魏加寧　周毅

金融安全網(wǎng)包括金融監(jiān)管者、最后貸款人和存款保險（以及金融投資者保護(hù)）三大支柱。圖/IC

2022年4月，《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）向社會公開征求意見?！墩髑笠庖姼濉返闹贫ㄓ兄诮⑼晟浦袊卮蠼鹑陲L(fēng)險化解的制度機(jī)制，提升中國系統(tǒng)性金融風(fēng)險防控能力，是完善中國金融監(jiān)管體系和提高金融治理能力邁出的重要一步，非常及時、也非常必要。

堅持有效防范化解重大金融風(fēng)險和保障金融體系穩(wěn)定是中國金融工作的重要任務(wù)。結(jié)合金融理論及各國實踐來看，現(xiàn)在的《征求意見稿》有些地方有待進(jìn)一步完善，如對“金融穩(wěn)定”的定義及其最終目標(biāo)的界定，對金融穩(wěn)定與金融安全網(wǎng)的制度設(shè)計，對存款保險制度的模式與職能定位，風(fēng)險化解機(jī)制中金融機(jī)構(gòu)國有股東的救助責(zé)任與義務(wù)等，都值得進(jìn)一步深入探討。

為此，本文將根據(jù)金融安全網(wǎng)的理論框架，結(jié)合2008年全球金融危機(jī)后主要國家金融安全網(wǎng)制度的改革方向，以及中國現(xiàn)行金融制度，嘗試為《征求意見稿》的完善提供一些相關(guān)意見和建議，以期更好地防范、化解和處置金融風(fēng)險，更好地維護(hù)中國的金融穩(wěn)定。

明確金融穩(wěn)定的內(nèi)涵，修改金融穩(wěn)定的目的

《征求意見稿》通篇未對“金融穩(wěn)定”給出明確的界定和解釋，也未對金融穩(wěn)定與風(fēng)險防范、風(fēng)險處置究竟是什么關(guān)系，以及金融系統(tǒng)穩(wěn)定與金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置是什么關(guān)系等做出說明。這顯然屬于基礎(chǔ)性問題，直接關(guān)系到金融穩(wěn)定法實施過程中相關(guān)部門以及市場主體的行動。

所謂“金融穩(wěn)定”，在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界一直未有定論，但大致可以歸納為以下兩類：一是根據(jù)金融穩(wěn)定的特征來直接定義，主要從金融市場和金融機(jī)構(gòu)自身的穩(wěn)定特征和具體表現(xiàn)來闡述的;二是通過描述金融不穩(wěn)定的狀態(tài)來間接定義，將不存在金融不穩(wěn)定的狀態(tài)判別為金融穩(wěn)定。

雖然學(xué)術(shù)界及各國監(jiān)管部門對金融穩(wěn)定的定義各不相同，但這些觀點的背后有一個基本共識：金融體系穩(wěn)定并不等于金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定。

如果將金融體系穩(wěn)定等同于不允許金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理就會缺乏有效的激勵約束機(jī)制，就會出現(xiàn)道德風(fēng)險和“劣幣驅(qū)逐良幣”，最終損害存款人、投資人和金融消費者的利益。

金融市場穩(wěn)定也不是意味著沒有金融產(chǎn)品違約和價格適度波動的發(fā)生。金融市場上金融產(chǎn)品違約和價格適當(dāng)波動是金融市場屬性所決定的，價格適度波動，有利于資源有效配置，有利于及時釋放風(fēng)險，有利于信息透明公開。沒有違約和波動，金融投資者和證券經(jīng)紀(jì)商等市場主體就會缺乏有效的激勵約束機(jī)制，在投資和證券經(jīng)紀(jì)等業(yè)務(wù)中就會出現(xiàn)道德風(fēng)險，從而導(dǎo)致金融市場的風(fēng)險無法得到及時、有效的釋放和管控。這兩種情況都會導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險的積累，反而不利于金融穩(wěn)定。

因此，建議《征求意見稿》開宗明義對“金融穩(wěn)定”做出嚴(yán)格界定，明確金融穩(wěn)定主要是指整個金融體系的相對穩(wěn)定，而非單個金融機(jī)構(gòu)的絕對穩(wěn)定;是指整個金融市場不出現(xiàn)巨幅波動，而非市場的正常波動和金融產(chǎn)品的個別違約。

與此相適應(yīng)，維護(hù)金融穩(wěn)定的目的是為了確保存款人、投資者及金融消費者的正常權(quán)益不受侵害，而非確保金融機(jī)構(gòu)不倒閉，兩者的關(guān)系不能顛倒。如果將維護(hù)金融穩(wěn)定的目標(biāo)定為維持金融機(jī)構(gòu)不倒閉或金融市場不發(fā)生波動，反而會損害存款人、投資者和金融消費者以及納稅人的根本利益。

因此，《征求意見稿》的立法目的也應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整，應(yīng)當(dāng)堅持“以人民為中心”，將當(dāng)前的“維護(hù)金融穩(wěn)定的目標(biāo)是保障金融機(jī)構(gòu)、金融市場和金融基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵功能，不斷提高金融體系抵御風(fēng)險和服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的能力，防止單體局部風(fēng)險演化為系統(tǒng)性全局性風(fēng)險，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線”，修改為“維護(hù)金融穩(wěn)定要堅持以人民為中心，最終是要保障存款人、投資者和金融消費者的合法權(quán)益，并以此作為處置金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險和金融基礎(chǔ)設(shè)施隱患、金融產(chǎn)品違約和金融市場波動時需要堅持的基本原則，并為此守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線”。

理順金融穩(wěn)定的制度框架，明確存保機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)確定位

金融安全網(wǎng)包括金融監(jiān)管者、最后貸款人和存款保險（以及金融投資者保護(hù)）三大支柱。三者相互獨立，是維護(hù)金融穩(wěn)定的基本制度框架。金融穩(wěn)定法的制定需要厘清和理順金融安全網(wǎng)三大支柱的職能定位和協(xié)調(diào)機(jī)制。

金融監(jiān)管部門在金融安全網(wǎng)中的定位是防范金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險，主要負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，在事前進(jìn)行風(fēng)險防范，形象的比喻是扮演“警察”的角色。中央銀行在金融安全網(wǎng)中的定位主要是通過履行最后貸款人職能向金融機(jī)構(gòu)提供必要的流動性，其角色類似于廚師。而存款保險機(jī)構(gòu)（以及投資者保護(hù)基金等）在金融安全網(wǎng)的定位是化解和處置金融風(fēng)險，其角色類似于醫(yī)生和牧師。

國際存款保險協(xié)會（IADI）核心原則明確主張：存款保險機(jī)構(gòu)應(yīng)獨立運行且不受貨幣政策當(dāng)局或政府的干擾。2008年國際金融危機(jī)之后，存款保險機(jī)構(gòu)獨立設(shè)置已經(jīng)成為世界主流趨勢。2000年，存款保險機(jī)構(gòu)隸屬于中央銀行的國家（地區(qū)）占比為33%，獨立設(shè)置的為23%。到2021年，獨立設(shè)置存款保險機(jī)構(gòu)的國家（地區(qū)）占比已經(jīng)上升到了76.9%，隸屬于中央銀行和金融監(jiān)管當(dāng)局的國家（地區(qū)）分別為9.26%和5.56%。

這一發(fā)展趨勢的背后，是因為存款保險機(jī)構(gòu)隸屬于任何其他機(jī)構(gòu)或者部門都會存在目標(biāo)沖突，都會制約金融安全網(wǎng)的整體效率。首先，存款保險機(jī)構(gòu)若隸屬于金融監(jiān)管部門，由于有了存款保險來最后兜底，金融監(jiān)管者就有可能會因此而放松監(jiān)管，容易出現(xiàn)“監(jiān)管者俘獲”現(xiàn)象，并導(dǎo)致風(fēng)險隱患不能及時發(fā)現(xiàn)。其次，如果存款保險機(jī)構(gòu)隸屬于中央銀行，中央銀行就有可能將問題銀行救助予以優(yōu)先考慮，在銀行救助時違背“建設(shè)性模糊”的原則，也不利于提高貨幣政策的獨立性，導(dǎo)致貨幣的額外超發(fā)。最后，只有將存保機(jī)構(gòu)獨立設(shè)置，并與中央銀行和金融監(jiān)管部門分工明確、各司其職，才能夠形成有效的制衡機(jī)制，筑牢“金融安全網(wǎng)”。

為此，《征求意見稿》在風(fēng)險處置制度、金融穩(wěn)定的制度安排和金融風(fēng)險的處置機(jī)制上有待進(jìn)一步加以完善：（1）需要在立法層面確認(rèn)存款保險機(jī)構(gòu)（存款保險基金）的獨立地位，并將其列為國務(wù)院金融管理部門;（2）應(yīng)當(dāng)明確在國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的指導(dǎo)下，在金融安全網(wǎng)其他支柱的協(xié)調(diào)配合下，由存款保險機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)實施金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險處置工作;（3）將新設(shè)立的“金融穩(wěn)定基金”，作為現(xiàn)有存款保險基金和行業(yè)保障基金的“再保險基金”，以避免金融機(jī)構(gòu)的重復(fù)繳費。從而有助于問題金融機(jī)構(gòu)處置和金融市場風(fēng)險處置工作更加市場化、規(guī)范化和公正化，引導(dǎo)市場主體形成良好預(yù)期，避免金融機(jī)構(gòu)以及監(jiān)管部門的道德風(fēng)險。

堅持風(fēng)險最小型存保制度，賦予存保機(jī)構(gòu)必要檢查權(quán)

按照功能劃分，存款保險機(jī)構(gòu)大體上有三種類型：一是以英國為代表的“付款箱”型，其基本功能只有一個，就是在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時向存款人進(jìn)行理賠;二是以美國為代表的“風(fēng)險最小化”型，在“成本最小化”的基礎(chǔ)上，還具有事前檢查、事后處置等十幾項功能，以維護(hù)銀行體系的相對穩(wěn)定和保護(hù)存款人的基本利益;三是以日本等多數(shù)國家為代表的，介于二者之間的“成本最小化”型，具有一套完整的處置策略和措施，以實現(xiàn)處置成本最小化。從國際趨勢看，存款保險制度模式正在逐漸向權(quán)責(zé)對稱的“風(fēng)險最小化”模式發(fā)展。風(fēng)險最小化模式就需要賦予存保機(jī)構(gòu)“早期糾正功能”和“事前檢查權(quán)”。

從理論上講，權(quán)責(zé)對稱的制度設(shè)計更能發(fā)揮存款保險制度的積極作用，減少“道德風(fēng)險”等弊端。從國際經(jīng)驗看，存款保險機(jī)構(gòu)有必要對參保銀行的經(jīng)營行為和財務(wù)狀況進(jìn)行必要的“事前檢查”和“早期干預(yù)”已經(jīng)成為共識。加拿大存款保險公司（FDIC）1967年成立時只是“付款箱型”，在經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代的銀行倒閉浪潮后，1987年加拿大通過修訂法律給予存款保險公司“風(fēng)險最小化”的授權(quán)，通過積極行動和事前干預(yù)來避免由于向被覆蓋機(jī)構(gòu)的存款人支付過于巨額的款項而導(dǎo)致的損失;日本存款保險機(jī)構(gòu)（DICJ）在成立之后的很長一段時間內(nèi)，主要由大藏省主導(dǎo)對問題銀行的救助性并購或重組，這導(dǎo)致了銀行業(yè)風(fēng)險持續(xù)積累、救助成本不斷上升，存款保險機(jī)構(gòu)變相地成為問題銀行的最后貸款人，在風(fēng)險處置過程中承擔(dān)了巨大的賠付壓力。直至1996年日本《存款保險法》修改后，日本存款保險機(jī)構(gòu)的獨立性得到明顯增強(qiáng)，開始全面負(fù)責(zé)問題銀行的風(fēng)險處置，銀行業(yè)不良債權(quán)問題才逐漸得到解決。

根據(jù)中國《存款保險條例》第七條，中國的存款保險制度屬于“風(fēng)險最小化”型，存款保險機(jī)構(gòu)應(yīng)具有采取早期糾正措施、事中風(fēng)險檢查和事后風(fēng)險處置措施的權(quán)限。但《征求意見稿》中未能明確授權(quán)存款保險機(jī)構(gòu)以必要的早期糾正權(quán)、日常檢查權(quán)和風(fēng)險處置權(quán)。

因此，為了與中國存款保險“風(fēng)險最小化”的制度設(shè)計保持一致，《征求意見稿》應(yīng)在《存款保險條例》的基礎(chǔ)上，結(jié)合存款保險制度的實施經(jīng)驗，明確存款保險機(jī)構(gòu)（存款保險基金）風(fēng)險處置部門的地位，授予其在早期糾正、風(fēng)險處置中的必要職能和權(quán)限;并進(jìn)一步明確存款保險機(jī)構(gòu)（存款保險基金）與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和中央銀行之間的職能分工和協(xié)調(diào)機(jī)制，并建立制度化的信息共享機(jī)制。

加快推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)改革，夯實金融穩(wěn)定基礎(chǔ)設(shè)施

目前，中國的金融組織體系以國有金融機(jī)構(gòu)為主，這一方面與民營企業(yè)為主的企業(yè)組織體系不相匹配，不利于信貸資金流向以民營企業(yè)為主的實體經(jīng)濟(jì)。另一方面也不利于中國金融風(fēng)險的防范和化解。

首先，國有金融機(jī)構(gòu)擁有國家的隱性擔(dān)保，在資源、信貸、政策扶持等多方面具有先天優(yōu)勢。由于其在經(jīng)濟(jì)金融系統(tǒng)中的重要性，監(jiān)管當(dāng)局在危機(jī)時對其進(jìn)行救助的可能性更大，從而誘發(fā)因“大而不倒”而產(chǎn)生的道德風(fēng)險和機(jī)會主義問題。國有商業(yè)銀行在給國有企業(yè)貸款時，對逆向選擇和道德風(fēng)險問題的關(guān)注也大大降低，從而更容易導(dǎo)致金融風(fēng)險的發(fā)生。

其次，國有金融機(jī)構(gòu)的股東制度安排與金融穩(wěn)定的風(fēng)險處置機(jī)制難以兼容。《征求意見稿》要求被處置金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實際控制人承擔(dān)風(fēng)險處置的主體責(zé)任，但對于國有金融機(jī)構(gòu)而言，發(fā)生風(fēng)險時，國有股東理應(yīng)是金融機(jī)構(gòu)自救的第一責(zé)任人，但往往這個時候，又恰恰是政府最缺錢的時候，于是政府就會處于“兩難困境”。

再次，金融機(jī)構(gòu)國有控股會制約存款保險基金保障的公平性。推出存款保險制度的一個重要目的是將國有銀行享受的隱形擔(dān)保顯性化，并讓所有類型的商業(yè)銀行享有相同的信用擔(dān)保。但如果在存款保險制度推出后，金融機(jī)構(gòu)的國有股東仍不及時退出，則民營金融機(jī)構(gòu)與國有商業(yè)銀行背后的信用支撐仍然存在巨大差異，從而導(dǎo)致二者難以公平競爭。

最后，商業(yè)銀行去國有化還能減緩各級政府的行政干預(yù)，減少金融風(fēng)險發(fā)生的可能性。由于國有金融機(jī)構(gòu)由政府出資、政府控股，管理層也由政府任命，迫使貸款投向政府官員自己指定的項目上，從而形成“關(guān)聯(lián)交易”，很難杜絕腐敗和不良資產(chǎn)的形成。在金融風(fēng)險處置時，政府部門（尤其是地方政府）扮演雙重角色，既是裁判員又是運動員，必然加大風(fēng)險處置工作的難度和復(fù)雜性。

有鑒于此，為了真正實現(xiàn)金融穩(wěn)定，必須加快商業(yè)銀行的去國有化，將退出的國有資金投入存款保險機(jī)構(gòu)（存款保險基金）。根據(jù)中央?yún)R金公司官網(wǎng)數(shù)據(jù)和2021年A股的年度財報，中央?yún)R金公司目前持有國有四大行的股份約2.1萬億元，這一大筆減持所得資金如果投入到存款保險基金，可以極大減輕政府的財政負(fù)擔(dān)和中央銀行的再貸款撥付。因此，為了確保金融穩(wěn)定目標(biāo)的實現(xiàn)，金融穩(wěn)定法有必要提出包括金融機(jī)構(gòu)市場化改革在內(nèi)的配套改革措施。

（編輯：王延春）