陳雙雙 徐金虎

（浙江安防職業(yè)技術(shù)學院,浙江 溫州 325016）

近年來，城市社區(qū)在應(yīng)急管理工作中的作用日益突顯，能否有效開展社會各類機構(gòu)和社區(qū)的工作協(xié)同，成為夯實城市社區(qū)在應(yīng)急管理中構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控機制的重要前提。本文在明晰社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控機制要義的基礎(chǔ)上，以城市社區(qū)為研究對象，梳理我國城市社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控機制的實踐現(xiàn)狀，歸納社區(qū)常態(tài)化應(yīng)急管理中存在的聯(lián)防聯(lián)控工作困境，為城市社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控機制的進一步完善提供優(yōu)化設(shè)計建議。

1 城市社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控機制的基本要義

世界衛(wèi)生組織在1989年首先提出“安全社區(qū)”的概念，它的要義是通過搭建一系列組織機構(gòu)和確定一套工作程序，推動社區(qū)內(nèi)的相關(guān)成員一起加入社區(qū)安全的建設(shè)中來[1]。中國于2006年開始采用“安全社區(qū)”的概念，并由國家安監(jiān)局主抓“安全社區(qū)建設(shè)”的任務(wù)。城市社區(qū)在突發(fā)事件處置的不同階段發(fā)揮著關(guān)鍵作用，如事前的應(yīng)急風險研判、事中的救援行動和事后的損失情況統(tǒng)計等[2]。然而，在實踐中也暴露出如社區(qū)應(yīng)急物資不全、應(yīng)急人力不夠、應(yīng)急管理和處置效能不高等問題，需要各級政府、各類企事業(yè)單位和社會各界民眾等多方合力，形成聯(lián)防聯(lián)控機制去協(xié)同解決突發(fā)事件。

聯(lián)防聯(lián)控機制是由政府、市場和社會各類機構(gòu)共同參與的協(xié)同工作模式。從涉及的區(qū)域大小角度來看，有跨省的聯(lián)防聯(lián)控、跨市和跨縣的聯(lián)防聯(lián)控機制；從應(yīng)用領(lǐng)域角度來看，最早的聯(lián)防聯(lián)控機制是在環(huán)保領(lǐng)域?qū)嵤┑摹?003年后，其擴展到了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理上，現(xiàn)在已經(jīng)成為我國應(yīng)對各類重大突發(fā)事件時一種必要的應(yīng)急管理模式。2020年，為有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，國務(wù)院建立了聯(lián)防聯(lián)控機制，總共由32個部門機構(gòu)作為成員單位，劃分為醫(yī)療衛(wèi)生救治、科研技術(shù)攻克、應(yīng)急宣傳、外事應(yīng)對和后勤保障等多個工作小組，從國家到地方層面逐級推行，在城市社區(qū)應(yīng)急管理中發(fā)揮了巨大作用。

2 城市社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控機制的實踐現(xiàn)狀

自2020年年初至今，為有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，武漢、北京等諸多人口密集的城市社區(qū)開展了應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控機制的實戰(zhàn)探索，總結(jié)出了多種有效措施。

2.1 成立了以基層政府為核心的聯(lián)防聯(lián)控領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)

武漢市D社區(qū)形成了以各街道辦事處為指揮調(diào)控中心、各城市社區(qū)為執(zhí)行主力、其他機構(gòu)和民眾全力配合的防控領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，其主要職責為有序開展任務(wù)分工和行動指揮[3]。北京市平谷區(qū)建立了區(qū)級層面的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對工作領(lǐng)導(dǎo)組和專班，下設(shè)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道的下級工作單位，在社區(qū)一線成立了近1 370個“戰(zhàn)時”黨小組，快速集中了政府、社會組織和民眾等各方面的力量，編織成了一道強有力的社區(qū)防線和屏障。面對突如其來的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，各城市社區(qū)建立橫向網(wǎng)格并聯(lián)接著從黨中央到省、市、區(qū)、街道、社區(qū)的縱向聯(lián)防聯(lián)控系統(tǒng)，逐級落實防控職責，將應(yīng)急管理工作做到細處、實處。

2.2 制定了聯(lián)防聯(lián)控規(guī)章制度

北京市平谷區(qū)按照橫向到邊、縱向到底的防控總目標，陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于加強個人防護和指導(dǎo)社區(qū)防控工作的工作導(dǎo)則[4]，使防控工作有科學的準則指導(dǎo)，保證了社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控機制的順利實施。特別是《社區(qū)（村）預(yù)防控制工作導(dǎo)則》類制度，明確了城市基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)作用、社區(qū)成員管理、環(huán)境防治等十幾個方面的應(yīng)急管理內(nèi)容和實施準則，讓社區(qū)應(yīng)急管理防控工作得以有效地開展。

2.3 形成了以黨員干部為骨干的聯(lián)防聯(lián)控力量體系

為解決城市社區(qū)應(yīng)急管理力量不強的問題，全國各地城市社區(qū)紛紛采用黨員干部下基層方式，動員一批黨員干部前往基層社區(qū)補充和加強到應(yīng)急防控的各個關(guān)鍵節(jié)點和關(guān)鍵任務(wù)崗位，比如深圳市龍崗區(qū)3 000名黨員干部下沉111個社區(qū)。除了黨員干部的擴充之外，武漢市D社區(qū)還號召社區(qū)內(nèi)民眾、社區(qū)物業(yè)企業(yè)、其他各類民眾基礎(chǔ)生活保障企業(yè)與機構(gòu)人員參與到聯(lián)防聯(lián)控工作中，成立了多支志愿者團隊，形成了“全社會”參與社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控。

2.4 組建了以大數(shù)據(jù)為支撐的聯(lián)防聯(lián)控保障網(wǎng)絡(luò)

在社區(qū)應(yīng)急管理過程中，各社區(qū)紛紛依托公安部門的“城市雪亮工程”“智慧社區(qū)系統(tǒng)”，在社區(qū)范圍內(nèi)進行應(yīng)急管理信息收集、更新工作。特別值得一提的是，基于手機終端對社區(qū)成員的行動信息追蹤，密切掌握社區(qū)成員動向，為社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控的精準決策提供了有力的技術(shù)支撐[5]?；诔鞘幸苿泳W(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)，社區(qū)“微服務(wù)”保障體系得以組建，解決了社區(qū)民眾生活難題。如天津市某社區(qū)周邊的商超業(yè)主主動加入社區(qū)應(yīng)急物資供給工作中，組建微信群、開展社區(qū)團購，實行分散采購集中配送，為保障社區(qū)民眾的物資需求和生活需求發(fā)揮了重要的作用。

3 社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控機制的運行困境

3.1 社區(qū)職能不清使社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控整體效能降低

當前，城市社區(qū)主要呈現(xiàn)基層黨委和政府主導(dǎo)，街道和居委會主管的自上而下的治理模式，社區(qū)社會服務(wù)職能與行政管理職能不清的問題較為突出[6]。各地城市社區(qū)不僅承擔著黨建、綜合治理、社區(qū)矯正等多項與居民日常生活密切相關(guān)的行政服務(wù)工作，而且承擔著各類安全風險隱患排查、安全防控工作。社區(qū)職能邊界不明晰，導(dǎo)致社區(qū)志愿者和社區(qū)工作人員工作過載嚴重，容易造成社區(qū)工作出現(xiàn)為完成上級政府任務(wù)而只進行填表格、做宣傳的形式主義現(xiàn)象，大大降低了社區(qū)居委會、社區(qū)業(yè)主委員會、社區(qū)物業(yè)等主體在聯(lián)防聯(lián)控工作中的效能。

3.2 制度規(guī)范不健全使社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控管理方式粗放

課題組查閱了溫州市C街道下轄的20余個社區(qū)的應(yīng)急管理預(yù)案及相關(guān)安全防控文件，各類應(yīng)急預(yù)案針對性不足，缺乏結(jié)合社區(qū)實際的細則，不利于聯(lián)防聯(lián)控工作的開展。一些社區(qū)工作者在社區(qū)應(yīng)急管理過程中采用粗放的工作方式，比如采取鎖門、封堵通道等硬管控。因為缺乏具體的操作規(guī)范指導(dǎo)，個別社區(qū)在應(yīng)急管理中將相關(guān)主體的信息公布于眾，侵犯了公民的隱私權(quán)。

3.3 多種因素疊加使社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控保障力量匱乏

城市社區(qū)保障力量匱乏主要體現(xiàn)在應(yīng)急管理人員不足與應(yīng)急物資匱乏兩個方面。一方面，由于思維慣性的作用，大多數(shù)社區(qū)居民將自己定位為應(yīng)急管理的客體，對于社區(qū)應(yīng)急管理的目標缺乏認同，進而參與積極性不足。“社區(qū)人員干、群眾揣手看”的現(xiàn)象十分普遍，社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控人員力量十分匱乏[7]。另一方面，由于社區(qū)缺乏應(yīng)急物資儲備及應(yīng)急物資調(diào)動過程中存在時間滯后效應(yīng)，很多社區(qū)無法有效應(yīng)對各類突發(fā)事件。以應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，很多社區(qū)工作人員缺少必要的防護口罩、防護服、護目鏡、酒精等設(shè)備物資，只能冒著被感染的風險開展社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控工作。

3.4 技術(shù)壁壘限制使社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控信息共享受阻

我國城市社區(qū)中因為有大量的老年、兒童群體，他們信息技術(shù)運用不嫻熟，導(dǎo)致社區(qū)應(yīng)急管理人員在聯(lián)防聯(lián)控管理工作中信息收集、查驗、傳遞、共享等環(huán)節(jié)面臨諸多的困難。部分社區(qū)工作者由于無法快速適應(yīng)不斷迭代更新的新技術(shù)、新設(shè)備的發(fā)展趨勢，在應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控過程中只能借助人工力量填寫表格，容易造成主觀臆斷等現(xiàn)象，無法基于數(shù)字化技術(shù)開展智慧管理。社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控的關(guān)鍵在于跨部門的信息共享。由于社區(qū)應(yīng)急管理工作涉及公安、交通、民政、衛(wèi)生防疫、市場監(jiān)督、物業(yè)企業(yè)等諸多部門，不同部門的數(shù)據(jù)收集規(guī)則不同，形成了“數(shù)據(jù)孤島”，不利于社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控各部門數(shù)據(jù)集成與智慧決策[8]。

4 城市社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控機制的優(yōu)化設(shè)計

4.1 建立以社區(qū)黨委組織為核心的聯(lián)防聯(lián)控領(lǐng)導(dǎo)機制

要形成有效的社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機制，社區(qū)就必須能夠有效地協(xié)調(diào)各部門工作。社區(qū)黨委組織是社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控的領(lǐng)導(dǎo)核心，要發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)和政治動員功能。建立以社區(qū)為應(yīng)急管理中心，與基層政府、社區(qū)所在地醫(yī)療機構(gòu)、志愿者組織、居民形成多元主體聯(lián)防聯(lián)控構(gòu)架，規(guī)范各類主體的權(quán)力與責任[9]。基層政府在社區(qū)應(yīng)急管理工作中發(fā)揮著指導(dǎo)和保障作用，指導(dǎo)社區(qū)做好社區(qū)應(yīng)急管理的預(yù)案編制、政策制定等工作；社區(qū)居委會以網(wǎng)格化治理為基礎(chǔ)，建設(shè)“網(wǎng)格+部門”的專群結(jié)合體系，形成社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控專業(yè)化合力，比如以“網(wǎng)格+醫(yī)格”為社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理提供專業(yè)指導(dǎo)，以“網(wǎng)格+警格”為社區(qū)社會安全提供秩序保障。社區(qū)業(yè)主委員會、物業(yè)公司、街道派駐的職能單位以及社會組織等各司其職，明確各方在社區(qū)應(yīng)急管理中的任務(wù)職責。

4.2 完善以國家應(yīng)急法規(guī)為依據(jù)的聯(lián)防聯(lián)控制度體系

要推動我國社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控的順利運行，必須堅持以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)為依據(jù)，制定本社區(qū)應(yīng)急管理預(yù)案等規(guī)章制度，以及社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控標準化文件等，對社區(qū)預(yù)防與應(yīng)急準備、風險監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、善后恢復(fù)與重建等聯(lián)防聯(lián)控任務(wù)進行細化。

4.3 構(gòu)建以社會組織為代表的聯(lián)防聯(lián)控彈性共同體

在社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控中，政府作為應(yīng)急管理的“元”治者，主要發(fā)揮頂層設(shè)計者的作用，而社區(qū)居民可以作為個體志愿者積極參與其中。要想有效提升社區(qū)應(yīng)急管理效能，需要將原子化的個體組合成微型社會組織，形成整合效力。因此，可以通過社區(qū)黨委組織，發(fā)動社區(qū)黨員、新鄉(xiāng)紳人士、青年黨團員、退役軍人、社區(qū)醫(yī)生以及社區(qū)志愿者人員等，成立各類應(yīng)急組織，比如公益服務(wù)類、慈善互助類、扶危濟困類、文體教育類等應(yīng)急組織。發(fā)揮基層政府職能部門的專業(yè)優(yōu)勢，對各類社區(qū)應(yīng)急組織人員開展培訓，從而打造一個社區(qū)黨委組織、各類社會應(yīng)急組織、社區(qū)民眾廣泛參與的彈性共同體，形成“專兼結(jié)合、聯(lián)防聯(lián)控、群防群治”的社區(qū)應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控力量體系。

4.4 建設(shè)以政社聯(lián)動為特征的聯(lián)防聯(lián)控資源保障機制

社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控的實現(xiàn)離不開充分的資源保障，在全球經(jīng)濟不景氣的大背景下，單純依靠政府供給的資源保障機制很難滿足危機時刻社區(qū)民眾的需求。因此，需要建設(shè)以“政府—社會”聯(lián)合行動為特征的資源保障機制。一方面突出政府應(yīng)急管理的主導(dǎo)地位，基層政府要科學預(yù)判本地區(qū)可能面臨的各類災(zāi)害事件，并測算應(yīng)急儲備物資的范圍及數(shù)量，形成數(shù)據(jù)庫；社區(qū)要基于政府應(yīng)急儲備物資數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)，建設(shè)社區(qū)應(yīng)急物資儲備中心，采購一定數(shù)量的應(yīng)急物資，如指示牌、滅火器、應(yīng)急包、水泵、擔架等應(yīng)急物品，明確應(yīng)急物資配送及分發(fā)方式等，確保緊急狀態(tài)時的高效分配。另一方面，鼓勵居民以家庭為單位，進行適度的應(yīng)急物資儲備工作，按照2～4周的應(yīng)急周期，做好應(yīng)急物資儲備，如家庭應(yīng)急工具、防護裝備、檢測儀器等，并根據(jù)應(yīng)急物資的保質(zhì)期進行定期更新替換，提高家庭應(yīng)急處置保障能力。

4.5 構(gòu)建以全面交互為特點的聯(lián)防聯(lián)控智慧應(yīng)急系統(tǒng)

在“互聯(lián)網(wǎng)＋”時代，社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控的實現(xiàn)需要大數(shù)據(jù)作為支撐，保障不同的應(yīng)急管理層級、應(yīng)急管理主體間實現(xiàn)信息共享、人機交互。首先，可以升級改造現(xiàn)有的社區(qū)突發(fā)事件報告機制和通報系統(tǒng)。其次，可以利用人工智能技術(shù)，完善應(yīng)急“監(jiān)測—預(yù)警—響應(yīng)”的協(xié)同運行機制。最后，構(gòu)建智慧社區(qū)應(yīng)急管理系統(tǒng)[10]，形成全方位、多領(lǐng)域、立體化、全天候的城市社區(qū)應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，不斷提升社區(qū)應(yīng)急管理決策水平。該系統(tǒng)主要由應(yīng)急防控、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急保障、應(yīng)急反應(yīng)、指揮調(diào)度、應(yīng)急善后處理六大子系統(tǒng)構(gòu)成，每個子系統(tǒng)對應(yīng)著社區(qū)應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控各功能模塊，各子系統(tǒng)間彼此既相互獨立，又可以快速融合，系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 智慧社區(qū)應(yīng)急管理系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)圖[11]

5 結(jié)語

社區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)防聯(lián)控機制，不僅在“戰(zhàn)時”有效的發(fā)揮著救災(zāi)作用，在“平時”也具有防災(zāi)減災(zāi)作用。通過聯(lián)防聯(lián)控機制建設(shè)，可以動員最廣大的社區(qū)民眾、最廣泛的社會主體參與到應(yīng)急管理活動中來，提升社區(qū)應(yīng)急管理的能力；可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)各方資源，提高資源利用效率，減少對基層政府的過度依賴；此外，還能借此培育市民，構(gòu)建“安全社區(qū)”文化，實現(xiàn)“平戰(zhàn)結(jié)合”，最終提升社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力，推動社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。