孫廣通

(廣東電網(wǎng)有限責(zé)任公司廣州供電局，廣東 廣州 510620)

1 概況

自2017 年起，廣州市開始推進(jìn)以政企聯(lián)動為運(yùn)作平臺的電力行政執(zhí)法工作，主要通過事后行政執(zhí)法責(zé)令諸多涉事違法主體來改正違法行為。經(jīng)過3 年多試運(yùn)作，對違法點(diǎn)打擊震懾力度實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)，但對違法面管控效果不明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2017 年至2019 年，廣州市110 kV 以上電壓等級電力設(shè)施外力破壞數(shù)量沒有伴隨單方面打擊違法行為的執(zhí)法行動增強(qiáng)而回落，如表1 所示。

表1 責(zé)令整改數(shù)量同外力破壞數(shù)量趨勢

經(jīng)分析得出主要原因：一是施工責(zé)任主體由于物防、技防和人防等落實(shí)不到位導(dǎo)致的外力破壞案件仍然頻繁重復(fù)發(fā)生；二是運(yùn)維責(zé)任主體由于設(shè)備巡視、安全交底和風(fēng)險(xiǎn)警示等運(yùn)維責(zé)任落實(shí)不到位導(dǎo)致涉電公共安全事件頻繁發(fā)生；三是電力設(shè)施外力破壞糾紛引發(fā)的安全責(zé)任和法律糾紛經(jīng)常得不到有效妥善解決，不能夠從根本上解決和防范外力破壞的再次發(fā)生。

因此，確保電力設(shè)施運(yùn)維主體和外部施工主體通過內(nèi)外聯(lián)合夯實(shí)安全防范責(zé)任，搭建系統(tǒng)嚴(yán)密的電力設(shè)施保護(hù)安全防護(hù)網(wǎng)，可以有效管控外力破壞高發(fā)頻發(fā)勢頭。下面從實(shí)施預(yù)防性行政執(zhí)法入手，對完善電力設(shè)施保護(hù)防范體系的作用進(jìn)行探析，逐步實(shí)現(xiàn)減少甚至杜絕外力破壞發(fā)生。

2 電力設(shè)施外力破壞概述及防范體系

架空線路、電纜線路和電力通信線路等管線及其附屬設(shè)施通常運(yùn)行在面向自然的開放空間，依靠空間距離產(chǎn)生的隔離間隙、電纜絕緣外殼、電纜走廊空間隔離等防護(hù)裝置進(jìn)行安全防護(hù)。由于電力設(shè)施在設(shè)計(jì)和基建階段已經(jīng)預(yù)留出足夠的安全空間隔離及其裕度距離，因此在正常安全運(yùn)行條件下，上述電力管線設(shè)備及其附屬設(shè)施不會影響其周邊社會生產(chǎn)和人民生活的安全。只有當(dāng)人為活動因素突破了安全極限距離產(chǎn)生短路放電(例如最常見的“吊車碰線”)，才會干擾電力管線安全運(yùn)行，同時也給涉事關(guān)聯(lián)方帶來人身觸電、火災(zāi)等諸多直接或衍生安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，管控電力設(shè)施、防范外力破壞的關(guān)鍵是避免任何異物靠近電力設(shè)施，確保不發(fā)生電流短路。

2.1 固定工地與電力設(shè)施的地緣關(guān)聯(lián)

從空間分布而言，電力設(shè)施處于靜態(tài)狀態(tài)，吊車等大型機(jī)械處于動態(tài)狀態(tài)。一般情況下，當(dāng)電力設(shè)施保護(hù)區(qū)和固定工地施工區(qū)在地緣上產(chǎn)生重疊、交叉或鄰近關(guān)系，才會帶來較大的電力設(shè)施外力破壞風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)電力管線垂直對地距離、水平對物距離和電纜埋地深度等安全運(yùn)行技術(shù)參數(shù)符合規(guī)程要求時，人為活動因素又不突破安全極限距離的情況下，在電力設(shè)施保護(hù)區(qū)進(jìn)行機(jī)械施工和個人活動是不會引發(fā)電流短路(即外力破壞)。只有當(dāng)人為活動因素突破安全極限距離后，電力設(shè)施同外界干擾源發(fā)生物理連接或電氣連接，導(dǎo)致電力設(shè)施接地短路，才會發(fā)生不期望的安全事件，這就是電力設(shè)施保護(hù)區(qū)分布有固定工地發(fā)生外力破壞的風(fēng)險(xiǎn)源頭。

2.2 電力設(shè)施發(fā)生外力破壞的發(fā)展過程

針對上述風(fēng)險(xiǎn)，通過全面合理設(shè)置的限高架、防護(hù)網(wǎng)、防撞墻、警示牌、圍護(hù)樁、視頻及桿塔傾斜監(jiān)控、懸吊桁架等物防、技防和人防措施，可有效管控電力設(shè)施外力破壞風(fēng)險(xiǎn)。諸多外力破壞事件表明，電力設(shè)施發(fā)生外力破壞是一項(xiàng)漸變過程，主要包括發(fā)生、發(fā)展、管控和后果等階段。

通過圖1 可知，若要避免發(fā)生電力設(shè)施外力破壞，可從管控節(jié)點(diǎn)前置入手，才能將發(fā)展趨勢控制在事前策劃、事中管控階段，直至固定工地竣工、施工因素撤場風(fēng)險(xiǎn)清除階段。否則即使單方面針對外力破壞后果開展行政執(zhí)法，也無法遏制外力破壞數(shù)量增長。

圖1 事故隱患和外力破壞發(fā)展趨勢流程

2.3 政企聯(lián)動構(gòu)建電力設(shè)施保護(hù)防范體系

開展電力設(shè)施保護(hù)工作，最直接的責(zé)任主體主要包括建設(shè)施工企業(yè)和供電運(yùn)維單位，政府主要電力管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，從而構(gòu)成電力設(shè)施保護(hù)防范體系(見圖2)，為下一步開展預(yù)防性執(zhí)法創(chuàng)造先決條件。

圖2 電力設(shè)施保護(hù)防范體系組織運(yùn)作

電力設(shè)施保護(hù)防范體系由施工建設(shè)方、供電運(yùn)維方和政府監(jiān)管方等三方參與。施工建設(shè)方通過指導(dǎo)和督促標(biāo)段項(xiàng)目部、各級施工承包單位、監(jiān)理單位去落實(shí)物防、技防和人防等防范措施；供電運(yùn)維方通過定期安全巡查、安全技術(shù)交底等方式確保管控防范措施實(shí)時有效；政府監(jiān)管方通過協(xié)調(diào)、組織和執(zhí)法等手段推進(jìn)行業(yè)管理。通過上述三方的有效動態(tài)聯(lián)動，重構(gòu)電力設(shè)施保護(hù)防范體系，為下一步開展預(yù)防性執(zhí)法提供前提條件。

3 電力設(shè)施保護(hù)預(yù)防性行政執(zhí)法

除繼續(xù)針對外力破壞后果推進(jìn)行政執(zhí)法之外，將執(zhí)法范疇拓展至外力破壞的事前和事中階段(即預(yù)防性階段)，實(shí)現(xiàn)電力設(shè)施外力破壞全過程的行政執(zhí)法全覆蓋，通過全面消除外力破壞因子規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生，從而實(shí)現(xiàn)外力破壞數(shù)量下降直至消除。

3.1 通過預(yù)防性執(zhí)法糾正施工單位違法行為

3.1.1 依據(jù)和意義

《電力法》和《電力設(shè)施保護(hù)條例》等法律法規(guī)均有明文條款陳述，規(guī)定政府電力管理部門要對電力設(shè)施保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)；規(guī)定電力企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)對電力設(shè)施的保護(hù)工作，對危害電力設(shè)施安全的行為，應(yīng)采取適當(dāng)措施予以制止；規(guī)定任何單位和個人在電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行可能危及電力設(shè)施安全的作業(yè)時，需要經(jīng)電力管理部門批準(zhǔn)并采取安全措施后，方可進(jìn)行作業(yè)。

因此，對于電力設(shè)施保護(hù)工作，政府、供電企業(yè)和外部施工主體均有明確的法定職責(zé)，只是由于我國電力法制進(jìn)步滯后于電力體制改革，導(dǎo)致政企分家改革后電力行政執(zhí)法事實(shí)上缺位，電力設(shè)施保護(hù)防護(hù)體系處于事實(shí)上脫節(jié)狀態(tài)。通過預(yù)防性執(zhí)法促進(jìn)電力設(shè)施保護(hù)體系重新發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)電力設(shè)施保護(hù)的目的。

3.1.2 執(zhí)法程序

對于預(yù)防性執(zhí)法對象，主要針對危及電力設(shè)施安全的違法行為，即在外力破壞發(fā)展過程階段，通過督促落實(shí)物防、技防、人防和安防等措施，消除或控制外力破壞風(fēng)險(xiǎn)因子的無序動態(tài)發(fā)展，將風(fēng)險(xiǎn)化解在事故發(fā)展階段。相應(yīng)執(zhí)法程序如圖3 所示。

圖3 預(yù)防性執(zhí)法程序

3.1.3 執(zhí)法手段

參照針對違法后果的執(zhí)法流程，依照違法情形嚴(yán)重程度分為三種執(zhí)法方式，分別為開具《責(zé)令整改通知書》走行政處罰流程、開具《行政執(zhí)法檢查通知書》督促立行立改、納入《電力設(shè)施保護(hù)臺賬》限期銷號整改。執(zhí)法覆蓋面包括電力設(shè)施外力破壞全過程的發(fā)生階段和發(fā)展階段，重點(diǎn)打擊管控階段的失控情形，打擊對象為拒不整改或者屢整不改的責(zé)任主體。相應(yīng)執(zhí)法實(shí)踐案例如表2 所示。

表2 通過預(yù)防性執(zhí)法手段主要打擊的違法情形

3.2 通過內(nèi)部稽查督促運(yùn)維單位落實(shí)職責(zé)

供電企業(yè)應(yīng)落實(shí)內(nèi)部設(shè)備運(yùn)維工作，包括推進(jìn)設(shè)備有效巡視(現(xiàn)場巡查和視頻遠(yuǎn)程監(jiān)控)、管線信息明晰(架空線路對地和對空距離、電纜走向埋深和安全警示)、安全隱患告知和安全技術(shù)交底等法律法規(guī)職責(zé)。具體內(nèi)部稽查流程如圖4 所示。

圖4 運(yùn)維稽查程序

廣州供電局電力行政執(zhí)法協(xié)助中心通過內(nèi)部稽查，將運(yùn)維環(huán)節(jié)落實(shí)不到位的情節(jié)反饋給主網(wǎng)、配網(wǎng)運(yùn)維責(zé)任單位，規(guī)避因運(yùn)維不到位引發(fā)的責(zé)任糾紛和法律風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 預(yù)防性行政執(zhí)法效果

2020 年全年的預(yù)防性行政執(zhí)法實(shí)踐，最直接的效果是廣州市110 kV 及以上電壓等級電力設(shè)施外力破壞數(shù)量從2019 年的26 起控制到2020 年的14 起，全年期同比降幅達(dá)到46.15 %；其中，2020年進(jìn)入下半年以來，外力破壞數(shù)量從上半年的10起進(jìn)一步控制到4 起，半年期同比降幅達(dá)到60 %，防外力破壞水平達(dá)到近年來的最高。

與此同時，固定工地安全措施落實(shí)完善度得到大幅提升，從2019 年(550 處工地/192 處落實(shí))落實(shí)度34.9 %提高至2020 年(938 處工地/590 處落實(shí))的62.9 %，主網(wǎng)外部安全環(huán)境得到極大改進(jìn)，固定工地施工單位落實(shí)物防、技防、人防和安防等措施的完善度空前提升，電力設(shè)施外部運(yùn)行環(huán)境得到大幅度改善。

4 結(jié)束語

實(shí)踐證明，在防范電力設(shè)施外力破壞方面，預(yù)防性行政執(zhí)法效果確實(shí)比單方面打擊違法后果的行政執(zhí)法更加有效，在遏制外力破壞發(fā)生次數(shù)增長態(tài)勢上作用顯著，也減輕了針對外力破壞后果開展行政執(zhí)法的工作壓力，一定程度上扭轉(zhuǎn)了電力設(shè)施保護(hù)被動局面。