風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)87%以上為事業(yè)單位，由此帶來的是執(zhí)法主體實施統(tǒng)一管理的法律地位不明確、管治職能較弱等問題。

四是機構(gòu)改革尚未完全到位。風(fēng)景名勝區(qū)原為住建部門主管，2018年整體轉(zhuǎn)隸至林草部門管理，但還有省級部分風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)未明確。目前湖南14處未設(shè)立獨立管理機構(gòu)的風(fēng)景名勝區(qū)中，7處省級風(fēng)景名勝區(qū)明確由縣林業(yè)局代管而非主管；有3處省級風(fēng)景名勝區(qū)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管；3處省級風(fēng)景名勝區(qū)由多個部門分區(qū)域管理，縣林業(yè)局為協(xié)調(diào)機構(gòu)等，以致以上風(fēng)景名勝區(qū)管理及項目上報等工作處于無上級主管機構(gòu)管理狀態(tài)。

（二）規(guī)劃編審工作待加強

一是規(guī)劃編制尚未全覆蓋。至2021年底，全省71個風(fēng)景名勝區(qū)中44個風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)已獲得國務(wù)院或省政府批復(fù)，批復(fù)率62%，11個已上報尚未批復(fù)，16個風(fēng)景名勝區(qū)的總規(guī)在編或未編中。

二是規(guī)劃審批程序復(fù)雜、協(xié)調(diào)難度大。以國家級風(fēng)景名勝區(qū)為例，總規(guī)需經(jīng)縣、市、省逐級審查上報至國務(wù)院，編制審批時間普遍在5至10年，總規(guī)時效性難以體現(xiàn)，影響規(guī)劃實施效果。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃內(nèi)容需協(xié)調(diào)好與經(jīng)濟社會發(fā)展、國土空間、生態(tài)環(huán)境、水資源、文物、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、宗教活動場所、旅游等方面的規(guī)定與要求，處理與各規(guī)劃的關(guān)系，并分別落實到風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)的各項規(guī)劃內(nèi)容中，涉及發(fā)改、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、交通、水利、文旅、民宗、文物等多個部門，總規(guī)審查時常因職能部門意見不統(tǒng)一而停滯。

三是規(guī)劃編審面臨新政策新要求。一方面隨著《指導(dǎo)意見》的出臺，風(fēng)景名勝區(qū)劃為自然公園，按“一般控制區(qū)”管理，之前的功能分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)也將迎來新的變化。另一方面，根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃將被歸類為自然保護地專項規(guī)劃，面臨著與新的國土空間規(guī)劃銜接等問題。

（三）項目建設(shè)管控待強化

在實際管理過程中，由于上位法規(guī)對重大建設(shè)項目工程項目類別和各級審批監(jiān)督責(zé)任主體界定不明，導(dǎo)致項目申報和審批的彈性空間較大，存在責(zé)任監(jiān)管的盲區(qū)，主管部門審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)難以厘清，規(guī)劃中的各類項目難以得到有效監(jiān)管。主要表現(xiàn)在：一是管控對象待明確。國務(wù)院《風(fēng)景名勝區(qū)條例》或其他規(guī)范性文件均未對風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)重大建設(shè)工程項目的界定給出完整、清晰的法律依據(jù)。國家條例僅明確規(guī)定“纜車、索道等重大建設(shè)工程”。隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略的變化，道路交通、電網(wǎng)、能源工程等基礎(chǔ)設(shè)施的飛速發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面鋪開，亟待明確重大建設(shè)項目類別，對風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的項目建設(shè)進行有效管控。二是責(zé)任主體待優(yōu)化。國家和省關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)的法規(guī)政策未明確市、縣主管部門的監(jiān)管職能，沒有上位法律管理依據(jù)，導(dǎo)致地方監(jiān)管缺位。三是景城、景村協(xié)調(diào)發(fā)展矛盾仍然存在。大多風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)都存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且存在一些城市型風(fēng)景名勝區(qū)，涉及大量原住居民。同樣作為國務(wù)院行政法規(guī)的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》對于風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的管理沒有作出銜接和協(xié)調(diào)的相應(yīng)規(guī)定，景區(qū)的資源保護影響了原住居民生產(chǎn)生活，矛盾得不到妥善解決。最突出的問題就是村民建房難以實現(xiàn)有效管控。

（四）資源保護手段較落后

一是自然資源本底資料不全。對風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)動植物數(shù)量、類型、種群分布、群落特征等情況不清，對珍稀旗艦物種無法做到實時監(jiān)測和及時搶救。二是自然資源保護意識不強。部分風(fēng)景名勝區(qū)按照城市園林造景的方式，簡單粗暴地引進外來喬木、灌木，培育本土植物的工作僅停留在規(guī)劃文本中，限制外來物種沒有落到實處，城市化、人工化勢頭蔓延。三是保護監(jiān)管手段科技含量低。由于風(fēng)景名勝區(qū)范圍大、地理環(huán)境復(fù)雜、交通條件優(yōu)劣不一，且風(fēng)景名勝區(qū)監(jiān)管的電子化、信息化程度遠遠落后，導(dǎo)致風(fēng)景資源的保護管理具有特殊困難性。以信息化建設(shè)為例，國家級風(fēng)景名勝區(qū)基本搭建了信息監(jiān)控平臺，但監(jiān)測設(shè)施、監(jiān)測站點和監(jiān)測手段有待完善和改進，省級風(fēng)景名勝區(qū)基本未建立信息化監(jiān)管平臺。

（五）保護管理資金短缺

一是財政投入嚴(yán)重不足。中央層面，轉(zhuǎn)隸之前，中央補助資金來源于國家發(fā)改委牽頭的五年計劃文化旅游提升工程實施方案。該方案于“十二五”和“十三五”時期共給予湖南6個國家級風(fēng)景名勝區(qū)資金補助，合計2160萬元。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于2014年取消了原有針對國家級風(fēng)景名勝區(qū)保護資金的專項補助（總金額2000余萬元，根據(jù)工作需要每年分配到全國各省的國家級風(fēng)景名勝區(qū)，補助金額十分有限。目前為止，國家和省級對世界自然遺產(chǎn)也沒有專項保護性資金投入。二是地方保護經(jīng)費配套難以到位。風(fēng)景名勝區(qū)多處于“老少邊窮”地區(qū)，地方財政有限，《條例》規(guī)定的風(fēng)景名勝資源有償使用制度未建立，景區(qū)自身“造血”功能不強，造成風(fēng)景名勝區(qū)只能“以山養(yǎng)山”“以水養(yǎng)水”，不僅公益性難以體現(xiàn)，區(qū)內(nèi)生態(tài)修復(fù)、資源監(jiān)測、標(biāo)志標(biāo)牌、景區(qū)道路、綜合防災(zāi)設(shè)施、信息系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)資源保護工程投入和建設(shè)也相對滯后，風(fēng)景名勝資源難以得到有效保護。

三、對策建議

風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作重新啟動，結(jié)合湖南省實際情況和管理經(jīng)驗，立足保護著眼發(fā)展，提出以下風(fēng)景名勝區(qū)管理工作的建議，為解決自然公園類保護地的共性問題和個性問題提供決策參考。

（一）科學(xué)決策，推進風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化

自然保護地優(yōu)化整合早已進行，懸而未決的風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化也于今年7月啟動，風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化規(guī)則與兩部一局《關(guān)于加強生態(tài)保護紅線管理的通知》（試行）已出臺，改革的順利實施將有效推動自然保護地保護與發(fā)展。據(jù)目前政策，除風(fēng)景名勝區(qū)外的自然保護地都必須納入生態(tài)紅線，風(fēng)景名勝區(qū)屬于特殊類型的自然保護地，可以部分不納入生態(tài)紅線。此次風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化啟動將徹底解決風(fēng)景名勝區(qū)與其他自然保護地交叉重疊問題。各地政府可根據(jù)整合優(yōu)化規(guī)則審慎決策，是保留風(fēng)景名勝區(qū)還是其他自然保護地。依規(guī)論證、合理調(diào)整，科學(xué)確定范圍邊界，力爭通過整合優(yōu)化解決風(fēng)景名勝區(qū)歷史遺留和發(fā)展矛盾問題。

（二）順勢而為，理順管理體制機制

風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立40年，已形成了申報、規(guī)劃、保護、建設(shè)、監(jiān)管督察等一整套管理制度。充分利用風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化成果，按照“一個保護地一套機構(gòu)一塊牌子”要求，理順現(xiàn)有國家級、省級風(fēng)景名勝區(qū)與各類自然保護地關(guān)系，解決多頭管理的問題。同時盡快健全自然保護地省、市、縣三級管理體系，將風(fēng)景名勝區(qū)管理工作納入市、縣林業(yè)系統(tǒng)工作中，明確和強化市、縣林業(yè)部門的監(jiān)督管理職責(zé)。進一步摸清管理機構(gòu)編制、人員結(jié)構(gòu)等管理情況，為風(fēng)景名勝區(qū)機構(gòu)與其他保護地的整合優(yōu)化提供決策依據(jù)。

（三）立足保護，優(yōu)化調(diào)整規(guī)劃體系

一是做好規(guī)劃修編的實施指導(dǎo)。加強科學(xué)論證強化保護與發(fā)展，明確風(fēng)景區(qū)規(guī)劃修編的基本原則。因整合優(yōu)化，風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)特別是國家級風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)已停批多年，對風(fēng)景名勝區(qū)保護與發(fā)展帶來較大影響。風(fēng)景名勝區(qū)整合優(yōu)化完成后，有調(diào)整的風(fēng)景名勝區(qū)面臨總規(guī)修編。目前，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》面臨修改，建議根據(jù)《指導(dǎo)意見》，結(jié)合現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)范，修訂風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)、詳規(guī)的編制規(guī)范、審查標(biāo)準(zhǔn)和成果內(nèi)容等，適當(dāng)調(diào)整總規(guī)編制年限，立足保護將生態(tài)保護、生態(tài)修復(fù)措施作為必備內(nèi)容。風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)內(nèi)容應(yīng)以提供可欣賞、可游覽的風(fēng)景資源，保護生態(tài)系統(tǒng)、動、植物資源為主，輔以分區(qū)保護、土地利用限制、建設(shè)規(guī)?？刂?、分區(qū)保護、機構(gòu)人員設(shè)置、監(jiān)測科研等工作目標(biāo)，達到保護和利用風(fēng)景資源，保護生態(tài)系統(tǒng)的目的。二是加強與國土空間規(guī)劃的對接。目前，全國范圍內(nèi)正在開展各類自然保護地優(yōu)化整合工作，風(fēng)景名勝區(qū)的范圍和功能分區(qū)將發(fā)生改變，同時，部分風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃面臨修編。應(yīng)強化風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃成果在國土空間規(guī)劃中的統(tǒng)籌布局，對于已經(jīng)國務(wù)院或省政府批復(fù)的風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃，為強化風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的落地性、權(quán)威性及法定性，建議國土空間規(guī)劃吸納風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的成果；對于新修編的風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，建議按照新的國土空間規(guī)劃編制規(guī)范，編制或調(diào)整風(fēng)景名勝區(qū)專項保護規(guī)劃。各風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃成果應(yīng)直接納入縣市國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)一個規(guī)劃一張藍圖。三是進一步明確風(fēng)景名勝區(qū)矢量邊界。風(fēng)景名勝區(qū)勘界立標(biāo)是實施國土空間管控、依法開展保護管理的基礎(chǔ)工作，整合優(yōu)化預(yù)案一旦獲批，應(yīng)該按照國家林業(yè)和草原局辦公室印發(fā)的《自然保護區(qū)等自然保護地勘界立標(biāo)工作規(guī)范》，做好勘界立標(biāo)及風(fēng)景名勝區(qū)邊界矢量化工作。

（四）兼顧發(fā)展，規(guī)范項目建設(shè)管理

風(fēng)景名勝區(qū)是特殊類型的自然保護地，具有重要生態(tài)、科學(xué)、文化和美學(xué)價值，自然與人文景觀高度集中。歷史街區(qū)、傳統(tǒng)村落、傳統(tǒng)古建筑、人文薈萃，體現(xiàn)了人與自然的和諧統(tǒng)一 。據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)管理十六字方針，風(fēng)景名勝區(qū)實施“嚴(yán)格保護”、但其根本是為了“永續(xù)利用”，風(fēng)景名勝區(qū)不是不能進行項目建設(shè)，前提是依據(jù)規(guī)劃，科學(xué)選址，按程序?qū)徟M行有序建設(shè)。

一是盡快界定重大建設(shè)項目類別。提出風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)建設(shè)項目管控的分級分類管理辦法，界定風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)重大建設(shè)工程項目分類和一般建設(shè)項目分類，借鑒風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)有的重大建設(shè)項目選址核準(zhǔn)制度，研究制定《風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)項目管理規(guī)定》等相關(guān)制度或規(guī)范性文件，明確省、市、縣三級項目建設(shè)審批的職能職責(zé)，采取分級審批，層層壓實責(zé)任，建立“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的監(jiān)管機制，提出對建設(shè)過程與后續(xù)管理的監(jiān)管措施。二是出臺風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)村民建房引導(dǎo)管控措施。風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)村民建房管控一直是焦點與難點，目前湖南省共有11處風(fēng)景名勝區(qū)出臺了與村民建房相關(guān)的管理辦法，其中國家級風(fēng)景名勝區(qū)7處，省級風(fēng)景名勝區(qū)4處，但大部分景區(qū)覺無法可依，步履艱難。建議研究制定系統(tǒng)規(guī)范得風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)村民建房導(dǎo)則，引導(dǎo)地方合理管控原住民建房的規(guī)模和風(fēng)貌，促進人與自然和諧發(fā)展。

（五）著眼長遠，實現(xiàn)風(fēng)景資源生態(tài)價值

一是開展資源摸底。加強風(fēng)景名勝區(qū)智慧化建設(shè)，全面摸清風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)生態(tài)資源的保護對象、保護層級和保護措施，采取傳統(tǒng)實地走訪、BIM技術(shù)、衛(wèi)星監(jiān)測等多種方式開展資源普查工作，納入當(dāng)前正在建設(shè)的林草監(jiān)測信息化系統(tǒng)，對風(fēng)景資源管理實施實時監(jiān)測、動態(tài)管理。二是強化科研交流。加強與相關(guān)高校、科研院所的研究互動，開展深度合作。研究探討生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、動植物保護、科學(xué)監(jiān)測等科研課題，將課題研究成果作為規(guī)劃管理制度設(shè)計的重要參考依據(jù)。三是發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。發(fā)展以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)。管理機構(gòu)可以扶持有利于提升風(fēng)景名勝區(qū)品牌的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，如紫鵲界梯田—梅山龍宮風(fēng)景名勝區(qū)中的梯田景觀，并利用風(fēng)景名勝區(qū)的品牌和外來游人多的優(yōu)勢條件，發(fā)展景區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品，如洞庭湖-岳陽樓風(fēng)景名勝區(qū)的君山銀針茶、崀山風(fēng)景名勝區(qū)的臍橙、東江湖風(fēng)景名勝區(qū)的柑橘等。四是加強生態(tài)修復(fù)與補償項目實施。結(jié)合《湖南省“十四五”自然保護地專項規(guī)劃》，適度提高生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，參照自然保護區(qū)對核心保護區(qū)內(nèi)生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)，爭取將風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)提高。

（六）統(tǒng)籌兼顧，提升風(fēng)景名勝區(qū)能力建設(shè)

一是加大資金投入。建議設(shè)立世界自然遺產(chǎn)和風(fēng)景名勝區(qū)保護監(jiān)測專項資金，用于風(fēng)景名勝區(qū)資源保護和科普宣教服務(wù)設(shè)施建設(shè)，重點在規(guī)劃編制、生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施、保護監(jiān)測、科教傳承、管理能力建設(shè)等六個方面加大投入。二是探索建立特許經(jīng)營制度。大力支持符合已批規(guī)劃的特許經(jīng)營行為，同時要對開發(fā)經(jīng)營行為進行必要的規(guī)范及約束，實施“誰受益、誰保護”，從省級層面對風(fēng)景名勝資源的利用進行指導(dǎo)規(guī)范。三是加大基礎(chǔ)設(shè)施投入。參考自然保護區(qū)、森林公園和濕地公園等保護地固定的保護監(jiān)測工作，提升風(fēng)景名勝區(qū)資源監(jiān)測水平，加強對風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)野生動植物、地質(zhì)遺跡、水文水質(zhì)、大氣環(huán)境、歷史遺跡等重要景觀資源和生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測及相關(guān)設(shè)施設(shè)備建設(shè)；同時，提升風(fēng)景名勝區(qū)游覽服務(wù)設(shè)施水平。包括必要的風(fēng)景名勝區(qū)道路、巡護道路等符合規(guī)劃的道路基礎(chǔ)設(shè)施改造；涉及科研科考、游人游覽的安全防護設(shè)施、圍護設(shè)施；供水、供電、污水垃圾處理、公共廁所等基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)衛(wèi)工程。開展游客容量及預(yù)警、綜合防災(zāi)監(jiān)測系統(tǒng)及相關(guān)設(shè)施設(shè)備建設(shè)。四是加強人才隊伍建設(shè)。一方面是要加強現(xiàn)有行業(yè)隊伍的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，及時宣貫新政策、新要求、新標(biāo)準(zhǔn)；另一方面是要壯大風(fēng)景名勝區(qū)管理人才隊伍，借此機構(gòu)改革時機，適時引進專業(yè)人員，提高管理機構(gòu)管理能力。

（本文作者單位湖南省林業(yè)局）

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