文/蘇州科技大學建筑與城市規(guī)劃學院 劉亞娟
城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和農村發(fā)展不充分仍是我國經濟社會發(fā)展中最突出的結構性矛盾,為解決該矛盾,黨的“十九大”提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[1],加快農業(yè)農村現代化。振興鄉(xiāng)村、解決“三農”問題,土地是關鍵。宅基地制度既是土地制度中最特殊和最落后的一類,又是實現鄉(xiāng)村振興的短板[2]。我國農村宅基地總面積約1.7億畝,大于城市建設用地面積,大量農村人口向城鎮(zhèn)轉移,造成城市建設用地不足而農村建設用地低效利用的現象?;诖?,社會各界開始關注如何盤活農村閑置宅基地、挖掘農村存量建設用地的使用潛力,以實現土地集約高效利用。
農村宅基地作為農村土地的重要組成部分,是農民安身立命之地[3]。國內眾多學者通過實際調研、統(tǒng)計和計量經濟模型及應用社會學的案例研究等方法,從土地資源利用和管理角度,對宅基地流轉、退出、置換、產權制度等進行研究,積累了大量成果,但研究大多選取典型試點城市或經濟發(fā)展水平高的區(qū)域,對欠發(fā)達地區(qū)農村宅基地閑置情況、影響因素和治理策略研究較少。研究基于宅基地閑置現狀及其成因,制定宅基地有償退出機制和具體的實施方案。
臨泉縣隸屬安徽省阜陽市,是全國典型經濟欠發(fā)達的農業(yè)大縣,其工業(yè)處于初級發(fā)展階段,產業(yè)結構單一。全縣農業(yè)人口多,耕地資源有限,農村勞動力大量剩余,以致大部分農民選擇外出務工。據統(tǒng)計,每年約有70萬人外出務工,以農業(yè)戶籍人口為主,人口外流嚴重,但農戶對宅基地的剛性需求依然強烈,村莊持續(xù)擴張,宅基地閑置和亂占耕地建房現象仍存在。
由于對欠發(fā)達地區(qū)的研究較少,故多次調研臨泉縣農村,以非參與式調查與半結構訪談相結合的方法收集宅基地的相關資料與數據。首先通過訪談村委,重點了解村內經濟結構、村莊規(guī)劃、常住人口、村民外出就業(yè)和收入、宅基地的使用情況,包括新建住宅和閑置宅基地的規(guī)模和分布狀況,隨后在村內走訪,觀察村莊宅基地閑置情況與村民生活狀況,隨機訪談村民,了解宅基地閑置時長及成因,詢問其退出閑置宅基地意愿及退出要求。
圖1 臨泉縣農田現狀
農戶在村內位置、環(huán)境較好處建新房,造成老宅空置及生產性用房被棄之不用。調研發(fā)現卞莊村共310宗宅基地,其中71宗閑置,閑置率約22.90%,宅基地閑置程度較高;劉大村共323宗宅基地,其中63宗閑置,閑置率約19.50%,該村宅基地數量持續(xù)增加,且常住農戶數量也在增長,閑置程度較穩(wěn)定;魯閣村是新村搬遷的典型代表,宅基地利用情況具有一定特殊性,該村對宅基地面積、戶均數量的管理較嚴格,一戶多宅、建新不拆舊等情況受到控制,其市政工程設施和公共服務設施較齊全,全村共472宗宅基地,其中68宗閑置,閑置率約14.41%,村莊規(guī)劃的順利實施降低了該村宅基地的閑置程度。
從閑置宅基地的分布規(guī)律出發(fā),薛力[4]指出村莊內部閑置宅基地分布具有各自的形態(tài)特征,隨著經濟發(fā)展,宅基地閑置分布區(qū)域由村中心逐漸向村外部擴展。農村閑置宅基地呈內密外疏的空間形態(tài)分布,村莊原始核心區(qū)閑置宅基地較集中,外圍擴建區(qū)呈零散閑置形態(tài)。原始核心區(qū)宅基地多為老舊農宅,單戶平均建筑面積較小,住宅密度較大,布局缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,分布較凌亂,且居住環(huán)境差,以致農房被舍棄,造成宅基地集中成片閑置。而村莊擴建范圍區(qū)因村民外出務工或在城鎮(zhèn)定居,造成區(qū)內均有閑置宅基地。
2.2.1 無償取得宅基地使用權
近年來,我國農村地區(qū)一直實行“一戶一宅、無償取得、長期使用”的宅基地制度,規(guī)定每戶家庭有1處宅基地,且不可超過當地市縣規(guī)定的面積標準,但在實施過程中困難重重,尤其在經濟欠發(fā)達地區(qū)的農村,集體經濟成員獲取宅基地門檻低,農民抱著多占多得心理,盡可能多地申請占用宅基地,或通過繼承取得更多的宅基地,造成宅基地因面積超標、一戶多宅等原因被閑置。1994年前,臨泉縣農戶憑借集體成員身份無償取得宅基地。1994年,原有超過規(guī)定面積宅基地的農戶按照規(guī)定補繳面積超標部分的使用費,即可繼續(xù)使用已有超標宅基地,規(guī)定每戶只能依法取得1處宅基地后,農戶以家庭成員結婚分戶方式,另行申請宅基地,以上均造成該縣宅基地閑置。
2.2.2 宅基地的規(guī)劃管理滯后
村莊規(guī)劃對村莊建設和發(fā)展具有重要作用,但在實際中,大多欠發(fā)達地區(qū)農村缺乏整體規(guī)劃,甚至并未規(guī)劃,農戶占用宅基地較隨意,部分農戶侵占公共用地、耕地等,導致村莊用地結構和公共服務設施配置不合理,居住環(huán)境被破壞。農戶收入提高后,對住房需求提高,更傾向于改善居住環(huán)境,而舊宅的改造利用并未引起重視,村民將老宅棄之不用,造成村內老舊宅基地閑置。
從村莊管理角度來看,因宅基地管理的措施不到位、力度不足,其閑置問題長期未得到解決。法律規(guī)定宅基地無償、無限期使用,農民的自覺節(jié)約用地意識不足,抱有集體土地“能占則占、不占則吃虧”的思想觀念,導致農村宅基地超標占用、一戶多宅現象嚴重。2014年,臨泉縣出臺《臨泉縣農村宅基地管理暫行辦法》,但在實際操作中難以落實。卞莊村內有多家農戶因村內宅基地面積狹小,在其自留地上建房,但村委會并未及時處理,導致村內其他農戶借機占用耕地,這類事件規(guī)?;?,村內占用自留地或耕地建房的現象難以控制,閑置問題加劇。
2.2.3 農村人口向城鎮(zhèn)轉移
隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展,城市中非農就業(yè)崗位與日俱增,且勞動報酬遠高于農村,吸引著越來越多的農民外出就業(yè)[5]。臨泉縣是典型的農業(yè)生產大縣,其第二和第三產業(yè)發(fā)展不佳,農戶大多選擇外出務工,但離鄉(xiāng)不離地。外出務工人數持續(xù)增加,各村外出務工農戶約占全村總人口的一半及以上,少數外出打工的農戶在農忙、春節(jié)、婚喪等重要時刻返村短暫居住,造成宅基地季節(jié)性閑置,而農戶具備經濟實力后在城鎮(zhèn)定居,但普遍仍保留農村宅基地,造成宅基地長期閑置。
宅基地的無償獲取實際助長了農民超占、亂占等行為,導致宅基地閑置。為高效利用農村宅基地,應對其合理分配,嚴格規(guī)范農戶取得宅基地使用權的途徑。明確宅基地取得對象為村集體組織成員,以戶為單位,嚴格把控分戶條件,規(guī)定分戶必須經村集體組織同意,不可隨便分戶,嚴格遵循各地區(qū)規(guī)范,按各省市規(guī)定的面積標準劃分各戶可取得面積[6]。根據《安徽省農村宅基地管理辦法》,限制宅基地資格為一戶一宅,戶均面積小于220m2,確權、登記、頒證工作應嚴格規(guī)范,由點及面展開,落實居住權,保障農民權益。
為實現土地的集約節(jié)約利用,既要推動農民有序退出宅基地,又要根據地方實際情況作出時效管制,做好監(jiān)督管理工作,實現土地管理方式創(chuàng)新:完善宅基地管理制度,加強原址翻建、新建房屋管理;對于擅自擴大宅基地面積的違法行為,建立處罰機制,如罰款、賠償或拆除房屋;對于新建住房的農戶,做好實際調查,了解具體情況后確保相關部門加強巡查和監(jiān)管力度;積極開展對宅基地政策、制度和法律的宣傳,呼吁農民合理有序使用宅基地,保護耕地,增強其集約節(jié)約用地意識。
3.3.1 確定退出對象
因農村宅基地退出涉及農民的切身利益,需充分考慮農戶的退出意愿,基于實際情況確定農村宅基地退出的對象和范圍。引導占地面積超標、一戶多宅、非本集體經濟組織成員等農戶自愿退出宅基地,已閑置及荒廢的宅基地需強制退出,針對不同的情況進行分類處理。在實施宅基地退出的實際操作過程中,具體問題具體分析,各村面對不同的退出對象,需充分考慮農戶的實際狀況,在退出過程中不以“退出”為唯一目的,做好宅基地使用情況調查。
3.3.2 擴大退出補償選擇
改革開放以來,農村發(fā)展最深層次的原因是自由擴張,即個體選擇渠道的擴大?;谵r戶個體差異對宅基地退出的影響,需提高農戶宅基地退出選擇自由度,提高宅基地退出政策的可實施性。基于農戶自愿退出原則,提出多種退出補償方式:①貨幣補償,通過測算補償標準,對農民實行貨幣補償;②宅基地補償,農戶退出現有閑置宅基地并申請中心村、集中社區(qū)的宅基地,依法按照原有符合面積要求的宅基地面積對農戶進行補償;③房屋補償,對于渴望改善居住條件的農戶,可采取置換保障性住房的方式,讓農戶享受更高標準的公共服務設施和配套服務;④宅基地退出換取其他各類優(yōu)惠補償,如針對年齡較大、勞動能力較差的農戶,實行宅基地退出置換集體養(yǎng)老服務或股權的方式。多樣化的退出補償選擇可提高農民退出宅基地的積極性。
農村宅基地普遍呈零散分布,這是阻礙實施宅基地退出工作的關鍵,面臨難以成片使用、補償資金缺乏等問題。針對零散宅基地退出操作困難的問題,臨泉縣可建立農村集體建設用地儲備中心,基于農戶自愿退出原則,按該縣市場價格將農戶自愿退出的宅基地統(tǒng)一收儲,根據宅基地的具體情況判定價格,當收儲的宅基地達到一定數量時,由儲備中心對宅基地進行集中打捆整合,盤活零散宅基地,從而規(guī)模化利用。
農村閑置宅基地退出和再利用,既是鄉(xiāng)村空間高質量發(fā)展的重要目標,也是鄉(xiāng)村振興和轉型發(fā)展亟待解決的難題?;谂R泉縣宅基地閑置現狀及成因分析,借鑒試點地區(qū)成功的改革經驗,提出在完善宅基地相關政策制度的基礎上,明確宅基地退出內容,按照農戶有償退出意愿提供合理退地補償,建立農村宅基地退出平臺,推動農戶退出閑置宅基地。