李任靜
(天水市自然資源勘測規(guī)劃研究院有限公司,甘肅 天水 741000)
全域土地綜合整治指的是在一定區(qū)域內(nèi),結(jié)合土地利用總體規(guī)劃中明確規(guī)定的相關(guān)用途及目標,以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺,合理開展土地整理、復(fù)墾、開發(fā),進而推動田、水、路、林、村一體化發(fā)展的綜合整治形式,屬于推進城鄉(xiāng)一體化進程的系統(tǒng)工程之一。在鄉(xiāng)村發(fā)展中,土地為關(guān)鍵組成部分。全域土地綜合整治措施的實施是借助土地政策平臺,科學(xué)合理編制土地利用規(guī)劃的重要舉措,其不僅能有效促進鄉(xiāng)村“多規(guī)融合”的順利落實,改善當下鄉(xiāng)村土地資源利用率較低的問題,確保土地資源得到充分利用,同時能為鄉(xiāng)村振興建設(shè)提供精準的用地配置、科學(xué)構(gòu)建城鄉(xiāng)要素平等交換機制。通過全域土地綜合整治還能進一步促進基本農(nóng)田及碎片化耕地等土地資源的整合,進而促使耕地連片度得以實現(xiàn),有序引導(dǎo)農(nóng)村分區(qū)、農(nóng)地流轉(zhuǎn),創(chuàng)造適合鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的模式及條件,推動縣域鄉(xiāng)村建設(shè)路徑實現(xiàn)。
針對全域土地綜合整治方面的空間規(guī)劃方案較多,且因切入點不同,相關(guān)建設(shè)規(guī)劃措施具有差異性,研究以H縣的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃為例,對其全域土地綜合整治進行具體分析。
H縣位于甘肅省南部,隴南市西北部,東接禮縣,南連武都,西鄰舟曲,北靠岷縣,地處西秦嶺、青藏高原、黃土高原交會的復(fù)雜構(gòu)造帶,境內(nèi)最高海拔4 154m,最低海拔1 138m,年平均氣溫10.0℃,年平均無霜期180d,年平均降水量635.5mm,年蒸發(fā)量1 180.9mm,年平均日照時數(shù)2 085.1h,年太陽輻射量119.5Kcal/cm2。境內(nèi)氣候溫和,光照充足,冬無嚴寒,夏無酷暑,屬大陸溫帶季風(fēng)氣候區(qū)。全縣轄19個鄉(xiāng)、6個鎮(zhèn)、334個行政村,縣域面積3 331km2,2007年總?cè)丝?0.06萬人,其中農(nóng)業(yè)人口28.41萬人。通過評估鄉(xiāng)村建設(shè)可得,H縣在土地綜合利用方面存在以下問題。
1)用地過于粗放,土地利用率低 H縣戶籍人口與常住人口下人均農(nóng)村居民點面積超過國家標準,平均每個行政村有8.8個自然村,但是自然村結(jié)構(gòu)較松散,整體布局較混亂,且受到生產(chǎn)力和發(fā)展模式限制,縣域內(nèi)存在大量殘次林地和廢棄工礦用地。
2)人口外流嚴重,缺乏勞動力 H縣異地城鎮(zhèn)化問題較突出,常年外出人口占戶籍總?cè)丝诘?6%,城鎮(zhèn)化水平不足3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過9個,勞動力短缺問題嚴重。對外流人口回鄉(xiāng)發(fā)展意愿調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,回鄉(xiāng)發(fā)展意向較高人群占比僅三成,有近三成人口不考慮回鄉(xiāng)發(fā)展(見圖1)。
圖1 外流人口回流意愿調(diào)查
3)農(nóng)業(yè)自然生態(tài)環(huán)境較差 受過去單一經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)的影響,H縣農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境在發(fā)展經(jīng)濟的過程中遭到嚴重破壞,生態(tài)環(huán)境嚴重制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高,需對其農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境進行整治,且農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)配套設(shè)施較薄弱,水利灌溉工程存在嚴重問題。
4)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施較差 受經(jīng)濟發(fā)展的影響,H縣基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施較差,基礎(chǔ)配套設(shè)施不夠完善,設(shè)施數(shù)量較少,對當?shù)氐慕逃?、醫(yī)療及文化產(chǎn)業(yè)等發(fā)展造成極大的負面影響。
全域土地綜合整治理念所制定的整體建設(shè)路徑如圖2所示。
圖2 實用性縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃思路
人口是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的主要勞動力,針對當前H縣勞動力人口流失嚴重的問題,需在科學(xué)預(yù)測人口的基礎(chǔ)上,制定相應(yīng)的整治規(guī)劃策略。在H縣城鎮(zhèn)化發(fā)展及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展中,因受到鄉(xiāng)村地區(qū)政策環(huán)境變化的影響,導(dǎo)致各類規(guī)劃在鄉(xiāng)村人口預(yù)測中遇到困難??刹捎靡韵?種措施:①基于村莊布點規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃及城市總體規(guī)劃等各類規(guī)劃,采取自上而下的形式對縣域人口及城鎮(zhèn)化推進率進行預(yù)測,從而推導(dǎo)出鄉(xiāng)村人口數(shù)量;②基于居住地選擇意愿、人口回流意愿及從事行業(yè)等方面的問卷調(diào)查結(jié)果進行綜合分析,進而利用高階人口預(yù)測方案,自下而上進行推導(dǎo)。但在實際預(yù)測中考慮到不同鄉(xiāng)村政策環(huán)境存在的理解差異,需以區(qū)間值的形式進行預(yù)測。故在此次規(guī)劃路徑中,根據(jù)當前H縣總?cè)丝凇趧恿θ丝诘幕厩闆r,在充分尊重農(nóng)村人口個人意愿的基礎(chǔ)上,通過增加鄉(xiāng)村勞動就業(yè)崗位、調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式等方式,為勞動力人口提供更多本縣的就業(yè)崗位,減少農(nóng)村勞動力人口外流問題。
受區(qū)位條件、發(fā)展情況、人口變化、歷史資源及城鄉(xiāng)關(guān)系等多方面的影響,導(dǎo)致H縣在土地整治中的側(cè)重點及整治思路均存在一定的差異。故需以中央農(nóng)辦、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及財政部、國家發(fā)展改革委等有關(guān)部門發(fā)布的鄉(xiāng)村統(tǒng)籌規(guī)劃意見為基礎(chǔ),將H縣區(qū)域規(guī)劃劃分為城郊融合、集聚提升、特色保護以及搬遷撤并等多個類型。同時,可結(jié)合H縣內(nèi)各村莊類型的主要差異,在產(chǎn)業(yè)方向、建設(shè)用地指標及整治力度、方式等方面予以差異化引導(dǎo),以確保H縣內(nèi)村莊發(fā)展更加均衡。如在H縣的農(nóng)業(yè)用地綜合整治方面,除發(fā)展基本農(nóng)田業(yè)務(wù)外,在城郊區(qū)域的農(nóng)業(yè)用地開展產(chǎn)業(yè)融合,將旅游業(yè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展相結(jié)合,建立集農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)于一體的城郊農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式,以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ),帶動當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展。
此外,基于鄉(xiāng)村振興開展的土地綜合整治還需突出以下3個導(dǎo)向原則。
1)生態(tài)優(yōu)先 在進行規(guī)劃建設(shè)中,需以健康土地環(huán)境的營造為主要目標,進而突破傳統(tǒng)緊盯用地指標的土地整治慣性思維,改進既往重視條塊分割、輕土壤生物農(nóng)業(yè)、忽視生態(tài)的不足,基于生態(tài)改善的原則開展各項工程,促進多樣化鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)的創(chuàng)建。
2)因地制宜 在進行土地綜合整治中,還要結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況,充分圍繞民生改建及鄉(xiāng)村土地改革,尊重鄉(xiāng)村自身特色、傳統(tǒng)文化、自然風(fēng)貌及產(chǎn)業(yè)形態(tài)。
3)突出融合 在綜合土地整改下,不僅要進行空間融合,還需打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政范圍限制,合理明確整治范圍,在全域整治中納入相鄰村鎮(zhèn)。同時還要推進工作融合,充分利用各項資源,確保鄉(xiāng)村建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃及管理。
在對H縣進行實用性鄉(xiāng)村建設(shè)過程中,通過對區(qū)位、交通、地形、人口及建設(shè)基礎(chǔ)、配套設(shè)施等方面因素的綜合考量,采用多因子疊加構(gòu)建鄉(xiāng)村建設(shè)適宜性評價模型,進而對H縣體系結(jié)構(gòu)建設(shè)加以科學(xué)引導(dǎo)。在實際模型構(gòu)建過程中,將H縣的區(qū)位因素、交通因素與基礎(chǔ)設(shè)施因素進行多個角度評價,從而提升其農(nóng)業(yè)用地資源效果。根據(jù)H縣農(nóng)業(yè)用地的區(qū)位優(yōu)勢,制定大力發(fā)展綠色化農(nóng)業(yè)的策略,建設(shè)多個高標準綠色化農(nóng)田生產(chǎn)基地,充分發(fā)揮H縣的區(qū)位優(yōu)勢和農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢。
在H縣發(fā)展建設(shè)過程中,為實現(xiàn)縣域鄉(xiāng)村建設(shè)目標,需結(jié)合多方參與模式展開工作,并在多個部門的配合協(xié)調(diào)下,通過對村民意愿的充分征集,實現(xiàn)鎮(zhèn)村體系結(jié)構(gòu)及村莊布局的全面優(yōu)化。村莊布局能提高縣域內(nèi)不同區(qū)域的發(fā)展聯(lián)合程度,完成資源優(yōu)化整合,使H縣不同村莊的優(yōu)勢得以發(fā)揮,為建設(shè)科學(xué)的縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃方案服務(wù)。通過發(fā)揮不同村莊在地域位置、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)類型、資金及人力資源等方面的優(yōu)勢,實現(xiàn)全縣區(qū)域內(nèi)的村莊布局聯(lián)動優(yōu)化目標。
在H縣發(fā)展建設(shè)過程中,需結(jié)合全域土地綜合整治中的生態(tài)保護及農(nóng)用地整理工作,對H縣與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線、永久農(nóng)田間存在的沖突進行合理規(guī)劃,保證耕地與基本農(nóng)田總量及質(zhì)量不受影響,切實保障鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。此外,需要通過土地綜合整治,改善鄉(xiāng)村發(fā)展空間、資金不足的問題,在堅持城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)上,對H縣空間和用地進行統(tǒng)籌安排,合理調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局,保證土地要素能在城鄉(xiāng)之間有序流轉(zhuǎn),推進H縣一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展,加快推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,從而使H縣內(nèi)空間沖突問題得以解決。
另外,在統(tǒng)籌空間沖突的基礎(chǔ)上,還需促進人地和諧發(fā)展,這也是確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略科學(xué)落實的人文根基。對此,在鄉(xiāng)村振興背景下的土地整治工作中,要充分重視生態(tài)保護,致力于恢復(fù)受損環(huán)境,確??h內(nèi)當?shù)貍鹘y(tǒng)農(nóng)耕文化、民俗特色等得到有效保留。在土地整治規(guī)劃、施工、驗收等環(huán)節(jié)中,堅持生態(tài)理念,打造特色風(fēng)光。同時要積極營造鄉(xiāng)村自然景觀及人文景觀,以豐富鄉(xiāng)村振興為精神內(nèi)涵,促進人與自然、土地間的和諧發(fā)展。如在H縣存量用地規(guī)劃中,需要盡可能減少對自然環(huán)境的破壞,可結(jié)合區(qū)域山水脈絡(luò)、氣象條件等自然環(huán)境,并利用當?shù)夭牧?、工藝及閑置土地資源,對自然景觀進行科學(xué)修復(fù)。
通過闡述全域土地綜合整治的基本概念,分析全域土地綜合整治與實用性縣域鄉(xiāng)村空間規(guī)劃之間的關(guān)系,并結(jié)合H縣現(xiàn)狀,提出多項有效的建設(shè)措施,以期為我國縣域建設(shè)規(guī)劃提供參考,促進我國縣域規(guī)劃工作質(zhì)量的提升。