王立章

（中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行，山東濟(jì)南 250000）

一、存款保險(xiǎn)早期糾正概述

為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的銀行倒閉潮，避免對(duì)存款保險(xiǎn)基金造成巨額損失，美國(guó)國(guó)會(huì)于1991年通過(guò)了《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)促進(jìn)法》，其中設(shè)置了第38條早期糾正條款。早期糾正由此成為存款保險(xiǎn)制度中較為重要和關(guān)鍵的措施之一，但并非必要組成部分。因?yàn)楦鶕?jù)國(guó)際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)（IADI）發(fā)布的《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》，存款保險(xiǎn)制度按照功能定位可劃分為“付款箱”、“強(qiáng)付款箱”、“成本最小化”和“風(fēng)險(xiǎn)最小化”四種類型。早期糾正功能只在“風(fēng)險(xiǎn)最小化”類型的存款保險(xiǎn)制度中才能得以體現(xiàn)。該類型的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在承擔(dān)“付款箱”功能之外，還要根據(jù)授權(quán)對(duì)投保機(jī)構(gòu)實(shí)施一定的監(jiān)管措施，包括對(duì)投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置等，履行特定的監(jiān)管職責(zé)。

我國(guó)在《存款保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）立法過(guò)程中，順應(yīng)存款保險(xiǎn)制度發(fā)展趨勢(shì)，參照國(guó)際，尤其是美國(guó)的存款保險(xiǎn)早期糾正實(shí)踐，確定了“風(fēng)險(xiǎn)最小化”的功能定位，賦予了存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)開展早期糾正的職能，即《條例》第七條第六款之規(guī)定。從風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和處置角度看，與早期糾正相關(guān)的權(quán)力包括獲取信息權(quán)、核查權(quán)及早期糾正權(quán)三個(gè)方面。其中早期糾正權(quán)包括風(fēng)險(xiǎn)警示和“及時(shí)采取補(bǔ)充資本、控制資產(chǎn)增長(zhǎng)、控制重大交易授信、降低杠桿率”四大類措施。

二、銀行監(jiān)管權(quán)配置及其對(duì)早期糾正的影響

由于每個(gè)國(guó)家的政治體制和政治理念不盡相同，監(jiān)管體系也隨之不同。比如，美國(guó)的“傘形”監(jiān)管是其銀行監(jiān)管體系的重要特征，德國(guó)則通過(guò)一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)金融體系的監(jiān)管。監(jiān)管體系對(duì)于存款保險(xiǎn)早期糾正權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有明顯的影響。

（一）我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的弱監(jiān)管權(quán)

自2018年銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)合并為銀保監(jiān)會(huì)后，我國(guó)對(duì)金融體系的監(jiān)管變?yōu)椤耙恍卸?huì)”模式，與當(dāng)前“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理”的金融體制相一致，屬于多元監(jiān)管。其中涉及銀行監(jiān)管的主要是人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)，法律依據(jù)主要包括《中國(guó)人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》以及《行政處罰法》等。從相關(guān)法律中不難看出，我國(guó)的銀行監(jiān)管權(quán)主要由銀保監(jiān)會(huì)實(shí)施，包括機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、高管人員任職資格審批、檢查權(quán)、接管和撤銷權(quán)等，人民銀行更多的是從功能監(jiān)管的角度予以補(bǔ)充。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)從《條例》中獲取了早期糾正權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)處置權(quán)、核查權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)警示權(quán)、建議權(quán)、責(zé)令改正權(quán)等監(jiān)管職能，但目前職能的發(fā)揮部分還要依托于人民銀行，力度更是顯著弱于銀保監(jiān)會(huì)。

（二）弱監(jiān)管權(quán)對(duì)實(shí)現(xiàn)早期糾正效果的負(fù)面影響

《條例》賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)責(zé)令改正權(quán)（第21條）、核查權(quán)（第13條）和公示權(quán)（第21條），但因沒有處罰手段，且不能新設(shè)機(jī)構(gòu)和新業(yè)務(wù)以及對(duì)負(fù)責(zé)人任職資格的限制性處罰措施，導(dǎo)致威懾力大打折扣。對(duì)于未在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)到早期糾正要求的銀行機(jī)構(gòu)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只能提高其適用費(fèi)率。但對(duì)于資產(chǎn)質(zhì)量惡化、風(fēng)險(xiǎn)積聚的機(jī)構(gòu)而言，多交保費(fèi)直接增加財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，形成一種惡性循環(huán)，且多交的保費(fèi)基本不會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)管理層產(chǎn)生影響，威懾力和懲戒作用有限。

三、美國(guó)存款保險(xiǎn)早期糾正權(quán)與監(jiān)管權(quán)的關(guān)系

從國(guó)際對(duì)比看，美國(guó)毫無(wú)疑問(wèn)是存款保險(xiǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)最為豐富、存款保險(xiǎn)制度最為成熟的國(guó)家。我國(guó)存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中，參考了美國(guó)的成熟經(jīng)驗(yàn)和成功做法。因此，研究我國(guó)如何高效實(shí)現(xiàn)存款保險(xiǎn)早期糾正權(quán)，探析其與監(jiān)管權(quán)的關(guān)系，了解美國(guó)的存款保險(xiǎn)早期糾正權(quán)與監(jiān)管權(quán)至關(guān)重要。

（一）美國(guó)存款保險(xiǎn)早期糾正實(shí)施措施

作為美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施主體，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）自成立以來(lái)，為國(guó)民銀行、州特許銀行、儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)等存款機(jī)構(gòu)提供存款保險(xiǎn)，并作為非聯(lián)儲(chǔ)成員州特許銀行的主監(jiān)管者和所有投保機(jī)構(gòu)的輔助監(jiān)管者對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行監(jiān)管。但是，F(xiàn)DIC并非對(duì)特定機(jī)構(gòu)采取早期糾正措施的唯一機(jī)構(gòu)。

按照《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》規(guī)定，早期糾正的實(shí)施主體為適格聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即：對(duì)于國(guó)民銀行業(yè)協(xié)會(huì)、外國(guó)銀行的任何聯(lián)邦分支機(jī)構(gòu)和任何聯(lián)邦儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)而言，指的是美國(guó)貨幣監(jiān)理署（OCC）；對(duì)于州參保非聯(lián)儲(chǔ)成員銀行、有參保分支機(jī)構(gòu)的任何外國(guó)銀行和任何州儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)而言，指的是FDIC；對(duì)于任何州聯(lián)儲(chǔ)成員銀行、適用《1978年國(guó)際銀行法》的《聯(lián)邦儲(chǔ)備法案》中規(guī)定外國(guó)銀行的任何分支機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu)、沒有經(jīng)營(yíng)擔(dān)保分支機(jī)構(gòu)的任何外國(guó)銀行、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)以外的任何機(jī)構(gòu)或商業(yè)貸款公司、銀行控股公司及其子公司（存款機(jī)構(gòu)除外）、任何儲(chǔ)蓄和貸款控股公司及其子公司（存款機(jī)構(gòu)除外）而言，指的是美聯(lián)儲(chǔ)（FRB）。

從適格銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定義看，美國(guó)對(duì)早期糾正措施實(shí)施主體的劃分與其碎片化的金融監(jiān)管體系密不可分。

（二）美國(guó)金融監(jiān)管體系

目前，美國(guó)的金融監(jiān)管體系十分龐大復(fù)雜。在聯(lián)邦一級(jí)，按照監(jiān)管機(jī)構(gòu)類型主要分為四類——存款監(jiān)管機(jī)構(gòu)、證券市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、政府支持企業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其中，存款監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有OCC、FDIC、FRB以及針對(duì)信用合作社建立的全國(guó)信用合作社管理局（NCUA）。

作為存款監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管對(duì)象的存款機(jī)構(gòu)分為三大類——商業(yè)銀行、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)和信用合作社。隨著時(shí)間的推移，美國(guó)對(duì)存款機(jī)構(gòu)的監(jiān)管已經(jīng)演變成監(jiān)管權(quán)重疊的多頭監(jiān)管體系。同時(shí)這還是一種雙重銀行監(jiān)管模式，在此模式下，銀行可以選擇取得聯(lián)邦或州牌照。無(wú)論是聯(lián)邦注冊(cè)的國(guó)民銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)，還是州注冊(cè)的聯(lián)儲(chǔ)成員銀行和非成員銀行，每一家銀行都受其特許當(dāng)局（州或聯(lián)邦）的監(jiān)管，并都有一個(gè)主監(jiān)管者，即負(fù)責(zé)審查機(jī)構(gòu)的安全性和穩(wěn)健性并確保其符合聯(lián)邦銀行法的聯(lián)邦當(dāng)局。

對(duì)于任何一家特定的機(jī)構(gòu)，其主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)取決于機(jī)構(gòu)章程的類型：全國(guó)性銀行和存款機(jī)構(gòu)的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)是OCC；美聯(lián)儲(chǔ)成員的州特許銀行的主要監(jiān)管者是FRB；非成員的州特許存款機(jī)構(gòu)和銀行的主要監(jiān)管者是FDIC；在美經(jīng)營(yíng)的外國(guó)銀行分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管者是FRB或OCC；聯(lián)邦特許或聯(lián)邦保險(xiǎn)的信用合作社主要受NCUA監(jiān)管，該部門管理著一個(gè)獨(dú)立于FDIC的存款保險(xiǎn)基金。同時(shí)，全國(guó)性銀行、州特許銀行和存款機(jī)構(gòu)也受FDIC的監(jiān)管，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)的存款均由FDIC承保。主要監(jiān)管者的職責(zé)如下圖所示。

圖1 美國(guó)金融主要監(jiān)管者職責(zé)

因此，《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》并未將FDIC作為采取早期糾正措施的唯一主體，而是將適格聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為實(shí)施主體，原因就在于FDIC對(duì)特定機(jī)構(gòu)采取早期糾正的權(quán)力并非基于其存款保險(xiǎn)職責(zé)，而是它所具有的監(jiān)督檢查權(quán)力。換言之，對(duì)存款機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理權(quán)才是其采取早期糾正措施的依據(jù)，也是美國(guó)存款保險(xiǎn)早期糾正的底色。

四、對(duì)完善存款保險(xiǎn)制度的思考與建議

我國(guó)出臺(tái)《條例》具有“摸著石頭過(guò)河”的探索意義，各部門、各利益相關(guān)方對(duì)存款保險(xiǎn)存在不同的見解和認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致了一些邊界不清、定位不明、內(nèi)容不詳、權(quán)責(zé)不對(duì)等問(wèn)題。因此，要解決這些問(wèn)題，最基礎(chǔ)、最重要的是完善立法，即《條例》再次修訂或通過(guò)人大制定詳細(xì)具體的《存款保險(xiǎn)法》。

（一）明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法律地位、監(jiān)管重心與邊界

目前，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法律定位及其與人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等金融管理部門之間的監(jiān)管重心與職能分工并未明晰。只有界定清晰，才能避免出現(xiàn)監(jiān)管推諉、監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)管空白或重復(fù)監(jiān)管等現(xiàn)象，增強(qiáng)金融監(jiān)管的有效性。因此，在未來(lái)完善立法時(shí)，首先要解決的是身份和分工問(wèn)題，明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法律地位及其與人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等金融管理部門之間的角色定位與職能分工。存款保險(xiǎn)基金管理公司是由人民銀行全資設(shè)立的公司制法人，可以說(shuō)隸屬于人民銀行，尤其是在地方層面，并未見存款保險(xiǎn)基金管理公司設(shè)置分公司或配置人員，存款保險(xiǎn)職能履行一直依托于人民銀行，雙方法律關(guān)系和職責(zé)邊界尚未清晰，不利于存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立高效地履行職能。

（二）明確早期糾正職能，探索中國(guó)特色早期糾正措施

當(dāng)前我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擁有的早期糾正職能因《條例》規(guī)定得過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏詳細(xì)的實(shí)施依據(jù)?？紤]到我國(guó)不同于西方國(guó)家的國(guó)情和制度，為充分發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)越性，建議從法律層面進(jìn)一步明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)早期糾正權(quán)的內(nèi)容，包括健全早期風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別體系、明確早期糾正權(quán)的啟動(dòng)條件、明確早期糾正權(quán)的具體措施等。同時(shí)，建議在當(dāng)前的四項(xiàng)措施基礎(chǔ)上，增加限制股利分配或?qū)嵤┕蓹?quán)激勵(lì)、暫停或取消高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)、限制大額資本性支出、限制開設(shè)或開辦新機(jī)構(gòu)和新業(yè)務(wù)等措施內(nèi)容，壓實(shí)投保機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任，督促機(jī)構(gòu)及時(shí)積極地進(jìn)行自救，回歸主營(yíng)業(yè)務(wù)，限制杠桿，降低敞口，避免問(wèn)題銀行及其股東“吃老本”甚至“吃存款”，有效防止損失擴(kuò)大和風(fēng)險(xiǎn)傳染。

（三）賦予相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)，保障早期糾正嚴(yán)肅性

按照《條例》規(guī)定，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)銀行出現(xiàn)特定情形的，可以建議銀保監(jiān)會(huì)依法采取接管、機(jī)構(gòu)重組、撤銷等措施，即其僅有一項(xiàng)不具任何強(qiáng)制力的“建議權(quán)”。這一“特殊權(quán)利”也出現(xiàn)在《中國(guó)人民銀行法》中，但2020年10月公布的《中國(guó)人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》中沒有再提及“建議權(quán)”。因此，建議在未來(lái)完善立法時(shí)，考慮現(xiàn)實(shí)條件和實(shí)際狀況，將“建議權(quán)”轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的“監(jiān)管權(quán)”，確保早期糾正的嚴(yán)肅性。

（四）構(gòu)建“非糾正即接管”的處置觸發(fā)機(jī)制

目前存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置功能仍在不斷嘗試和改進(jìn)的過(guò)程中，尚未得到充分有效地發(fā)揮。為實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)的穩(wěn)妥有序處置，建議加快建立以存款保險(xiǎn)制度為核心的市場(chǎng)化、法治化金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。在確立存款保險(xiǎn)處置當(dāng)局法律地位的基礎(chǔ)上，通過(guò)明確并做實(shí)存款保險(xiǎn)的早期糾正，與風(fēng)險(xiǎn)處置形成有效銜接，構(gòu)建“非糾正即接管”的處置觸發(fā)機(jī)制。建議在未來(lái)完善立法的過(guò)程中，通過(guò)設(shè)立觸發(fā)指標(biāo)和具體定量標(biāo)準(zhǔn)，確立規(guī)則式的處置觸發(fā)機(jī)制，明確“非糾正即接管”的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)投保機(jī)構(gòu)資本充足率低于一定水平，或者存在其他引發(fā)嚴(yán)重信用風(fēng)險(xiǎn)的情形時(shí)，即觸發(fā)處置程序，并規(guī)定具體期限以避免出現(xiàn)拖延而錯(cuò)過(guò)最佳處置時(shí)機(jī)。

（五）進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)管布局

隨著金融業(yè)的不斷發(fā)展，監(jiān)管體系自然出現(xiàn)建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的需要。美國(guó)為了解決金融監(jiān)管體系碎片化問(wèn)題，創(chuàng)建了其歷史上首個(gè)跨部門的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC），該機(jī)構(gòu)與我國(guó)的國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)有些相似?！稐l例》規(guī)定了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參加金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，并與金融管理部門建立信息共享機(jī)制。建議在進(jìn)一步地完善立法中，借鑒FSOC模式有效之處，搭建多層級(jí)管理結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)行框架下，建立獨(dú)立于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融研究辦公室和政策協(xié)調(diào)性議事規(guī)則，強(qiáng)化數(shù)據(jù)的跨部門交流共享，以協(xié)助“金穩(wěn)委”及各金融管理部門改善金融市場(chǎng)的數(shù)據(jù)收集和分析，為各部門提供進(jìn)一步的技術(shù)及決策支持。