李小云

通過城鄉(xiāng)互動(dòng)帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，是傳統(tǒng)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的基本經(jīng)驗(yàn)。日前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（下稱《意見》）。

《意見》指出，“縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義”，要求“提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要，為實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐”。

全國規(guī)模達(dá)到500萬人口的城市為91個(gè)，吸納了全國接近7.9億人口，而幾千個(gè)縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋的人口則很少，鄉(xiāng)村占了另一個(gè)大頭。因此，要想讓人口的分布更加合理，需要發(fā)展縣域和鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)，甚至可以將一些人口聚集度高、交通便利的大村發(fā)展成村鎮(zhèn)，使得農(nóng)民能夠就近和就地就業(yè)，從而解決一系列由于農(nóng)民在大城和大村之間流動(dòng)造成的社會(huì)問題。

現(xiàn)在中國農(nóng)業(yè)GDP占比7%，而農(nóng)業(yè)人口占比仍然高達(dá)23%。按照現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的標(biāo)準(zhǔn)看，農(nóng)業(yè)人口的占比過高，比例失調(diào)。如果工業(yè)化和城市化速度放緩，農(nóng)民收入就會(huì)下降，也會(huì)影響農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升。從這個(gè)角度講，鄉(xiāng)村振興不可能孤立地實(shí)現(xiàn)。通過城市化帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，是現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的基本經(jīng)驗(yàn)。

但是，強(qiáng)調(diào)工業(yè)化和城市化的帶動(dòng)作用，并不意味著應(yīng)該按照過去城市化的路徑，不能只靠大城市發(fā)展帶動(dòng)，而是需要發(fā)展縣域城鎮(zhèn)化，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這是鄉(xiāng)村振興的重要條件。

早在20世紀(jì)八十年代，中國推動(dòng)城市化的過程中，就出現(xiàn)過兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該通過發(fā)展大城市來推動(dòng)城市化，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為應(yīng)該通過發(fā)展小城鎮(zhèn)來推動(dòng)城市化。

當(dāng)時(shí)，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化率都很低，基礎(chǔ)設(shè)施落后，如果按照發(fā)展小城鎮(zhèn)來推動(dòng)城市化的思路，會(huì)面臨基礎(chǔ)設(shè)施投資大和社會(huì)服務(wù)成本高、效率低的困境。所以很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，從效率的角度講，中國一直都在推動(dòng)大城市和中等城市的發(fā)展。這一模式是中國發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心動(dòng)力之一，但這一模式也造成了中國“大城大村”的兩極格局。

由于主要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集中在城市，尤其是大城市，因此，鄉(xiāng)村剩余勞動(dòng)力也主要流向這些地區(qū)。除了接受過教育的鄉(xiāng)村人口逐漸留在了城市以外，多數(shù)低技能農(nóng)村勞動(dòng)力只能在城市和鄉(xiāng)村之間流動(dòng)。

然而，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)戶籍制度和社會(huì)保障體系制度的約束下，農(nóng)民工群體無法在很多就業(yè)的城市長(zhǎng)期居住。農(nóng)民工居住和工作的分離不僅導(dǎo)致了留守問題，還引發(fā)了教育和醫(yī)療保障等一系列的社會(huì)問題。尤其是老的農(nóng)民工很難融入城市，無法在城市退休，而當(dāng)他們回到鄉(xiāng)村時(shí)，又很容易成為鄉(xiāng)村社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)。由于城市居住成本高，年輕一代的農(nóng)民工很難融入城市，只能重復(fù)老一代的流動(dòng)模式。

值得關(guān)注的是，經(jīng)過過去幾十年基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，尤其是脫貧攻堅(jiān)以來，縣域內(nèi)，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了很大提升，整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局與上世紀(jì)八十年代完全不同。

長(zhǎng)期以來，我們忽視了縣域城鎮(zhèn)化的工作，而且把鄉(xiāng)村看作是現(xiàn)代化的“病灶”，強(qiáng)調(diào)改造鄉(xiāng)村，否定鄉(xiāng)村的價(jià)值，僅僅把鄉(xiāng)村當(dāng)作實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化的被動(dòng)資源提供者，如今反思過去發(fā)展模式的弊端，重新認(rèn)識(shí)縣域城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村的價(jià)值，提出推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)建設(shè)鄉(xiāng)村，這些正是當(dāng)前國家重視推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景。

（作者系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)國家鄉(xiāng)村振興研究院常務(wù)副院長(zhǎng)）