李洪雙

摘要：航空消防以響應(yīng)速度快、機動能力強、受地理環(huán)境影響小等優(yōu)勢，現(xiàn)已成為我國應(yīng)急救援工作中的重要組成部分。通過對吉林、遼寧兩省在自然災(zāi)害、消防應(yīng)急管理體制機制以及人員隊伍建設(shè)等方面存在的不利因素進行充分調(diào)研分析，闡述了航空消防救援隊伍在應(yīng)對和化解災(zāi)害事故中面臨的主要問題，并針對存在的問題提出了切實有效的解決措施。

關(guān)鍵詞：航空消防；風(fēng)險隱患；災(zāi)害事故；問題與對策

中圖分類號：D631.6? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ?文章編號：2096-1227（2022）11-0004-03

1 吉林、遼寧兩省自然災(zāi)害及應(yīng)急救援風(fēng)險隱患

我國是一個災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國家，火災(zāi)、水災(zāi)、旱災(zāi)、地震、氣象等自然災(zāi)害事件及煤礦、非煤礦山、危化品安全生產(chǎn)事故時有發(fā)生。在吉林、遼寧兩省自然災(zāi)害和安全事故還存在著許多風(fēng)險隱患，在應(yīng)對和化解災(zāi)害事故工作中必將面臨諸多風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

1.1? 自然災(zāi)害方面

1.1.1? 水旱災(zāi)害

吉林省內(nèi)部嫩江、松花江防汛安全隱患較多，江河堤防存在未能達到防洪標(biāo)準(zhǔn)的險工險段，給抗洪搶險和堤防防守工作增加了相應(yīng)的難度。近年來，遼寧省的遼河流域曾多次發(fā)生山洪災(zāi)害。此外，兩省在抗旱基礎(chǔ)設(shè)施上相對還比較薄弱，加之農(nóng)業(yè)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，部分灌區(qū)、澇區(qū)、泵站工程不配套、不達標(biāo)的現(xiàn)象較為普遍，吉林省需灌溉的3.32萬km2耕地中有將近1.36萬km2的耕地?zé)o灌溉措施；城鄉(xiāng)供水受干旱影響較重，22座城市中只有一個集中式水源地。

1.1.2? 森林火災(zāi)

吉林、遼寧區(qū)域內(nèi)林草、林木相連，農(nóng)林交錯，火源管理難度較大。吉林省森林火災(zāi)高危區(qū)主要集中于吉林、通化、白山、延邊4個地區(qū)19個縣（市、區(qū)）[1]，特別在長白山林區(qū)和中東部國有林區(qū)，雖然已經(jīng)連續(xù)41年無重大森林火災(zāi)發(fā)生，但是該區(qū)域內(nèi)大面積森林集中連片分布，林下雜草茂密，可燃物腐殖化過程放慢，積累量普遍在200～350kg/km2范圍之內(nèi)。一旦發(fā)生森林火災(zāi)，現(xiàn)有撲救手段很難予以有效控制。相比之下，遼寧省的森林面積約為3.92萬km2[2]，省內(nèi)分布有一級森林火險區(qū)19個，二級森林火險區(qū)25個。存在的主要安全隱患：一是林區(qū)內(nèi)高森林火險期正值林區(qū)社會農(nóng)事活動和風(fēng)俗用火的高峰期，當(dāng)?shù)鼐用翊嬖趦e幸心理，野外燒荒、燒紙、燒秸稈等現(xiàn)象依然時有發(fā)生[3]，存在“打游擊”式的野外用火現(xiàn)象；二是尚未建立持續(xù)穩(wěn)定的資金保障機制，消防林帶、林道等阻止火災(zāi)蔓延的林火阻隔系統(tǒng)建設(shè)相對較為滯后。

1.1.3? 氣象地震災(zāi)害

近年來，吉林、遼寧兩省大風(fēng)等惡劣氣象災(zāi)害時有發(fā)生。如2019年7月3日，遼寧開原市遭遇龍卷風(fēng)襲擊，災(zāi)害共造成6人死亡，190人受傷，開原工業(yè)園區(qū)多處企業(yè)廠房、設(shè)備嚴(yán)重受損，受災(zāi)人數(shù)高達9900余人。這次龍卷風(fēng)風(fēng)速達到23m/s（九級），龍卷風(fēng)經(jīng)過之地毀壞力極強。此外，吉林、遼寧兩省還屬于地震多發(fā)地帶。如遼寧省海城、營口縣一帶曾發(fā)生過一次震級為7.3級的強烈地震，該次地震震中烈度為9度，共計造成1300多人死亡；而吉林省松原一帶近年來也多次發(fā)生不同震級的地質(zhì)災(zāi)害。兩省在地震預(yù)警和實際處置過程中存在專業(yè)技術(shù)力量薄弱，應(yīng)急裝備和保障物資儲備量稍顯不足的問題。

1.2? 消防應(yīng)急管理方面

1.2.1? 管理指揮機構(gòu)情況

存在應(yīng)急管理人員和應(yīng)急救援力量磨合與整合問題。例如，新組建的遼寧省應(yīng)急管理部門雖然對原相關(guān)部門和機構(gòu)進行了有效整合，但是整合后的各部門依然維持本部門整合前的組織架構(gòu)，且均未對人員隊伍進行深度優(yōu)化融合。如何克服“形合而實不合”的問題，切實形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制是隊伍當(dāng)前亟待解決的突出問題。

1.2.2? 航空消防人員思想情況

為了適應(yīng)新形勢的需要，航空消防隊伍應(yīng)從單一的滅火職能逐漸向“全災(zāi)種、大應(yīng)急”范圍擴展，目前，部分工作人員思想仍局限于森林航空消防日常處置的傳統(tǒng)范圍，主動服務(wù)意識不強。隨著職能的不斷拓展，部分人員感到任務(wù)多、擔(dān)子重，思想上沒有主動適應(yīng)新形勢的變化。同時，對處置多災(zāi)種、突發(fā)事件還缺乏相應(yīng)的專題研究，尚沒有形成系統(tǒng)、科學(xué)的戰(zhàn)術(shù)體系。

1.2.3? 森林消防救援力量情況

受人員編制的限制，目前各基層森林消防一線隊伍普遍存在力量不足的情況。目前，吉林省轄區(qū)范圍內(nèi)現(xiàn)存專業(yè)森林消防隊伍188支，執(zhí)勤力量共計5100余人；半專業(yè)森林消防隊伍273支，執(zhí)勤力量近6000人；應(yīng)急森林消防隊伍276支，共計5500余人；森林消防救援力量與實際需求存在一定缺口。相比之下，遼寧省專業(yè)森林消防隊伍153支，執(zhí)勤力量共計3600余人；半專業(yè)森林消防隊伍677支，執(zhí)勤力量共計12000余人，特別是丹東、鐵嶺地區(qū)的森林消防救援隊伍數(shù)量少、裝備差，轄區(qū)內(nèi)部一旦引發(fā)重大森林火災(zāi)，當(dāng)?shù)貞?yīng)急救援力量根本無法有效應(yīng)對，應(yīng)急救援力量不足、分配不均衡的問題顯得尤為突出。

2 航空消防在吉林、遼寧兩省應(yīng)對災(zāi)害事故中存在的問題

從吉林、遼寧兩省航空消防救援工作實際開展過程來看，應(yīng)對災(zāi)害事故中還存在著諸多亟待解決的突出問題。

2.1? 全局性、根本性、長遠(yuǎn)性的問題

2.1.1? 救援飛機配備數(shù)量不足

目前，吉林、遼寧兩省配備的飛機數(shù)量根本無法滿足現(xiàn)有航空消防救援作業(yè)的實際需要[4]。遼寧省唯一的航空應(yīng)急救援力量——大連金普航站每年只配備2～3架飛機，隨著隊伍對省內(nèi)外各地的支援任務(wù)越來越頻繁，經(jīng)常會出現(xiàn)專業(yè)隊伍人員捉襟見肘的現(xiàn)象。吉林省航空護林中心每年配備6～8架飛機用于執(zhí)行應(yīng)急救援任務(wù)，目前正在打造以敦化航站為主，長白山、輝南、豐滿、汪清機降點為輔的“一主四副”區(qū)域應(yīng)急救援新格局，站點的增多對飛機數(shù)量的需求也必將隨之增大。同時，隨著醫(yī)療救援、地震救災(zāi)等更為繁重救援任務(wù)的日益增多，當(dāng)前飛機數(shù)量無法滿足吉林省航空應(yīng)急救援工作的實際需求。

2.1.2? 航空消防救援管理體制亟待改善

從航空護林站的隸屬關(guān)系上看，有隸屬于應(yīng)急部門管理的，有隸屬于林草部門管理的；從航空護林站的級別上看，有處級單位的，有科級單位的，此管理體制不便于航空消防隊伍的統(tǒng)一管理。此外，隨著體系編制不統(tǒng)一問題的日益浮現(xiàn)，導(dǎo)致隊伍不能有效滿足實戰(zhàn)背景下快速響應(yīng)、統(tǒng)一指揮的實際要求。

2.2? 影響和制約全局的局部性問題

2.2.1? 航空消防隊伍建設(shè)工作有待進一步強化

目前，我國航空消防應(yīng)急救援隊伍編制普遍不能滿足實戰(zhàn)需求。例如，大連金普航站現(xiàn)有正式編制7人，實際救援過程中通常需要請求其他聯(lián)動單位進行業(yè)務(wù)支援，且人員兼職兼崗情況較多；吉林省航空護林中心是省內(nèi)唯一一個航空應(yīng)急救援單位，巡護區(qū)域覆蓋4個市（州）、1個長白山管委會、18個森工局、4個經(jīng)營局、22個縣（市），巡護面積約9.23萬km2[5]，在職人員43人，人員缺編現(xiàn)象較為嚴(yán)重。目前，吉林、遼寧兩省航空消防隊伍中普遍存在人員不足的問題，嚴(yán)重制約著航空救援事業(yè)的良性發(fā)展，一旦遇有突發(fā)自然災(zāi)害或安全事故很難及時高效地執(zhí)行救援任務(wù)。

2.2.2? 應(yīng)急救援資金投入不足

隨著我國國民經(jīng)濟的不斷發(fā)展，航空消防所需的飛行費用和地面保障費用也在逐年增加，但目前實際撥付的資金總數(shù)仍然難以滿足航空消防救援工作的實際需要[6]。同時，由于相關(guān)飛行費用已由中央部門預(yù)算轉(zhuǎn)列補助地方，且資金通常撥付遲緩，進而導(dǎo)致通航公司飛行費用拖欠現(xiàn)象的出現(xiàn)，不利于航空消防工作的順利開展。另外，各地方部門飛行費用及地面保障經(jīng)費撥付渠道及比例也不盡相同，如大連金普航站隨著地方財政收入下滑而無法保障正常配套資金的按時支付，極大地影響了航空消防救援工作的正常開展。

2.3? 影響工作開展的長期性問題

2.3.1? 航空管制報批程序繁瑣

目前，我國針對航空應(yīng)急救援領(lǐng)域飛行的支持保障政策尚不健全，受空域管理限制現(xiàn)象較為明顯，與飛行相關(guān)的保障部門自成體系，各部門之間的相互制約因素相對較多，導(dǎo)致應(yīng)急救援飛機實際救援工作開展過程中缺乏機動性和靈活性。如吉林省航空護林中心周邊各類相關(guān)管制單位眾多且空域較為復(fù)雜，在執(zhí)行任務(wù)時申報程序繁瑣、復(fù)雜，環(huán)節(jié)多，難度大，導(dǎo)致飛機日常實際飛行頻次下降，浪費了國家相對較為有限的飛行資源。此外，在大連金普航站巡護區(qū)域內(nèi)設(shè)置有空軍機場，每年2至6月份空軍舉行集中輪訓(xùn)，在此時間段內(nèi)，航站在執(zhí)行任務(wù)過程中時常與空軍集中訓(xùn)練時間發(fā)生沖突，航空消防救援任務(wù)經(jīng)常因各軍航管制單位之間的協(xié)調(diào)不暢而無法正常實施。

2.3.2? 空地協(xié)同配合機制亟待健全

以各應(yīng)急救援部門實際處置森林火災(zāi)過程中存在的問題為例，在參與森林火災(zāi)撲救時，組織指揮上地空配合不協(xié)調(diào)的問題時有發(fā)生，存在空中、地面各自為政的現(xiàn)象。一是有的火場未設(shè)置專人專職負(fù)責(zé)飛機與前指的聯(lián)絡(luò)樞紐，導(dǎo)致空中不掌握前指需求，而前指不掌握飛機動態(tài)問題的出現(xiàn)；二是由于地空溝通協(xié)調(diào)不暢未能有效保障信息暢通，導(dǎo)致空中不清楚地面的撲救意圖，時有吊桶滅火位置錯誤情況的發(fā)生；三是飛機灑水降低火勢后達到人力可直接撲打范圍時，存在地面無人員及時跟進撲打、清理余火，最終導(dǎo)致復(fù)燃現(xiàn)象的出現(xiàn)，使整個撲救工作陷入被動；四是有的指揮員在飛機吊桶灑水時一再要求其降低高度，或要求飛機進入煙區(qū)等危險區(qū)域灑水，增加了火場處置的實際安全隱患。

3 有效改善航空消防救援工作的對策

航空消防救援如何高效應(yīng)對當(dāng)前應(yīng)急救援工作面臨的諸多問題，有效提高隊伍實戰(zhàn)處置能力，具體工作措施如下：

3.1? 增加應(yīng)急救援飛機數(shù)量

針對應(yīng)急救援的機型和數(shù)量滿足不了實戰(zhàn)需求的實際情況，應(yīng)通過加大中央財政補助和政策扶持力度的方式，推動通航公司積極購置飛機，增加應(yīng)急救援專用飛機數(shù)量，應(yīng)急救援部門可以采取政府購買服務(wù)的方式，統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)布局，實現(xiàn)飛機按需動態(tài)調(diào)配、高效利用。

3.2? 加強航空救援人才隊伍建設(shè)

加強飛行觀察員、航管員、氣象員、油料員等專業(yè)技術(shù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度。通過協(xié)調(diào)有關(guān)高等院校、科研院所增設(shè)相關(guān)專業(yè)開展專業(yè)人才的正規(guī)化培訓(xùn)工作，并為培訓(xùn)合格人員頒發(fā)國家承認(rèn)的行業(yè)資質(zhì)證書，進一步提升航空消防專業(yè)技術(shù)人員的理論水平和處理緊急情況的實戰(zhàn)能力。

3.3? 改革飛行費投資渠道并加大投入

目前，包括吉林、遼寧兩省在內(nèi)的開展航空應(yīng)急救援的省份所需的飛行費用及地面保障費實際撥付渠道及相應(yīng)撥付比例各不相同，因此，建議將所有航空應(yīng)急救援飛行服務(wù)納入政府服務(wù)范圍，其相應(yīng)飛行費用及地面保障費用應(yīng)由國家相關(guān)部門統(tǒng)一全額支付，解決當(dāng)前資金撥付渠道不暢的實際問題。同時，各級政府部門要積極探索和開展專門針對航空應(yīng)急救援工作經(jīng)費補助的專項調(diào)研，進一步建立健全航空應(yīng)急救援經(jīng)費的相關(guān)保障機制。

3.4? 健全航空管制報批機制

建議由航空應(yīng)急救援主管部門統(tǒng)一牽頭協(xié)調(diào)各軍、民航管制單位，定期召開空管協(xié)調(diào)會議，簽訂相關(guān)協(xié)議，建立協(xié)作機制，明確責(zé)任劃分，簡化完善飛行計劃申報程序，理順低空空域使用優(yōu)先權(quán)，實現(xiàn)計劃申報程序標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，切實提升航空消防應(yīng)急救援的實戰(zhàn)保障能力，為航空應(yīng)急救援工作的良性發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。

3.5? 提升協(xié)同配合能力

多部門聯(lián)合處置森林火災(zāi)的過程中，如何有效推動森林航空消防隊伍、地面撲火專業(yè)隊伍等多支應(yīng)急力量協(xié)同配合，聯(lián)防聯(lián)動，形成工作謀劃一盤棋，撲火指揮一體化的火災(zāi)處置聯(lián)合機制，逐漸成為擺在救援隊伍面前的一個重要課題。建議由航空應(yīng)急救援行業(yè)主管部門牽頭，與聯(lián)動部門簽訂航空救援戰(zhàn)略合作協(xié)議，平時演練、戰(zhàn)時統(tǒng)籌，遇有災(zāi)情時，各部門迅速反應(yīng)、協(xié)同出擊，第一時間將災(zāi)害有效妥善處置，全面提高我國航空消防綜合應(yīng)急救援實戰(zhàn)能力。

4 結(jié)語

航空消防救援隊伍是應(yīng)對自然災(zāi)害和重大事故的重要處置力量，強化航空消防綜合應(yīng)急救援能力建設(shè)，對實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化尤為重要。根據(jù)自然災(zāi)害發(fā)生規(guī)律和安全生產(chǎn)事故的特點，按照“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的工作要求，需要進一步優(yōu)化航空消防救援力量、強化隊伍設(shè)施設(shè)備建設(shè)、完善航空器配備機制，構(gòu)筑一支以國家應(yīng)急主管部門為指揮調(diào)度機構(gòu)，統(tǒng)籌軍民航空資源、地方政府、社會組織的綜合性航空應(yīng)急救援力量，建設(shè)“統(tǒng)一指揮、布局合理、軍民融合、快速響應(yīng)”的國家應(yīng)急救援航空體系，為應(yīng)對化解各類災(zāi)害事故提供重要的力量保障。

參考文獻：

[1]叢國華.吉林省森林火災(zāi)應(yīng)急管理存在的問題及對策[D].長春：吉林大學(xué)，2019.

[2]王瑩.遼寧省森林火災(zāi)發(fā)生現(xiàn)狀分析[D].沈陽：沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)，2019.

[3]盧元.淺談遼寧省森林防火存在的問題[J].內(nèi)蒙古林業(yè)調(diào)查設(shè)計，2016，39（6）：84-85+87.

[4]李冉.我國通用航空應(yīng)急救援補償機制研究[D].天津：中國民航大學(xué)，2020.

[5]劉力源，韓彥如.飛機巡山來滅火及時迅捷又高效——我省航空護林中心利用空中優(yōu)勢保障森林資源安全[J].吉林勞動保護，2019（3）：35-36.

[6]劉克韌，劉鴻諾.森林航空消防[M].哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué)出版社，2009.

Problems and countermeasures of aviation fire protection in dealing with disasters and accidents

——Taking the normalization of aviation fire and rescue in Jilin and Liaoning provinces as an example

Li Hongshuang

（Northern Air Forest Protection Station， Ministry of Emergency Management， Heilongjiang Harbin 150027）

Abstract：Aviation fire protection has become an important part of emergency rescue work in our country due to its advantages of fast response speed， strong mobility and little influence from the geographical environment. Through the full investigation and analysis of the unfavorable factors in natural disasters， fire emergency management system and mechanism， and personnel construction in Jilin and Liaoning provinces， the paper expounds the main problems faced by aviation fire rescue teams in dealing with and resolving disasters and accidents. And effective solutions to the existing problems are proposed.

Keywords：aviation fire protection; risk; disaster and accident; problem and countermeasure