張慧

以國家公園為代表的各類自然保護地是自然生態(tài)空間最重要、最精華的組成部分，是國家軟實力和國家形象的重要載體，在維護國家生態(tài)安全中居于核心地位。1982年，國務院正式設立風景名勝區(qū)保護地體系。隨著《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）的出臺，風景名勝區(qū)被劃為自然公園一類。國家林業(yè)和草原局公告（2021年第20號）發(fā)布林業(yè)行業(yè)標準——《自然保護地分級分類》，于今年5月1日正式實施。該標準將自然保護地分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園三大類。其中，自然公園依據自然生態(tài)系統或地質遺跡以及人文與自然融合的特征可分為自然人文、自然生態(tài)兩種類型。自然人文類專指風景名勝區(qū)；自然生態(tài)類是指森林、草原、濕地、荒漠、海洋、地質等自然公園，可按分類特征統一命名為“XX”自然公園。

2020年9月1日，自然保護地優(yōu)化整合中，風景名勝區(qū)體系明確予以保留，其整合優(yōu)化暫時停止，今年7月，風景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作重新啟動。在風景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作有序推進的重要時刻，我對湖南省風景名勝區(qū)管理現狀進行了調研和整理，分析與思考，希望能對風景名勝區(qū)管理與發(fā)展提供借鑒與思路。

一、湖南省風景名勝區(qū)管理基本情況

風景名勝區(qū)分為國家級和省級。目前，湖南省共有風景名勝區(qū)71處，其中國家級22處，省級風景名勝區(qū)49處。包含世界自然遺產2處（武陵源、崀山），國家遺產5處（南岳、紫鵲界梯田—梅山龍宮、萬佛山—侗寨、里耶—烏龍山、炎帝陵－桃源洞），批復總面積約68.12萬公頃，占全省自然保護地批復面積19.27%，占全省國土面積3.22%。其中，風景名勝區(qū)總數與貴州省并列全國第二。國家級風景名勝區(qū)數量與浙江省并列全國第一，國家自然與文化雙遺產數量居全國第一，省級風景名勝區(qū)數量位居全國第四，是名副其實的風景名勝資源大省。

自1982年南岳衡山作為第一批國家級風景名勝區(qū)獲得國務院批復設立以來，湖南省風景名勝事業(yè)嚴格遵循“科學規(guī)劃、統一管理、嚴格保護、永續(xù)利用”的十六字方針，歷經40年發(fā)展，在保護自然文化遺產、改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境、維護生態(tài)安全、弘揚湖湘文化、推動社會經濟發(fā)展等方面發(fā)揮了極為重要的作用，主要有以下幾個方面的特點：

（一）風景名勝區(qū)是維系湖湘生態(tài)屏障的重要區(qū)域

湖南省風景名勝區(qū)分布形成“三山為屏障、四水入洞庭、資源聚五區(qū)”的格局，具體是：以湘資沅澧四大水系為主脈，以幕阜－羅霄山脈、武陵－雪峰山脈、南嶺山脈為屏障，形成了以洞庭湖湖泊濕地風光、平原地貌、早期農耕文明遺跡等景觀為主的洞庭湖資源聚集區(qū)；以江南丘陵地貌、瀟湘八景、濱江風光、南嶺生物基因庫為主要特色的湘江資源聚集區(qū)；以喀斯特地貌、丹霞地貌、雪峰山、南嶺植物基因寶庫為主要特色的資水資源聚集區(qū)；以喀斯特地貌、湘黔商貿走廊歷史遺跡為主要特色的沅水資源聚集區(qū)；以張家界地貌、喀斯特地貌，武陵山生物基因庫為主要特色的澧水資源聚集區(qū)，共五大區(qū)域。湖南省兩處世界自然遺產地武陵源獨特的石英砂巖峰林地貌代表著特定地質構造部位、特定新構造運動和張家界奇峰外力作用下形成的舉世罕見的獨特地貌；崀山丹霞地貌代表著區(qū)域大陸性地殼發(fā)育到特定階段的標志，記載了白堊紀以來區(qū)域地殼演化歷史，被地質專家們譽為“丹霞之魂、國之瑰寶”。

（二）風景名勝區(qū)是傳承湖湘文化的重要載體

風景名勝區(qū)不僅有效保護了自然生態(tài)環(huán)境，而且傳承了璀璨的中國文化，對中華民族的宇宙觀、價值觀、審美觀產生了極其重要的影響。一是中華文化的歷史見證地。炎帝陵、桃花源、岳陽樓、南岳衡山、蔡倫故里等重要歷史遺跡記錄承載了厚重的文化歷史，是中原文化向南傳播的過渡地帶，是中華文化的重要組成部分。二是江南民俗、民族文化的寶庫?；⑿紊?花瑤、鳳凰、邊城-古苗河等風景名勝區(qū)展現出的花瑤挑花、瑤族長鼓舞、苗族古歌等堪稱民族藝術上的杰作；張谷英、高椅、李家大院、蔭家祠堂、通道侗寨、德夯苗寨等一批傳統村落的遺存保護，展現了中國傳統古建筑工藝之精美，體現了人與自然的和諧統一。三是近現代革命圣地和重要紀念地。湖南省風景名勝區(qū)包含了“湘鄂川黔革命舊址”“紅二軍團指揮部舊址”“長沙會戰(zhàn)”舊址、“平江起義舊址”等一批紅色革命紀念圣地；同時也保存了毛澤東、劉少奇、任弼時、蔡鍔、粟裕、賀龍、羅榮恒等一批偉人先烈和近現代革命家、思想家的故里。

（三）風景名勝區(qū)是發(fā)展社會經濟的重要引擎

風景名勝區(qū)不僅具有生態(tài)保護功能，同時也兼具了觀賞、游憩功能。近年來，湖南省的風景名勝區(qū)發(fā)揮風景名勝區(qū)和世界遺產的旅游服務功能，已成為湖南省全域旅游發(fā)展的重要載體，公眾旅游休閑的重要目的地，為湖南的“美麗經濟”作出了重要貢獻，帶動地方精準脫貧和社會經濟發(fā)展。從旅游功能布局來看，至2021年底我省11處5A級旅游景區(qū)全部在風景名勝區(qū)范圍內，全省139處4A級景區(qū)中，屬于自然文化資源和革命紀念地的有75處，全部列入了省政府批準公布的《湖南省世界遺產與風景名勝區(qū)體系規(guī)劃（2012—2030）》，其中有72處已列入風景名勝區(qū)范圍。同時，據初步統計，湖南省風景名勝區(qū)中涉及紅色旅游紀念地的有29處，涉及生態(tài)旅游示范項目區(qū)域的有47處。從旅游創(chuàng)收上看，不少地方旅游收入是其支柱產業(yè)，例如張家界武陵源、南岳衡山等。目前全省有35處風景名勝區(qū)有門票管理收入，其中國家級風景名勝區(qū)17處，在國家級中占比77.27%，省級風景名勝區(qū)18處，在省級中占比36.73%。在風景名勝區(qū)范圍內開展特許經營的景區(qū)共有25處，占比35%。自疫情發(fā)生以來，各風景區(qū)嚴格落實上級疫情防控政策要求，實行門票管理的景區(qū)通過分時段預約、限制人數等方式實行游客量管控，旅游收入收到一定影響。從帶動社會經濟發(fā)展方面來看，風景名勝區(qū)是湖南省一道亮麗的風景線，是名副其實的“旅游名片”。

（四）形成了自上而下較為健全的管理體制

風景名勝區(qū)發(fā)展40年來，已形成了申報、規(guī)劃、保護、建設、監(jiān)管督察等一整套管理制度，湖南省在國家政策法規(guī)的指導下，也形成了比較完善的風景名勝區(qū)管理體系。一是推進法制建設。積極推進了“一山一水一條例”的風景名勝區(qū)立法工作。在國務院《風景名勝區(qū)條例》指導下，我省于2011年頒布了《湖南省風景名勝區(qū)條例》。武陵源、崀山、南岳衡山、岳麓山、韶山等10個國家級風景名勝區(qū)和湄江省級風景名勝區(qū)先后制定了專門的保護條例，其他風景名勝區(qū)所在地方政府也先后制定實施了風景名勝區(qū)保護管理的政策規(guī)章。同時，為指導行業(yè)科學發(fā)展，省人民政府批復實施了《湖南省世界遺產與風景名勝區(qū)體系規(guī)劃（2012—2030）》。二是推進管理體系不斷完善。目前全省71處風景名勝區(qū)中有57處設置了獨立的管理機構，占比80%，14處暫未設立管理機構，占比20%。管理機構屬性有政府型機構、協調議事型機構、政府派出型機構、因機構改革待定屬性等等。三是嚴格實施建設管控。全省上下形成規(guī)劃“源頭管”、項目“重點管”和巡護“日常管”的管控體系。積極推進風景名勝區(qū)總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃編制這一基礎性工作，省級層面自2012年以來，結合國家反饋的遙感監(jiān)測疑似圖斑，每年實施全省風景名勝區(qū)執(zhí)法檢查“全覆蓋”行動，下達問題清單和整改通知書，有效遏制了違法建設行為。同時，嚴格履行風景名勝區(qū)內重大建設項目選址核準制度，對重大建設項目重點管控。國家級風景名勝區(qū)管理機構基本做到了日常巡護，組織聯合執(zhí)法隊對風景名勝區(qū)內居民建房、亂砍濫漁等行為進行有效管控。

二、風景名勝區(qū)管理工作存在的問題

在多年的發(fā)展中，風景名勝區(qū)的各項工作取得了長足進步。但各風景名勝區(qū)因地方經濟發(fā)展水平、重視程度不同，加之部分風景名勝區(qū)所在地政府重申報輕保護、過度追求經濟效益、區(qū)內土地權屬復雜、景觀資源類型多樣、政策資金保障不到位等原因，導致國家級、省級風景名勝區(qū)之間發(fā)展不平衡，出現了一系列保護管理方面的問題，具體體現在以下幾個方面：

（一）管理體制不順暢

一是空間范圍上存在重疊。風景名勝區(qū)條例中除限制與自然保護區(qū)交叉重疊外并未禁止與其他保護地交叉重疊。有的風景名勝區(qū)設立之始就將資源稟賦較好的其他保護地納入，有的風景名勝區(qū)在編制規(guī)劃時，因多種因素導致編制內容精確度不夠，缺少專業(yè)的矢量化數據，致使風景名勝區(qū)出現邊界落地有誤差、與其他保護地范圍重疊等問題。全省共有52個風景名勝區(qū)與其他自然保護地存在交叉重疊情況，占風景名勝區(qū)總數的73%。重疊面積約為25.80萬公頃，占批復總面積的37.87%。

二是管理機構上職責存在交叉?！耙惶兹笋R幾塊牌子”的現象較多。全省71個風景名勝區(qū)管理機構中，有18個存在職責重疊情況，占比達25%。

三是監(jiān)管手段較為疲軟。國務院條例明確要求風景名勝區(qū)所在地縣級以上人民政府設置風景名勝區(qū)管理機構，但全省風景名勝區(qū)管理機構87%以上為事業(yè)單位，由此帶來的是執(zhí)法主體實施統一管理的法律地位不明確、管治職能較弱等問題。

四是機構改革尚未完全到位。風景名勝區(qū)原為住建部門主管，2018年整體轉隸至林草部門管理，但還有省級部分風景名勝區(qū)管理機構未明確。目前湖南14處未設立獨立管理機構的風景名勝區(qū)中，7處省級風景名勝區(qū)明確由縣林業(yè)局代管而非主管；有3處省級風景名勝區(qū)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管；3處省級風景名勝區(qū)由多個部門分區(qū)域管理，縣林業(yè)局為協調機構等，以致以上風景名勝區(qū)管理及項目上報等工作處于無上級主管機構管理狀態(tài)。

（二）規(guī)劃編審工作待加強

一是規(guī)劃編制尚未全覆蓋。至2021年底，全省71個風景名勝區(qū)中44個風景名勝區(qū)總規(guī)已獲得國務院或省政府批復，批復率62%，11個已上報尚未批復，16個風景名勝區(qū)的總規(guī)在編或未編中。

二是規(guī)劃審批程序復雜、協調難度大。以國家級風景名勝區(qū)為例，總規(guī)需經縣、市、省逐級審查上報至國務院，編制審批時間普遍在5至10年，總規(guī)時效性難以體現，影響規(guī)劃實施效果。風景名勝區(qū)規(guī)劃內容需協調好與經濟社會發(fā)展、國土空間、生態(tài)環(huán)境、水資源、文物、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、宗教活動場所、旅游等方面的規(guī)定與要求，處理與各規(guī)劃的關系，并分別落實到風景名勝區(qū)總規(guī)的各項規(guī)劃內容中，涉及發(fā)改、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、交通、水利、文旅、民宗、文物等多個部門，總規(guī)審查時常因職能部門意見不統一而停滯。

三是規(guī)劃編審面臨新政策新要求。一方面隨著《指導意見》的出臺，風景名勝區(qū)劃為自然公園，按“一般控制區(qū)”管理，之前的功能分區(qū)標準也將迎來新的變化。另一方面，根據《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，風景名勝區(qū)規(guī)劃將被歸類為自然保護地專項規(guī)劃，面臨著與新的國土空間規(guī)劃銜接等問題。

（三）項目建設管控待強化

在實際管理過程中，由于上位法規(guī)對重大建設項目工程項目類別和各級審批監(jiān)督責任主體界定不明，導致項目申報和審批的彈性空間較大，存在責任監(jiān)管的盲區(qū)，主管部門審批權與監(jiān)管權難以厘清，規(guī)劃中的各類項目難以得到有效監(jiān)管。主要表現在：一是管控對象待明確。國務院《風景名勝區(qū)條例》或其他規(guī)范性文件均未對風景名勝區(qū)內重大建設工程項目的界定給出完整、清晰的法律依據。國家條例僅明確規(guī)定“纜車、索道等重大建設工程”。隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略的變化，道路交通、電網、能源工程等基礎設施的飛速發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面鋪開，亟待明確重大建設項目類別，對風景名勝區(qū)內的項目建設進行有效管控。二是責任主體待優(yōu)化。國家和省關于風景名勝區(qū)的法規(guī)政策未明確市、縣主管部門的監(jiān)管職能，沒有上位法律管理依據，導致地方監(jiān)管缺位。三是景城、景村協調發(fā)展矛盾仍然存在。大多風景名勝區(qū)范圍內都存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且存在一些城市型風景名勝區(qū)，涉及大量原住居民。同樣作為國務院行政法規(guī)的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》對于風景名勝區(qū)內的村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的管理沒有作出銜接和協調的相應規(guī)定，景區(qū)的資源保護影響了原住居民生產生活，矛盾得不到妥善解決。最突出的問題就是村民建房難以實現有效管控。

（四）資源保護手段較落后

一是自然資源本底資料不全。對風景名勝區(qū)內動植物數量、類型、種群分布、群落特征等情況不清，對珍稀旗艦物種無法做到實時監(jiān)測和及時搶救。二是自然資源保護意識不強。部分風景名勝區(qū)按照城市園林造景的方式，簡單粗暴地引進外來喬木、灌木，培育本土植物的工作僅停留在規(guī)劃文本中，限制外來物種沒有落到實處，城市化、人工化勢頭蔓延。三是保護監(jiān)管手段科技含量低。由于風景名勝區(qū)范圍大、地理環(huán)境復雜、交通條件優(yōu)劣不一，且風景名勝區(qū)監(jiān)管的電子化、信息化程度遠遠落后，導致風景資源的保護管理具有特殊困難性。以信息化建設為例，國家級風景名勝區(qū)基本搭建了信息監(jiān)控平臺，但監(jiān)測設施、監(jiān)測站點和監(jiān)測手段有待完善和改進，省級風景名勝區(qū)基本未建立信息化監(jiān)管平臺。

（五）保護管理資金短缺

一是財政投入嚴重不足。中央層面，轉隸之前，中央補助資金來源于國家發(fā)改委牽頭的五年計劃文化旅游提升工程實施方案。該方案于“十二五”和“十三五”時期共給予湖南6個國家級風景名勝區(qū)資金補助，合計2160萬元。住房城鄉(xiāng)建設部于2014年取消了原有針對國家級風景名勝區(qū)保護資金的專項補助（總金額2000余萬元，根據工作需要每年分配到全國各省的國家級風景名勝區(qū)，補助金額十分有限。目前為止，國家和省級對世界自然遺產也沒有專項保護性資金投入。二是地方保護經費配套難以到位。風景名勝區(qū)多處于“老少邊窮”地區(qū)，地方財政有限，《條例》規(guī)定的風景名勝資源有償使用制度未建立，景區(qū)自身“造血”功能不強，造成風景名勝區(qū)只能“以山養(yǎng)山”“以水養(yǎng)水”，不僅公益性難以體現，區(qū)內生態(tài)修復、資源監(jiān)測、標志標牌、景區(qū)道路、綜合防災設施、信息系統等基礎設施和生態(tài)資源保護工程投入和建設也相對滯后，風景名勝資源難以得到有效保護。

三、對策建議

風景名勝區(qū)整合優(yōu)化工作重新啟動，結合湖南省實際情況和管理經驗，立足保護著眼發(fā)展，提出以下風景名勝區(qū)管理工作的建議，為解決自然公園類保護地的共性問題和個性問題提供決策參考。

（一）科學決策，推進風景名勝區(qū)整合優(yōu)化

自然保護地優(yōu)化整合早已進行，懸而未決的風景名勝區(qū)整合優(yōu)化也于今年7月啟動，風景名勝區(qū)整合優(yōu)化規(guī)則與兩部一局《關于加強生態(tài)保護紅線管理的通知》（試行）已出臺，改革的順利實施將有效推動自然保護地保護與發(fā)展。據目前政策，除風景名勝區(qū)外的自然保護地都必須納入生態(tài)紅線，風景名勝區(qū)屬于特殊類型的自然保護地，可以部分不納入生態(tài)紅線。此次風景名勝區(qū)整合優(yōu)化啟動將徹底解決風景名勝區(qū)與其他自然保護地交叉重疊問題。各地政府可根據整合優(yōu)化規(guī)則審慎決策，是保留風景名勝區(qū)還是其他自然保護地。依規(guī)論證、合理調整，科學確定范圍邊界，力爭通過整合優(yōu)化解決風景名勝區(qū)歷史遺留和發(fā)展矛盾問題。

（二）順勢而為，理順管理體制機制

風景名勝區(qū)設立40年，已形成了申報、規(guī)劃、保護、建設、監(jiān)管督察等一整套管理制度。充分利用風景名勝區(qū)整合優(yōu)化成果，按照“一個保護地一套機構一塊牌子”要求，理順現有國家級、省級風景名勝區(qū)與各類自然保護地關系，解決多頭管理的問題。同時盡快健全自然保護地省、市、縣三級管理體系，將風景名勝區(qū)管理工作納入市、縣林業(yè)系統工作中，明確和強化市、縣林業(yè)部門的監(jiān)督管理職責。進一步摸清管理機構編制、人員結構等管理情況，為風景名勝區(qū)機構與其他保護地的整合優(yōu)化提供決策依據。

（三）立足保護，優(yōu)化調整規(guī)劃體系

一是做好規(guī)劃修編的實施指導。加強科學論證強化保護與發(fā)展，明確風景區(qū)規(guī)劃修編的基本原則。因整合優(yōu)化，風景名勝區(qū)總規(guī)特別是國家級風景名勝區(qū)總規(guī)已停批多年，對風景名勝區(qū)保護與發(fā)展帶來較大影響。風景名勝區(qū)整合優(yōu)化完成后，有調整的風景名勝區(qū)面臨總規(guī)修編。目前，《風景名勝區(qū)條例》面臨修改，建議根據《指導意見》，結合現有的相關規(guī)范，修訂風景名勝區(qū)總規(guī)、詳規(guī)的編制規(guī)范、審查標準和成果內容等，適當調整總規(guī)編制年限，立足保護將生態(tài)保護、生態(tài)修復措施作為必備內容。風景名勝區(qū)總規(guī)內容應以提供可欣賞、可游覽的風景資源，保護生態(tài)系統、動、植物資源為主，輔以分區(qū)保護、土地利用限制、建設規(guī)?？刂?、分區(qū)保護、機構人員設置、監(jiān)測科研等工作目標，達到保護和利用風景資源，保護生態(tài)系統的目的。二是加強與國土空間規(guī)劃的對接。目前，全國范圍內正在開展各類自然保護地優(yōu)化整合工作，風景名勝區(qū)的范圍和功能分區(qū)將發(fā)生改變，同時，部分風景名勝區(qū)規(guī)劃面臨修編。應強化風景名勝區(qū)規(guī)劃成果在國土空間規(guī)劃中的統籌布局，對于已經國務院或省政府批復的風景名勝區(qū)總體規(guī)劃，為強化風景名勝區(qū)規(guī)劃的落地性、權威性及法定性，建議國土空間規(guī)劃吸納風景名勝區(qū)規(guī)劃的成果；對于新修編的風景名勝區(qū)規(guī)劃，建議按照新的國土空間規(guī)劃編制規(guī)范，編制或調整風景名勝區(qū)專項保護規(guī)劃。各風景名勝區(qū)規(guī)劃成果應直接納入縣市國土空間規(guī)劃，實現一個規(guī)劃一張藍圖。三是進一步明確風景名勝區(qū)矢量邊界。風景名勝區(qū)勘界立標是實施國土空間管控、依法開展保護管理的基礎工作，整合優(yōu)化預案一旦獲批，應該按照國家林業(yè)和草原局辦公室印發(fā)的《自然保護區(qū)等自然保護地勘界立標工作規(guī)范》，做好勘界立標及風景名勝區(qū)邊界矢量化工作。

（四）兼顧發(fā)展，規(guī)范項目建設管理

風景名勝區(qū)是特殊類型的自然保護地，具有重要生態(tài)、科學、文化和美學價值，自然與人文景觀高度集中。歷史街區(qū)、傳統村落、傳統古建筑、人文薈萃，體現了人與自然的和諧統一 。據風景名勝區(qū)管理十六字方針，風景名勝區(qū)實施“嚴格保護”、但其根本是為了“永續(xù)利用”，風景名勝區(qū)不是不能進行項目建設，前提是依據規(guī)劃，科學選址，按程序審批進行有序建設。

一是盡快界定重大建設項目類別。提出風景名勝區(qū)內建設項目管控的分級分類管理辦法，界定風景名勝區(qū)內重大建設工程項目分類和一般建設項目分類，借鑒風景名勝區(qū)現有的重大建設項目選址核準制度，研究制定《風景名勝區(qū)建設項目管理規(guī)定》等相關制度或規(guī)范性文件，明確省、市、縣三級項目建設審批的職能職責，采取分級審批，層層壓實責任，建立“誰審批、誰負責”的監(jiān)管機制，提出對建設過程與后續(xù)管理的監(jiān)管措施。二是出臺風景名勝區(qū)內村民建房引導管控措施。風景名勝區(qū)內村民建房管控一直是焦點與難點，目前湖南省共有11處風景名勝區(qū)出臺了與村民建房相關的管理辦法，其中國家級風景名勝區(qū)7處，省級風景名勝區(qū)4處，但大部分景區(qū)覺無法可依，步履艱難。建議研究制定系統規(guī)范得風景名勝區(qū)內村民建房導則，引導地方合理管控原住民建房的規(guī)模和風貌，促進人與自然和諧發(fā)展。

（五）著眼長遠，實現風景資源生態(tài)價值

一是開展資源摸底。加強風景名勝區(qū)智慧化建設，全面摸清風景名勝區(qū)內生態(tài)資源的保護對象、保護層級和保護措施，采取傳統實地走訪、BIM技術、衛(wèi)星監(jiān)測等多種方式開展資源普查工作，納入當前正在建設的林草監(jiān)測信息化系統，對風景資源管理實施實時監(jiān)測、動態(tài)管理。二是強化科研交流。加強與相關高校、科研院所的研究互動，開展深度合作。研究探討生態(tài)系統修復、動植物保護、科學監(jiān)測等科研課題，將課題研究成果作為規(guī)劃管理制度設計的重要參考依據。三是發(fā)展生態(tài)產業(yè)。發(fā)展以生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經濟體系，結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，探索生態(tài)產品價值實現機制，大力發(fā)展生態(tài)農業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)。管理機構可以扶持有利于提升風景名勝區(qū)品牌的農業(yè)生產活動，如紫鵲界梯田—梅山龍宮風景名勝區(qū)中的梯田景觀，并利用風景名勝區(qū)的品牌和外來游人多的優(yōu)勢條件，發(fā)展景區(qū)特色農產品，如洞庭湖-岳陽樓風景名勝區(qū)的君山銀針茶、崀山風景名勝區(qū)的臍橙、東江湖風景名勝區(qū)的柑橘等。四是加強生態(tài)修復與補償項目實施。結合《湖南省“十四五”自然保護地專項規(guī)劃》，適度提高生態(tài)補償標準，參照自然保護區(qū)對核心保護區(qū)內生態(tài)公益林補償標準，爭取將風景名勝區(qū)內的生態(tài)公益林補償標準提高。

（六）統籌兼顧，提升風景名勝區(qū)能力建設

一是加大資金投入。建議設立世界自然遺產和風景名勝區(qū)保護監(jiān)測專項資金，用于風景名勝區(qū)資源保護和科普宣教服務設施建設，重點在規(guī)劃編制、生態(tài)修復、基礎設施、保護監(jiān)測、科教傳承、管理能力建設等六個方面加大投入。二是探索建立特許經營制度。大力支持符合已批規(guī)劃的特許經營行為，同時要對開發(fā)經營行為進行必要的規(guī)范及約束，實施“誰受益、誰保護”，從省級層面對風景名勝資源的利用進行指導規(guī)范。三是加大基礎設施投入。參考自然保護區(qū)、森林公園和濕地公園等保護地固定的保護監(jiān)測工作，提升風景名勝區(qū)資源監(jiān)測水平，加強對風景名勝區(qū)內野生動植物、地質遺跡、水文水質、大氣環(huán)境、歷史遺跡等重要景觀資源和生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測及相關設施設備建設；同時，提升風景名勝區(qū)游覽服務設施水平。包括必要的風景名勝區(qū)道路、巡護道路等符合規(guī)劃的道路基礎設施改造；涉及科研科考、游人游覽的安全防護設施、圍護設施；供水、供電、污水垃圾處理、公共廁所等基礎設施和環(huán)衛(wèi)工程。開展游客容量及預警、綜合防災監(jiān)測系統及相關設施設備建設。四是加強人才隊伍建設。一方面是要加強現有行業(yè)隊伍的專業(yè)技術培訓，及時宣貫新政策、新要求、新標準；另一方面是要壯大風景名勝區(qū)管理人才隊伍，借此機構改革時機，適時引進專業(yè)人員，提高管理機構管理能力。

（本文作者單位湖南省林業(yè)局）

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