○汪惠青魏天磊

1.北京大學經(jīng)濟學院 北京 100080 2.中國銀行研究院 北京 100032 3.國家發(fā)改委經(jīng)濟與國防協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心 北京 100837

引言

碳治理的本質(zhì)，是通過對應對氣候變化相關(guān)制度、法規(guī)和政策進行動態(tài)優(yōu)化，以盡可能低的社會經(jīng)濟成本實現(xiàn)碳減排。歐盟是全球最早開展碳治理的地區(qū)，在應對氣候變化領(lǐng)域長期處于領(lǐng)先地位。近年來，由于經(jīng)濟發(fā)展疲軟及奉行氣候單邊主義，歐盟的氣候治理領(lǐng)導力有所下降。充分汲取歐盟碳治理發(fā)展過程中的經(jīng)驗教訓，有利于提升我國碳治理的質(zhì)量與效率，推動實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標。

為探究歐盟碳治理的發(fā)展歷程，本研究對歐盟碳治理的政策框架與主要內(nèi)容進行了詳細梳理；結(jié)合歷史數(shù)據(jù)對歐盟碳治理取得的成效進行評價。總結(jié)得出，完善的制度和法律保障體系、統(tǒng)一的應對氣候變化行動、多方參與的政策制定機制、有效的市場化減排機制、開放的國際合作態(tài)度是歐盟碳治理取得成功的關(guān)鍵因素。但是，由于當前缺乏有力的經(jīng)濟支撐、缺少有效的政治保障、奉行氣候單邊主義，歐盟碳治理發(fā)展也面臨挑戰(zhàn)。歐盟碳治理的經(jīng)驗為中國落實碳減排任務提供了有益參考。當前中國正處于推動實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的關(guān)鍵階段，在碳治理問題上，應堅持經(jīng)濟增長和低碳發(fā)展“兩手抓”，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展；堅持碳達峰、碳中和工作“全國一盤棋”，實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展；堅持政策和市場“兩手抓”，實現(xiàn)高效減排；堅持共同但有區(qū)別的責任原則，重視氣候公平；堅持多邊主義，積極推動全球氣候治理。

一、歐盟碳治理的提出背景與關(guān)鍵目標

（一）歐盟碳治理的提出背景

1.應對氣候變化行動的發(fā)展。在國際社會的廣泛認知里，應對氣候變化行動的發(fā)展經(jīng)歷了從現(xiàn)實問題出發(fā)——由安全問題過渡到科學問題——逐漸融合政治因素的過程。早期氣候變化引起國際社會的關(guān)注，是由于全球氣候變暖導致海平面上升，一些海洋島嶼國家開始意識到這一問題的嚴重性。1979年在瑞士日內(nèi)瓦召開的第一次世界氣候大會上，科學家提出二氧化碳濃度的增加將導致地球升溫。與此同時，世界部分地區(qū)的武裝沖突、糧食減產(chǎn)等問題不斷出現(xiàn)，也與極端氣候變化引起的環(huán)境惡化、資源短缺相關(guān)。由于關(guān)乎國際社會穩(wěn)定和安全，氣候問題逐漸成為全球關(guān)注的重點問題之一。

隨著氣候問題與安全問題的融合不斷加深，國際社會開始從科學層面探討引起氣候變化的原因，并深刻反思人類歷史上的重大經(jīng)濟變革對氣候變化的影響。例如，工業(yè)革命導致的能源消耗變化、碳排放量變化和碳排放強度變化。到20世紀90年代，在國際社會對氣候問題關(guān)注度持續(xù)提高的過程中，氣候問題已經(jīng)不單純是簡單的安全問題和科學問題，而是融合了政治等因素的綜合性問題，全球應對氣候變化行動逐漸發(fā)展成型。

1988年11月，世界氣象組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署共同成立政府間氣候變化專門委員會（IPCC），對全球氣候變化領(lǐng)域的工作和成果進行整理、評價，并提供政策建議（董亮，2020）。IPCC每5年左右出版一次綜合評估報告，對全球氣候變化相關(guān)問題展開詳細梳理，并進行科學評估。IPCC的氣候變化綜合評估報告對各國制定氣候政策具有重要指導意義。在IPCC的影響下，氣候問題引起越來越廣泛的關(guān)注，國際氣候合作政治局面逐漸形成。1990年的第二次世界氣候大會通過了《部長宣言》，將二氧化碳排放、氣候保護等議題列為國際社會共同責任，呼吁各國積極推動國際氣候合作。在此背景下，聯(lián)合國主導了一系列氣候變化談判。1992年在聯(lián)合國框架下，各國政府簽訂了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》），成為全球氣候政治學發(fā)展的里程碑事件。作為一份影響深遠的國際文件，《公約》確定了溫室氣體減排的目標。1997年12月，各締約方經(jīng)過艱苦談判，通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約京都議定書》（以下簡稱《京都議定書》），就《公約》確定的減排任務明確了具體實施細則，成為首份具有法律約束力的國際環(huán)保協(xié)議（Hulme and Mahony，2007）。

為了進一步推動《公約》的實施，并對《京都議定書》第二履約期之后（即2020年之后）的國際應對氣候變化行動作出框架性安排，2015年，《公約》近200個締約方在巴黎投票通過《巴黎氣候變化協(xié)定》（以下簡稱《巴黎協(xié)定》），提出“將全球平均氣溫較前工業(yè)化時期上升幅度控制在2攝氏度以內(nèi)，并努力將溫度上升幅度限制在1.5攝氏度以內(nèi)”的長期目標?！栋屠鑵f(xié)定》覆蓋的國家和地區(qū)空前廣泛，是全球氣候治理的一項歷史性成就（Falkner，2016）。2021年，在第二十六屆聯(lián)合國氣候變化大會上，各締約方最終就長期存在爭議的《巴黎協(xié)定》的實施細則達成共識，開啟全球應對氣候變化的新征程。

2.歐洲生態(tài)環(huán)境的脆弱性特征。歐洲地理位置和生態(tài)環(huán)境較為特殊，對氣候變化帶來的環(huán)境變化更加敏感。歷史數(shù)據(jù)顯示，在全球氣候變暖的過程中，歐洲的氣溫上升幅度高于全球平均水平。據(jù)估算，在夏季溫度升高3攝氏度的情景下，阿爾卑斯山脈約80%的冰川將面臨消融風險①EEA,“Impacts of Europe's Changing Climate”,EEA Report No 2/2004,http://www.eea.europa.eu/publications/climate_report_2_2004.。此外，受氣候差異性影響，歐洲各地在氣候變化中面臨的威脅也不相同。隨著氣候變暖加劇，以地中海氣候為主的歐洲南部地區(qū)和地中海盆地將遭受更多的高溫和干旱天氣；阿爾卑斯山地區(qū)的積雪和冰川將大量融化；歐洲沿海地區(qū)可能遭受更多暴風雨侵害，人口稠密的灘區(qū)會面臨強降雨和山洪暴發(fā)。歐洲的植被對氣候變化造成的環(huán)境變化也十分敏感。全球變暖將可能導致歐洲超過一半的植物物種面臨生存威脅。受氣候變暖影響，暴風雨、海嘯、干旱等自然災害頻發(fā)會嚴重威脅歐盟的社會穩(wěn)定（Bubeck and Dillenardt，2019）。由于農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和旅游業(yè)等重要產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出受氣候變暖影響較大，歐盟的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展也將受到阻礙（Grillakis et al.，2016）。

此外，全球氣候變暖會導致濕潤地區(qū)的降水量增多，干旱地區(qū)的降水量更少。為了適應氣候的變化，人們需要在食物消費、能源消費、交通出行、生活生產(chǎn)等方面做出調(diào)整，形成新的生活方式。盡管有些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可能會因為氣溫升高、降水增多等的影響出現(xiàn)增產(chǎn)（例如高原地區(qū)、嚴寒地區(qū)等），但總體來看，氣候變暖給歐洲帶來的負面影響遠超正面影響，歐洲大面積的宜居地區(qū)會面臨更頻繁的極端天氣和自然災害。獨特的生態(tài)特征和環(huán)境使得歐洲在國際氣候變化中顯得更加脆弱和敏感。

3.歐洲民眾的強烈環(huán)保意識。歐洲是工業(yè)革命的發(fā)源地，在各大洲中最早開啟工業(yè)化進程。由于在工業(yè)化早期采取粗放的生產(chǎn)模式，以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟發(fā)展，所以也最早嘗到環(huán)境破壞帶來的惡果。例如，1952年的“倫敦煙霧事件”直接或間接造成了1.2萬人死亡。意識到環(huán)境保護的緊迫性，歐洲開始下大力氣進行污染治理，通過積極出臺并嚴格執(zhí)行相關(guān)環(huán)境治理法案，使生態(tài)環(huán)境不斷好轉(zhuǎn)。整體來看，歐洲的環(huán)保意識在污染—惡化—治理—好轉(zhuǎn)的過程中逐漸培養(yǎng)起來，許多歐洲國家將環(huán)境保護寫入憲法，成為各大洲中環(huán)境保護的先鋒。

在國家政策和法律的引導下，歐洲民眾的環(huán)保意識也十分強烈。歐洲環(huán)保主義運動的興起和持續(xù)發(fā)展，就是歐洲民眾環(huán)保意識覺醒的最佳證明。自20世紀60年代起，環(huán)境保護者就積極活躍于政治舞臺上。1968年法國巴黎“五月風暴”后，部分青年學生運動向環(huán)保運動轉(zhuǎn)型，促使歐洲的環(huán)境保護者登上政治舞臺，并成為環(huán)保主義的引領(lǐng)者。20世紀70至80年代，歐洲出現(xiàn)眾多綠色政黨。西歐的環(huán)保組織通過改組等方式成立政黨，宣揚生態(tài)優(yōu)先價值觀，提倡以生態(tài)保護為核心理念，通過調(diào)整人類的生存和生活方式，使人與自然和諧相處。20世紀90年代，芬蘭、法國、德國等國的綠色政黨通過與其他政黨合作的方式，參與各級競選，宣傳環(huán)保理念和政治主張，甚至成為聯(lián)合執(zhí)政黨。在政治組織的引領(lǐng)下，環(huán)保主義在歐洲民眾心中扎根、萌芽并蓬勃生長，歐洲民眾的環(huán)保意識逐漸變得根深蒂固。根據(jù)2009年歐盟開展的《歐洲人對氣候變化的態(tài)度》問卷調(diào)查，歐盟27個成員國的民眾都認為氣候變化已經(jīng)成為全球第二嚴峻的問題。在對嚴重性的統(tǒng)計中，63%的歐洲民眾認為最嚴重，24%認為相當嚴重，僅10%認為不嚴重。

（二）歐盟碳治理的關(guān)鍵目標

1.整體目標——實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。歐盟碳治理的整體目標可描述為實現(xiàn)經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境共同可持續(xù)發(fā)展，即“能夠滿足當前的需要又不危及下一代滿足其需要的能力的發(fā)展”?？沙掷m(xù)發(fā)展理念來源于1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會的《布倫特蘭報告》，并在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會發(fā)表的《里約宣言》中被擴展為27條基本原則。歐共體和歐盟大力提倡可持續(xù)發(fā)展理念，早在1996年就頒布《阿姆斯特丹條約》，提出在歐盟一體化的進程中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，并將環(huán)境保護問題上升為歐盟的統(tǒng)一戰(zhàn)略問題。2011年，歐洲議會通過《關(guān)于聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展會議的歐盟共同立場的決議》，提出自然資源的利用必須與環(huán)境退化脫鉤，經(jīng)濟發(fā)展需要步入綠色發(fā)展軌道，綠色增長通過激勵經(jīng)濟社會各個行業(yè)的創(chuàng)新和競爭，并不會放緩增長，而是將實現(xiàn)發(fā)展與環(huán)保的雙贏。除了積極推廣可持續(xù)發(fā)展理念和行動倡議，歐盟還極力爭取在國際可持續(xù)發(fā)展道路上的政治和外交地位。在2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會上，歐盟提出多個重要立場，包括關(guān)注生態(tài)環(huán)境和氣候保護、推動傳統(tǒng)經(jīng)濟向綠色經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、促進可持續(xù)消費和生產(chǎn)、強調(diào)在聯(lián)合國框架下推動可持續(xù)發(fā)展的全球合作等。以提出的多個共同立場為基礎(chǔ)，歐盟進一步強調(diào)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的整體目標，延續(xù)自身對于環(huán)境保護和碳治理多邊合作的態(tài)度，積極發(fā)揮碳治理的歐盟作用。2018年，歐盟委員會發(fā)布《可持續(xù)發(fā)展融資行動計劃》，以期通過推動可持續(xù)金融發(fā)展將資本導向更具可持續(xù)性的經(jīng)濟活動。2019年，歐盟委員會發(fā)布《歐洲綠色協(xié)議》，提出歐洲要在2050年前建成全球首個“碳中和”的大洲，希望通過利用清潔能源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、抑制氣候變化、恢復生物多樣性、減少污染等措施提高資源利用效率，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

在可持續(xù)發(fā)展愿景下，歐盟推出一系列政策，并做出了有計劃的努力，服務于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略大局。歐盟認為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于改變經(jīng)濟社會運行模式，改變能源消耗和生產(chǎn)生活消費方式，發(fā)展低碳綠色經(jīng)濟。

2.階段目標——“五步走”。為更好地實現(xiàn)碳減排目標，歐盟將碳治理分成“五步走”的階段目標，以更符合實際發(fā)展需求的路徑推動各成員國經(jīng)濟低碳轉(zhuǎn)型。

第一步，20世紀90年代初簽訂《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。當時的歐共體提出2000年二氧化碳排放量穩(wěn)定在1990年的水平。第一步的目標并沒有強制性規(guī)定減排目標和具體時間表，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》簽訂的時候各簽字國只是進行了原則性承諾。

第二步，1997年簽訂《京都議定書》。當時的歐盟15個成員國承諾在2008—2012年間溫室氣體排放水平相比1990年減少8%。第二步的目標中，歐盟承諾了8%的減排目標，減排要求高于在《京都議定書》框架內(nèi)其他發(fā)達國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家5.2%的減排要求。隨后歐盟成員國內(nèi)部按照減排要求，簽訂了責任分擔協(xié)議，將減排任務分配到各個責任國，內(nèi)部成員就減排第二階段目標達成了一致，承諾聯(lián)合完成減排任務。在21世紀初歐盟擴容的過程中，12個新加入的成員國不受8%減排目標的限制，但是這些國家也紛紛向國際社會做出了符合自身情況的減排承諾。

第三步，2007年為了應對全球變暖的威脅，歐盟提出了發(fā)達國家到2020年將溫室氣體排放相比1990年減少30%的目標。第三步目標分兩個階段實現(xiàn)，第一階段歐盟帶頭將排放量削減20%，當非歐盟發(fā)達國家積極響應減排并落實行動實現(xiàn)對等減排成果之后，第二階段歐盟將碳排放量繼續(xù)削減到30%。屆時，在能源結(jié)構(gòu)中可再生能源占比將大幅提高，達到20%左右。第三步目標不但對碳減排做了整體規(guī)劃，也針對增加可再生能源比例、提高能源使用效率等提出了一攬子計劃，并希望除了歐盟之外的發(fā)達國家和發(fā)展中國家能夠在溫室氣體減排行動中與歐盟共同努力。

第四步，2011年歐盟發(fā)布《歐盟2050低碳經(jīng)濟路線圖》，該路線圖提出減排的最終目標——到2050年歐盟實現(xiàn)經(jīng)濟低碳轉(zhuǎn)型，溫室氣體排放相比1990年減少80%—90%。第四步目標分三個階段實現(xiàn)，第一階段2030年溫室氣體減排40%，第二階段2040年減排60%，第三階段2050年減排80%—90%。屆時，歐盟將實現(xiàn)經(jīng)濟社會低碳發(fā)展，以自身極低的碳排放帶動發(fā)達國家整體實現(xiàn)減排50%。

第五步，2019年，歐盟發(fā)布了《歐洲綠色協(xié)議》，鞏固歐洲近年來以技術(shù)革命為核心的綠色經(jīng)濟變革成果。該協(xié)議提出歐洲將于2050年實現(xiàn)溫室氣體凈零排放，成為全球首個碳中和地區(qū)。以《歐洲綠色協(xié)議》為契機，歐盟開始啟動經(jīng)濟增長的綠色引擎。

二、歐盟碳治理的政策框架與主要特征

（一）歐盟碳治理的政策框架

1.制定碳治理整體框架——歐洲氣候變化計劃。為了落實《京都議定書》承諾的減排任務，歐盟在2000年和2006年先后啟動了兩個“歐洲氣候變化計劃”，旨在通過制定碳治理整體框架、敲定具體減排方案、加強應對氣候變化合作，幫助歐盟各成員國實現(xiàn)減排目標。第一個“歐洲氣候變化計劃”（ECCPⅠ）于2000年6月啟動。在此計劃中，歐盟委員會代表、各成員國政府代表、工業(yè)行業(yè)代表、環(huán)保非政府組織代表等各方共同努力，形成30多項應對氣候變化的措施。主要包括：在能源領(lǐng)域提高清潔能源比例，提高能源使用效率，大力發(fā)展環(huán)保的電力和天然氣能源，減少煤炭開采中的甲烷排放，利用碳捕捉和碳封存技術(shù)收集二氧化碳注入地下等；在工業(yè)領(lǐng)域提高設(shè)備和工藝能效標準，減少工業(yè)二氧化碳排放，制定溫室氣體排放交易體系等；在服務領(lǐng)域改進民用基礎(chǔ)設(shè)施，加強清潔供暖等；在交通運輸領(lǐng)域采用節(jié)能技術(shù)和節(jié)能燃料，運用財政手段引導減排降低油耗，制定節(jié)能減排政策等。為了保證ECCPⅠ的順利執(zhí)行，歐盟專門建立相應的指導委員會和工作組，評估和監(jiān)督政策落實的效果。第二個“歐洲氣候變化計劃”（ECCPⅡ）于2006年10月啟動，目標是在總結(jié)ECCPⅠ成果的基礎(chǔ)上，對下一階段的應對氣候變化工作進行整體規(guī)劃。主要包括完善碳排放、碳封存相關(guān)法律體系，加強碳捕捉和碳封存技術(shù)應用，對航空業(yè)和汽車業(yè)排放規(guī)則進行改進等。

歐盟啟動的兩個歐洲氣候變化計劃ECCPⅠ、ECCPⅡ有效加強了歐盟應對氣候變化的合作能力，為實現(xiàn)《京都議定書》承諾的減排目標制定了整體框架和實現(xiàn)路徑，對各成員國實現(xiàn)責任分擔協(xié)議規(guī)定的任務形成了有效監(jiān)督和約束。

2.探索碳治理市場化方案——歐盟溫室氣體排放交易體系。歐盟碳排放交易體系是歐盟在以市場化方式開展碳治理行動方面的一項重要成果，從初期探索到成熟運行共經(jīng)歷了四個發(fā)展階段（見表1）。第一階段（2005—2007年），歐盟碳市場建立初期，碳排放權(quán)配額采取免費發(fā)放+拍賣并行的分配方式，配額不允許結(jié)轉(zhuǎn)至下一階段使用。第二階段（2008—2012），由于受到全球金融危機和歐債危機影響，歐盟碳市場的碳配額供大于求，配額交易價格一度低于5歐元/噸。第三階段（2013—2020年），吸取前期碳市場建設(shè)的經(jīng)驗，歐盟在這一時期對碳市場配額總量、拍賣配額比例進行了調(diào)整，將拍賣配額比例提高至57%，并提高了對超額排放的懲罰力度。在一系列改革的推動下，歐盟碳市場金融化程度不斷提高，碳價發(fā)現(xiàn)功能逐漸增強，至2020年已提升到30歐元/噸以上。2021年起，歐盟碳市場步入發(fā)展的第四階段。為了更好地發(fā)揮碳市場的碳定價功能，歐盟啟用市場穩(wěn)定機制（MSR）對流通中的碳配額進行整體調(diào)控（汪惠青，2021）。

表1 歐盟碳交易體系的發(fā)展歷程

3.推動歐洲經(jīng)濟綠色化轉(zhuǎn)型——《歐洲綠色協(xié)議》。隨著氣候變化問題愈演愈烈，歐洲意識到需要開展以技術(shù)革命為核心的綠色經(jīng)濟變革才能應對氣候變化。此外，作為經(jīng)濟增長的新引擎，綠色轉(zhuǎn)型能夠幫助歐洲走出經(jīng)濟增長疲軟的困境。在此背景下，歐盟委員會于2019年公布了《歐洲綠色協(xié)議》，旨在通過利用清潔能源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、抑制氣候變化、恢復生物多樣性、減少污染等措施提高資源利用效率，幫助歐盟實現(xiàn)碳減排和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的雙重目標（吳朝霞，2020）。根據(jù)《歐洲綠色協(xié)議》，歐盟確定了在2050年前實現(xiàn)“碳中和”的愿景，并制定了詳細的碳治理路線圖和政策框架。在能源領(lǐng)域，《歐洲綠色協(xié)議》明確提出要加速歐盟能源領(lǐng)域減碳相關(guān)的立法、修法進程，并將指導家庭和消費者積極參與能源體系的低碳轉(zhuǎn)型。在工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，歐盟以紡織、建筑、電子和塑料等資源密集型行業(yè)為重點出臺了“循環(huán)經(jīng)濟行動計劃”，并積極制定與廢棄物處理有關(guān)的法律法規(guī)和市場激勵措施。在建筑業(yè)領(lǐng)域，《歐洲綠色協(xié)議》要求將建筑物排放納入歐洲碳排放交易體系進行管理，確保建筑物的建設(shè)和翻新符合綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟要求。在交通運輸領(lǐng)域，歐盟積極推進公共充電樁和替代燃料相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并計劃通過交通系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施進行數(shù)字化和智能化改造，降低交通運輸行業(yè)的碳排放。

《歐洲綠色協(xié)議》的發(fā)布，展示了歐盟碳治理的中長期戰(zhàn)略布局，也體現(xiàn)了歐盟希望通過綠色低碳轉(zhuǎn)型啟動新的經(jīng)濟增長戰(zhàn)略愿景。對經(jīng)濟增長長期低迷的歐盟而言，綠色轉(zhuǎn)型所需的大量資金，是當前《歐洲綠色協(xié)議》實施面臨的最大挑戰(zhàn)。

4.為碳治理提供法律保障——《歐洲氣候法》。積極將碳減排相關(guān)政策措施納入法律保障，是歐盟開展碳治理的工作重點。為適應不斷提升的減排目標，歐盟于2020年9月提出《歐洲氣候法》的立法提案。2021年6月，歐洲理事會正式通過《歐洲氣候法》，標志著歐洲2050年實現(xiàn)碳中和的目標被寫入法律（郝海青和樊馥嘉，2021）。根據(jù)《歐洲氣候法》，歐洲主要通過歐盟內(nèi)部減排實現(xiàn)凈零碳排放，這一法案是指導歐盟未來一切政策與行動措施的新原則。此外，為保障落實碳減排政策，歐盟將成立獨立的“氣候變化技術(shù)委員會”，對各成員國的碳減排效果進行評估和監(jiān)測，并將負責對《歐洲氣候法》進行必要的修改和補充。

《歐洲氣候法》是歐盟碳減排承諾的法律體現(xiàn)，為歐盟碳治理提供了有效的法律保障。在此之前，歐洲的氣候法律政策較分散，不利于歐盟碳減排工作的統(tǒng)一開展，削弱了歐盟碳治理的效力。而《歐洲氣候法》將歐盟各成員國的碳減排工作置于統(tǒng)一的評估與監(jiān)督體制之下，是歐盟碳治理的一項重要突破。

5.關(guān)注國際貿(mào)易中的碳排放——碳邊境調(diào)節(jié)機制。為實現(xiàn)《歐洲綠色協(xié)議》提出的“到2030年溫室氣體排放量相較1990年減少55%”“到2050年成為第一個實現(xiàn)碳中和的大陸”等減排目標，2021年7月，歐盟圍繞該協(xié)議發(fā)布了“應對氣候變化一攬子方案”②又稱“Fit for 55”，是歐盟委員會落實《歐洲綠色協(xié)議》的核心政策，包括一系列跨部門的立法舉措，旨在從根本上改革歐盟的氣候政策框架，并使歐盟實現(xiàn)到2030年二氧化碳排放量較1990年減少55%的目標。，提出了建立碳邊境調(diào)節(jié)機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，簡稱CBAM）等多項法案（朱文娟，2021）。根據(jù)相關(guān)提案，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制將通過對鋼鐵、水泥、化肥、鋁和電力等高碳排放行業(yè)的相關(guān)進口產(chǎn)品征收關(guān)稅實現(xiàn)，因此又被稱作“碳關(guān)稅”或“碳邊境稅”。在碳邊境調(diào)節(jié)機制下，歐盟的進口商需向特定的管理機構(gòu)登記申報進口產(chǎn)品的總量和產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的碳排放量，并以歐盟碳交易市場的配額拍賣價格為參考，為進口商品的超限排放量購買證書。歐盟委員會認為，隨著歐盟提高氣候目標，如果非歐盟國家繼續(xù)實行相對寬松的環(huán)境和氣候政策，將會產(chǎn)生巨大的“碳泄漏”風險。

但是，由于各成員國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)存在差異，歐盟內(nèi)部對于實施碳邊境調(diào)節(jié)機制并未達成一致意見。德國工業(yè)界代表認為，對于以汽車和機械設(shè)備為主要出口產(chǎn)品的德國而言，鋼材是重要的工業(yè)原材料，對鋼鐵行業(yè)實施碳邊境調(diào)節(jié)機制會導致相關(guān)行業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本增加，進而削弱其國際競爭優(yōu)勢。此外，還有部分成員國擔心碳邊境調(diào)節(jié)機制對經(jīng)濟恢復的貢獻有限，且可能招致其他國家的關(guān)稅報復。世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國等國際組織對碳關(guān)稅持保留態(tài)度，認為其違反WTO規(guī)則，還有諸多法律事項需要進一步研究。發(fā)展中經(jīng)濟體對碳邊境調(diào)節(jié)機制普遍持反對態(tài)度，認為碳邊境調(diào)節(jié)機制會增加綠色貿(mào)易壁壘，違反了“共同但有區(qū)別的責任”，并且可能會造成價值鏈扭曲。

（二）歐盟碳治理的主要特征

1.“政策+市場”雙輪驅(qū)動。從經(jīng)濟學角度來看，碳排放具有典型的負外部性。碳治理屬于公共物品范疇，僅僅依靠市場機制容易出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象，需要通過政府“有形的手”進行干預和矯正。根據(jù)科斯定理，利用市場機制將外部性問題內(nèi)部化，可以有效降低解決外部性問題的成本，優(yōu)化資源配置。歐盟的碳治理框架正是基于經(jīng)濟學理性選擇的基礎(chǔ)，實現(xiàn)了“政策+市場”兩種治理手段的高效結(jié)合。

一方面，歐盟充分發(fā)揮政府在碳治理中的引導和支持作用，將碳治理問題作為政治生活的一項重要內(nèi)容，積極推動碳減排相關(guān)政策制定和立法工作（見表2），以“自上而下”的行政手段為碳減排提供強有力的保障。此外，為提高碳減排政策的治理效果，歐盟針對關(guān)鍵行業(yè)的經(jīng)濟活動特征部署了《推動氣候中性經(jīng)濟：歐盟能源體系一體化戰(zhàn)略》《可持續(xù)交通·歐洲綠色協(xié)議》《歐盟2030年新森林戰(zhàn)略》等特色鮮明的行業(yè)減排措施，并配套布局了多樣化的科技研發(fā)支持（例如，《歐洲綠色協(xié)議》研發(fā)招標、“LIFE計劃”下的環(huán)境與氣候行動等）和財政金融保障（例如，“歐洲可持續(xù)投資計劃”、能源現(xiàn)代化基金、《多年期財政框架》等），逐步完善碳治理政策思路和框架。

表2 歐盟碳治理政策和法律文件梳理

另一方面，歐盟十分重視發(fā)揮市場在優(yōu)化資源配置中的作用，積極探索以市場化方式促進碳減排，降低碳治理成本。2005年，歐盟碳排放權(quán)交易體系（European Union Emissions Trading System，EU ETS）開始運行。在碳排放權(quán)交易機制下，所覆蓋行業(yè)企業(yè)的碳排放總量受到嚴格監(jiān)管約束，企業(yè)的碳排放權(quán)配額包括政府免費分配和市場有償拍賣兩類。企業(yè)根據(jù)自身生產(chǎn)經(jīng)營和排放情況，在碳市場上自由交易碳配額（可出售盈余碳配額或為超額排放購買碳配額）。由于碳排放需要承擔相應成本，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中節(jié)能減排的積極性更高。歐盟碳排放權(quán)交易體系是目前全球最成熟的碳交易市場，覆蓋了約45%的歐盟碳排放，是以市場化手段實現(xiàn)碳治理的典范。

2.“內(nèi)部+國際”相輔相成。歐盟碳治理的政策涉及各成員國經(jīng)濟社會發(fā)展的諸多方面，覆蓋幾乎所有的經(jīng)濟部門和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，減排任務難度大，政策效果復雜。為協(xié)調(diào)內(nèi)部各成員國的立場和行動，并推動內(nèi)部成員國與非歐盟國家碳治理的合作，歐盟碳治理采取“內(nèi)部+國際”相輔相成的策略框架。

從內(nèi)部碳治理來看，為了完成歐盟在國際上承諾的減排整體目標及各個階段目標，優(yōu)化內(nèi)部資源配置及加強政策協(xié)調(diào)配合，歐盟非常注重內(nèi)部成員國在減排立場上的統(tǒng)一。在內(nèi)部談判及政策制定的過程中，歐盟委員會廣泛爭取各成員國的支持，并積極協(xié)調(diào)各成員國利益，推動出臺碳治理政策的統(tǒng)一路線并制定一體化行動方案；通過加強統(tǒng)籌規(guī)劃，消除碳治理政策中的分歧，擴大碳治理政策的積極影響；通過利益和信息共享，形成內(nèi)部碳治理的合力，有效改變了各國碳治理政策各自為政的局面，使歐盟碳治理的整體有效性大大提升。在清晰的目標指引下，歐盟十分重視內(nèi)部成員國間的相互配合與分工協(xié)作，將減排任務按成員國經(jīng)濟狀況和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行科學分工，并輔以嚴格的考核監(jiān)督，打造出碳治理路線中的整體閉環(huán)。

從國際碳減排合作來看，歐盟基于自身碳治理的清晰路線和豐富經(jīng)驗，不斷加強與外部的聯(lián)系，積極搭建國際合作政策框架。一方面，歐盟總結(jié)并宣傳自身在環(huán)境保護和應對氣候變化方面豐富的歷史經(jīng)驗，以開放的態(tài)度為國際碳治理提供了借鑒。另一方面，在各成員國達成減排一致目標并形成行動方案后，歐盟積極推動國際氣候談判，努力爭取排放大國和發(fā)展中經(jīng)濟體的支持，促成國際減排協(xié)議的達成。在國際碳治理相關(guān)的談判中，歐盟利用自身政治、經(jīng)濟影響力，以及先期治理獲得的寶貴經(jīng)驗，積極宣傳自身觀點和主張，擴大歐盟的碳治理全球影響力。在全球碳治理事務中，歐盟不僅重視與發(fā)達國家的合作，而且積極推動發(fā)展中國家碳治理進程，使自身始終處于國際應對氣候變化工作的中心。

在“內(nèi)部+國際”相輔相成政策框架內(nèi)，歐盟碳治理的政策目標更加清晰明確。通過有效的內(nèi)部協(xié)調(diào)，歐盟碳減排政策工具的作用得以充分發(fā)揮，各經(jīng)濟生產(chǎn)部門能夠嚴格執(zhí)行碳治理方案，碳治理政策效果不斷提升。在鞏固自身碳治理效果的同時，歐盟將碳治理政策自然延伸和推廣至國際合作中，不斷加強歐盟與外部的碳減排交流，推動形成碳治理的國際合作框架，為全球碳減排目標的實現(xiàn)夯實基礎(chǔ)。

三、歐盟碳治理取得的成效

（一）歐盟整體減排效果

整體來看，隨著一系列減排政策相繼實施，歐盟溫室氣體排放明顯下降。根據(jù)BP世界能源統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，1965年歐盟的二氧化碳排放總量約為26.16億噸，1979年達到歷史最高值39.91億噸，2020年歐盟的二氧化碳排放總量已降至1965年以來的最低值25.50億噸（如圖1所示）。

分階段來看，歐盟的二氧化碳排放量經(jīng)歷了三個時期的變化：

第一階段（1965—1973年）：歐盟二氧化碳排放量快速增長。二戰(zhàn)后直至1973年，歐洲進入經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展的黃金時代。受經(jīng)濟發(fā)展、消費增長影響，二氧化碳排放呈現(xiàn)快速上升態(tài)勢。

第二階段（1974—2004年）：歐盟二氧化碳排放量在波動中實現(xiàn)小幅下降。一方面，在歐盟各國能源結(jié)構(gòu)和工業(yè)結(jié)構(gòu)的共同影響下，英國、法國、德國等國相繼在20世紀80年代前達到二氧化碳排放峰值。另一方面，20世紀70年代氣候科學家發(fā)現(xiàn)溫室氣體會產(chǎn)生“溫室效應”，并開始關(guān)注這一現(xiàn)象可能導致的全球氣候變化問題。與此同時，西歐國家的環(huán)保組織和政黨逐步興起，積極推動歐盟政治經(jīng)濟的綠色化發(fā)展。

第三階段（2005年至今）：歐盟二氧化碳排放量整體大幅下降。2005年，全球首個限制溫室氣體排放的法律文件《京都議定書》正式生效。作為《京都議定書》的主要支持者，歐盟在《京都議定書》簽訂后的很長一段時期內(nèi)扮演著應對氣候變化“全球領(lǐng)軍者”的角色。為了幫助成員國實現(xiàn)減排承諾③根據(jù)《京都議定書》，在2008—2012年的第一個履約期期間，歐盟15個簽署議定書的成員國應實現(xiàn)“溫室氣體排放量在1990年的基礎(chǔ)上降低8%”的目標。，歐盟于2005年開始啟動碳排放交易體系。這一體系在隨后的15年間為歐盟實現(xiàn)碳減排做出了重大貢獻。

（二）歐盟主要成員國減排情況

受經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響，歐盟各成員國減排情況存在較大差異（如圖2所示）。從排放量來看，英國④2020年1月30日，歐盟正式批準了英國“脫歐”。2020年起，英國的二氧化碳排放量不再計入歐盟。、法國、德國、意大利等老牌工業(yè)國占據(jù)了歐盟約60%以上的二氧化碳排放。其中，德國、法國、英國自20世紀90年代初相繼實現(xiàn)碳達峰后，二氧化碳排放逐漸減少，為歐盟碳減排做出了重要貢獻。據(jù)統(tǒng)計，2020年德國二氧化碳排放量約6.05億噸，較1990年下降39.97%；2020年法國二氧化碳排放量約2.51億噸，較1990年下降31.68%；2019年英國二氧化碳排放量約3.17億噸，較1990年下降36.52%。但是，受人口增長和經(jīng)濟發(fā)展影響，西班牙、土耳其等歐盟成員國的二氧化碳排放量出現(xiàn)大幅上漲，一定程度上抑制了歐盟整體的減排成效。據(jù)統(tǒng)計，在1990—2020年，土耳其的二氧化碳排放量由1.36億噸增加到3.69億噸，漲幅高達171.18%；西班牙的二氧化碳排放量也上漲了2.63%。碳減排措施在這些國家推行受阻，不僅使歐盟碳治理的成效大打折扣，也嚴重削弱了歐盟碳治理的國際影響力。

（三）重點行業(yè)減排效果

電力、建筑、制造和交通運輸行業(yè)的經(jīng)濟活動是歐盟最主要的二氧化碳排放來源，占據(jù)了歐盟70%以上的二氧化碳排放。為實現(xiàn)碳減排目標，歐盟針對上述重點行業(yè)出臺了一系列減排措施。

歐盟堅持將能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型作為經(jīng)濟脫碳的關(guān)鍵驅(qū)動力，以電力行業(yè)為實現(xiàn)減排突破的抓手，積極推動電力系統(tǒng)低碳轉(zhuǎn)型。根據(jù)Climate Watch統(tǒng)計，1990—2018年，歐盟電力行業(yè)的碳排放量由1465.11百萬噸下降至1108.45百萬噸，降幅達24.34%（如圖3所示）；電力行業(yè)碳排放占歐盟碳排放總量的比例由39.03%下降至36.11%，且自2010年以后呈現(xiàn)加快下降的趨勢。在2020年發(fā)布的《推動氣候中性經(jīng)濟：歐盟能源系統(tǒng)一體化戰(zhàn)略》中，歐盟提出將采取六大關(guān)鍵行動推動電力行業(yè)實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型，包括構(gòu)建注重循環(huán)再利用的能源系統(tǒng)、加速能源電氣化、提高可再生能源和低碳燃料在難以脫碳行業(yè)的使用比例、提高能源市場的兼容性、構(gòu)建一體化的能源基礎(chǔ)設(shè)施、構(gòu)建創(chuàng)新型能源數(shù)字化系統(tǒng)（董利蘋等，2021）。

建筑業(yè)的二氧化碳排放約占歐盟碳排放的15%，是歐盟第二大排放來源。歐盟建筑行業(yè)碳減排措施的重點是降低建筑能耗。例如，積極推廣被動能耗住宅，這類建筑采用防止熱量流失的特殊保溫材料層，能夠通過人的體溫、陽光和電器運行散發(fā)的熱量維持屋內(nèi)的基本溫度，大幅降低建筑物能源消耗。據(jù)統(tǒng)計，1990—2020年，歐盟建筑業(yè)的碳排放量由600.12百萬噸下降至435.04百萬噸，降幅27.51%（如圖3所示）；但建筑行業(yè)碳排放占歐盟碳排放總量的比例僅由15.99%下降至14.17%。2021年7月，歐洲科學院科學咨詢委員會發(fā)布《建筑業(yè)脫碳：為了氣候、健康和就業(yè)》報告，提出包括建筑工程、建筑材料（混凝土、鋼材等）、建筑運行在內(nèi)的建筑業(yè)全生命周期溫室氣體排放量都應該納入考慮。

制造業(yè)是目前歐盟碳治理成效最佳的行業(yè)。1990—2018年，歐盟制造業(yè)的碳排放量由669.72百萬噸下降至378.83百萬噸，降幅達43.43%（如圖3所示）；制造業(yè)碳排放占歐盟碳排放總量的比例由17.84%下降至12.34%。從排放量和排放占比來看，歐盟制造業(yè)的碳減排效果都遠超其他行業(yè)。歐盟制造業(yè)減排取得較好成效主要得益于歐盟碳市場的發(fā)展和低碳技術(shù)政策的支持。歐盟碳市場覆蓋了鋼鐵、水泥、玻璃、石化等制造業(yè)中的高碳排放行業(yè)，以市場化手段激勵相關(guān)行業(yè)企業(yè)低碳化轉(zhuǎn)型。此外，“研發(fā)框架計劃”“地平線2020”“歐洲基礎(chǔ)設(shè)施和系統(tǒng)轉(zhuǎn)型計劃”等為低碳技術(shù)的發(fā)展提供了大量的資金和科研支持，使歐盟在低碳技術(shù)和低碳產(chǎn)業(yè)方面長期處于領(lǐng)先地位。為了繼續(xù)保持在工業(yè)低碳發(fā)展方面的領(lǐng)先優(yōu)勢，歐盟發(fā)布了《我們對人人共享清潔地球的愿景：工業(yè)轉(zhuǎn)型》報告，從提高能源效率、降低能源進口依存度、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型享受先發(fā)優(yōu)勢、持續(xù)提高可再生能源占比、強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、將技術(shù)創(chuàng)新聚焦于電遷移六個方面描述了歐洲實現(xiàn)工業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的愿景（董利蘋等，2021）。

交通運輸業(yè)是目前歐盟碳治理面臨的一大難題，也是歐盟實現(xiàn)碳中和目標亟須解決的關(guān)鍵問題。交通運輸業(yè)是歐盟第四大碳排放行業(yè)，且從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，歐盟交通運輸業(yè)的碳排放量仍處于增長階段（如圖3所示）。1990—2020年，歐盟交通運輸業(yè)的碳排放量由158.72百萬噸上升至259.59百萬噸，增幅達63.55%；交通運輸業(yè)碳排放占歐盟碳排放總量的比例由4.23%上升至8.46%。交通運輸業(yè)對歐盟GDP的貢獻超過5%，對歐洲企業(yè)乃至全球供應鏈的穩(wěn)定發(fā)展有重要意義。綜合環(huán)境和經(jīng)濟因素考慮，歐盟碳治理需要在交通運輸領(lǐng)域采取更有效的措施，加快推動交通運輸業(yè)的綠色低碳轉(zhuǎn)型。根據(jù)《可持續(xù)交通·歐洲綠色協(xié)議》，歐盟制定了到2050年將交通運輸業(yè)溫室氣體排放量減少90%的目標，將通過加大新興技術(shù)的運用和創(chuàng)新，推動交通運輸業(yè)減排。具體措施包括建設(shè)數(shù)字化交通管理系統(tǒng)、提高交通運輸業(yè)的能源效率；減少或取消航空業(yè)和化石燃料的補貼；建設(shè)100萬座（目前14萬座）公共充電站和加油站，完善可持續(xù)的燃料供應體系等（董利蘋等，2021）。

四、歐盟碳治理的經(jīng)驗與問題

（一）歐盟碳治理的經(jīng)驗總結(jié)

1.完善的制度和法律保障體系。為確保碳治理政策能夠順利落實，歐盟積極推動減排制度體系建設(shè)并加快應對氣候變化相關(guān)立法進程。通過賦予碳減排相關(guān)工作強制性和合法性，提高政策的減排效果。在制度層面，歐盟將提高能源利用效率、減少二氧化碳排放納入各類政策目標文件和中長期戰(zhàn)略規(guī)劃中，使碳減排上升為戰(zhàn)略層面的重大問題。在法律層面，歐盟不僅出臺了大量的條例、指令、決定等硬性法律法規(guī)，要求各成員國落實減排任務，而且發(fā)布了諸多行動計劃、路線圖、建議等“軟法”，指導和引導各成員國完成減排目標。在制度和法律的保障下，歐盟應對氣候變化行動形成了有據(jù)可循、有法可依的良性循環(huán)，有效提高了歐盟碳治理的成效。

2.統(tǒng)一的應對氣候變化行動。歐盟各成員國對全球氣候變化達成的深刻共識，使歐盟在應對氣候變化問題上擁有相對強的凝聚力。各成員國積極在政策和法律層面達成對碳治理的一致意見，采取聯(lián)合行動落實碳減排任務，并建立統(tǒng)一的碳市場，提高減排效率。首先，歐盟各成員國積極履行自身減排任務，通過完成國內(nèi)的減排任務支持歐盟實現(xiàn)碳減排整體目標，維護歐盟在氣候變化領(lǐng)域的領(lǐng)導力。其次，歐盟各成員國在應對氣候變化領(lǐng)域采取開放的合作態(tài)度，使碳減排資金和相關(guān)技術(shù)能夠在各成員國間實現(xiàn)較順暢的融通和交流。最后，歐盟各成員國在市場化手段推進碳減排方面較早達成一致，率先建立起統(tǒng)一的碳市場來提高減排的有效性。

3.多方參與的政策制定機制。歐盟的碳治理政策由多方參與制定，有利于充分適應歐盟經(jīng)濟發(fā)展的階段變化和應對氣候的新目標。從決策機制來看，歐盟氣候變化政策的決策系統(tǒng)包含眾多參與者，例如歐盟的代表機構(gòu)、成員國的代表機構(gòu)、各利益團體代表和相關(guān)咨詢機構(gòu)等。根據(jù)不同氣候決策事項的需要，這些機構(gòu)會被賦予不同的投票和監(jiān)督權(quán)力，以起到互相促進和制衡的作用。從決策程序來看，歐盟對內(nèi)氣候決策和對外氣候決策采取不同的程序。對內(nèi)的氣候政策由歐盟成員國共同決策，首先由歐盟委員會提交相關(guān)立法提案，經(jīng)過投票、修改、調(diào)節(jié)等環(huán)節(jié)，最終由歐洲議會投票表決。對外的氣候政策涉及歐盟各成員國的經(jīng)濟、政治、能源安全等多方面利益，需由各成員國政府共同參與國際氣候行動的相關(guān)談判。由于碳治理政策的制定過程包含眾多參與者，歐盟的碳減排政策通常是各方利益平衡的產(chǎn)物，這也使得相關(guān)政策在實施過程中面臨的阻力較小，政策落實更加順利。

4.有效的市場化減排機制。歐盟的碳排放權(quán)交易市場是全球發(fā)展最早、體系最成熟、覆蓋范圍最廣的碳市場，也是市場化減排機制的成功典范。據(jù)統(tǒng)計，2021年歐盟碳市場的交易金額約為5600億歐元，碳配額交易量約100億噸，占全球碳交易總量的四分之三以上。歐盟認為碳市場的金融化發(fā)展能夠提高碳市場的有效性和流動性，充分發(fā)揮碳市場在價格發(fā)現(xiàn)、引導預期、風險管理等方面的作用。因此，在碳市場建設(shè)過程中，歐盟吸引了商業(yè)銀行、投資銀行、政府主導的碳基金、私募股權(quán)投資基金等各類金融機構(gòu)廣泛參與，積極推動碳金融產(chǎn)品和服務的創(chuàng)新發(fā)展，使市場化減排機制的效率大大提升。

5.開放的國際合作態(tài)度。在應對氣候變化問題上，歐盟長期秉持著開放共享的態(tài)度，積極推動國際碳治理交流與合作。歐盟在節(jié)能減排立法、政策、行動和技術(shù)等方面具有較大的先發(fā)優(yōu)勢，一直以應對氣候變化的領(lǐng)導者自居，在聯(lián)合國氣候談判和各類國際應對氣候變化合作交流中表現(xiàn)相對積極。從實際來看，不僅《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》等全球氣候治理體系的建立得益于歐盟的積極斡旋，全球各國在低碳能源、綠色工業(yè)、綠色金融等方面的標準制定也主要以歐盟的相關(guān)先進經(jīng)驗為參考藍本。

（二）歐盟碳治理存在的問題

1.缺乏有力的經(jīng)濟支撐。強大的經(jīng)濟實力是碳治理的能力基礎(chǔ)。全球金融危機和歐債危機爆發(fā)后，歐盟的經(jīng)濟復蘇進程一直較為緩慢，尤其是2020年新冠肺炎疫情的暴發(fā)，使歐盟經(jīng)濟發(fā)展雪上加霜。歐盟碳減排政策的實施和行動的落實需要大量資金支持，用于自身氣候治理和對外援助。歐盟疲軟的經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)使自身在新能源政策、減排政策的落實中不可避免地陷入資金不足的尷尬境地。

歐盟在巴黎氣候大會前曾宣布提供3.5億歐元資金，幫助欠發(fā)達地區(qū)進行氣候治理。根據(jù)歐委會的估算，在創(chuàng)新清潔能源技術(shù)方面，歐盟需要投入超過100億歐元的資金。無論是內(nèi)部應對氣候變化路線的施行，還是在國際場合做出的對外援助的決定，都需要歐盟持續(xù)投入巨額資金，這對于歐盟來說無疑是一項巨大的挑戰(zhàn)。因此，歐盟多次呼吁更多的環(huán)境和氣候變化基金加入氣候治理行動，在多個場合通過多種渠道為實現(xiàn)2050氣候中性目標募集資金。此外，歐盟各成員國對于氣候治理帶來的經(jīng)濟問題也持有不同觀點。經(jīng)濟支撐不足，使歐盟在全球氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導者地位開始動搖。

2.缺乏有效的政治保障。堅實有效的政治保障對落實碳治理政策至關(guān)重要。歐盟的碳治理政策雖然有較完善的制度和法律保障體系支持，但受歐盟政治架構(gòu)影響，在政治保障方面存在不足。歐盟委員會是歐盟唯一有權(quán)起草法令的機構(gòu)，也是碳治理政策的發(fā)起者。由于氣候政策涉及經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域，歐盟委員會需要在各個總司之間進行協(xié)調(diào)。由各成員國環(huán)境部長組成的理事會需要在各自國家政策和實際情況的基礎(chǔ)之上對歐盟委員會發(fā)起的減排政策進行評估，得到全體一致通過后方能生效執(zhí)行。由于涉及各成員國的利益，在歐盟當前的政策制定體制下，碳治理政策制定過程十分漫長，大多數(shù)政策經(jīng)過舉步維艱的談判和各方妥協(xié)才最終達成。這樣的減排政策往往是各利益團體經(jīng)過博弈的成果，減排的效力遠不及政策發(fā)起之初的愿景。此外，在國際氣候治理框架中，歐盟通常作為一個整體參與國際氣候談判。但內(nèi)部僵硬的政治制度使歐盟代表團在談判桌上的立場相對固定，無法靈活應對談判形勢。制度的劣勢使歐盟在國際談判中喪失主動，削弱了歐盟在國際氣候治理框架內(nèi)的領(lǐng)導地位。

3.奉行氣候單邊主義。歐盟奉行的氣候單邊主義為氣候治理全球合作帶來困難。歐盟在2008年推出的航空碳稅，以及在2021年提出的碳邊境調(diào)節(jié)機制就是氣候單邊主義的典型代表。2008年11月19日，歐盟單方面通過將國際航空納入歐盟碳排放交易體系（ETS）的法案，對所有抵達或離開歐盟成員國境內(nèi)機場的航班都進行征稅，這一舉措遭到了包括美國、中國、印度等眾多國家的反對。表面上看，航空碳稅的推行是借助于航空業(yè)傳播特性，把碳治理方案擴展到全球范圍，但實質(zhì)上這是歐盟奉行氣候單邊主義的表現(xiàn)。首先，從國際法出發(fā)，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等多邊機制下，應通過國際合作共同應對氣候變化，不應單邊行動。其次，歐盟單邊提出征收航空碳稅，違反了《京都議定書》中“共同但有區(qū)別責任”的條款。無差別向所有國家航空公司航班征收航空碳稅，侵犯了發(fā)展中國家和域外國家航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的權(quán)利。并且歐盟有可能將稅收補貼給區(qū)域內(nèi)航空公司碳減排的業(yè)務和行動，是不正當競爭的表現(xiàn)。再次，在全球經(jīng)濟復蘇的過程中，航空碳稅的推行也增加了全球航空業(yè)發(fā)展的負擔。因此，航空碳稅的推出遭到眾多國家的強烈反對和抵制，歐盟不得不在2012年11月宣布暫停對進出歐盟的民用航班征收航空碳稅的措施。

碳邊境調(diào)節(jié)機制對電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個行業(yè)的相關(guān)進口商品進行征稅，使進口商品與本土商品承擔相同的碳排放成本，這也是歐盟氣候單邊主義的做法。將碳治理問題放大到國際貿(mào)易中，會對自由貿(mào)易體系造成嚴重沖擊。首先，碳邊境調(diào)節(jié)機制違反了WTO規(guī)則，不符合《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》，以及《京都議定書》中“共同但有區(qū)別責任”的條款，是助長單邊主義、傷害應對氣候變化各方積極性的行為。其次，碳邊境調(diào)節(jié)機制將使出口到歐盟的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥產(chǎn)品承擔更多的成本，尤其是對發(fā)展中國家產(chǎn)生更大的不利影響，對全球經(jīng)濟造成損害。

4.全球領(lǐng)導地位受到挑戰(zhàn)。隨著中國及其他國家的碳治理力度加大、路線更加清晰、能力不斷增長，歐盟在全球碳治理中的領(lǐng)導者地位受到挑戰(zhàn)。全球氣候治理中的領(lǐng)導力包括對議題的塑造和設(shè)定能力、在國際氣候談判中解決問題的能力，以及自身碳治理資金能力、技術(shù)能力等。歐盟由于自身經(jīng)濟發(fā)展、制度保障、治理立場等方面的原因，在全球碳治理中的領(lǐng)導力出現(xiàn)下降。巴黎氣候變化大會的問卷調(diào)查顯示，歐盟領(lǐng)導力認可指數(shù)在2015年下降到41，比2008年下降了約1/3，而同期中國和美國的領(lǐng)導力認可指數(shù)分別為54和59。中國開展碳治理既順應國際氣候治理進程，也是自身發(fā)展的需求所在。在2020年提出碳達峰、碳中和目標之后，中國在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面的力度不斷加大，節(jié)能減排措施相繼出臺，為中國參與全球氣候治理創(chuàng)造了更好的基礎(chǔ)和條件，也使得國際社會對中國在國際碳治理中發(fā)揮更重要的作用充滿期待。中國及其他國家氣候治理的意愿、需求和能力不斷提升，給歐盟全球領(lǐng)導者的地位帶來挑戰(zhàn)。

五、思考與建議

歐盟碳治理的經(jīng)驗和問題，為中國落實碳減排任務提供了有益參考。當前中國正處于推動實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的關(guān)鍵階段，可以從以下幾個方面提高碳治理成效，實現(xiàn)經(jīng)濟效率和環(huán)境效率的有機統(tǒng)一。

第一，堅持經(jīng)濟增長和低碳發(fā)展“兩手抓”，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。從辯證法的角度來看，經(jīng)濟增長和低碳發(fā)展不是矛盾對立的關(guān)系,而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。經(jīng)濟增長和低碳發(fā)展的目的是統(tǒng)一的，都是為了滿足人民的美好生活需要。從歐盟的歷史經(jīng)驗來看，工業(yè)革命早期，歐美國家為了發(fā)展經(jīng)濟犧牲環(huán)境的做法得不償失；近年來，歐盟疲弱的經(jīng)濟難以支持碳治理政策的落實。中國的碳治理應從“綠水青山就是金山銀山”中找答案，堅持經(jīng)濟增長和低碳發(fā)展“兩手抓”，既不以犧牲生態(tài)和環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟，也不突破經(jīng)濟安全運行的底線搞“一刀切”的運動式減碳。

第二，堅持碳達峰、碳中和工作“全國一盤棋”，實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。碳減排行動涉及經(jīng)濟社會的方方面面。從歐盟的歷史經(jīng)驗來看，碳治理既需要科學統(tǒng)一的規(guī)劃布局，也需要結(jié)合實際、因地制宜的行動方案。從中國的現(xiàn)實國情來看，中國尚處于工業(yè)化發(fā)展后期，工業(yè)領(lǐng)域?qū)μ寂欧趴偭咳杂幸欢ㄐ枨螅茉聪M在一段時期內(nèi)還將保持剛性增長，實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的時間緊、任務重。因此，需要處理好整體與局部的關(guān)系，以各地區(qū)戰(zhàn)略定位、發(fā)展水平、資源稟賦等為依據(jù)，統(tǒng)籌規(guī)劃碳減排整體和階段目標。

第三，堅持政策和市場“兩手抓”，實現(xiàn)高效減排。實現(xiàn)碳減排需要依靠政府提供強有力的政策保障，同時也應發(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢。從歐盟碳治理的經(jīng)驗來看，完善的減排制度和法律體系能夠促進減排行動的落地，以歐盟碳交易市場為代表的市場化減排機制不僅提高了減排效率，也緩解了減排的資金短缺問題。中國碳減排需要堅持“政策+市場”的原則，一方面通過政策的強制力保障減排整體和階段任務達標，另一方面重視發(fā)揮市場作用，為碳治理吸引更充足的資金來源，為各參與主體提供更低成本的減排方案。

第四，堅持共同但有區(qū)別的責任原則，重視氣候公平。堅持共同但有區(qū)別的責任原則，是全球氣候治理的基石。從全球歷史碳排放積累來看，發(fā)達國家應承擔起更多的減排責任，彌補其在工業(yè)革命早期高耗能經(jīng)濟增長模式造成的氣候影響。從公平的角度出發(fā)，發(fā)達國家應為發(fā)展中國家應對氣候變化行動提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)等多方面的支持。發(fā)展中國家也應切實履行減排承諾，加快推動經(jīng)濟社會低碳轉(zhuǎn)型，將應對氣候變化國際援助用到實處。在應對氣候變化問題上，中國應始終堅持共同但有區(qū)別的責任原則，充當氣候公平的貢獻者和引領(lǐng)者。

第五，堅持多邊主義，積極推動全球氣候治理。應對氣候變化是全球面臨的共同挑戰(zhàn)，單邊主義和保護主義不僅會加劇全球氣候治理的“信任赤字”，而且會降低一國在氣候變化領(lǐng)域的話語權(quán)。各國應本著公平合理、合作共贏的原則，在不同國情和利益訴求間尋求平衡。在應對氣候變化問題上，中國應堅定地堅持多邊主義，盡己所能幫助其他發(fā)展中國家提升應對氣候變化的能力，積極與發(fā)達國家開展碳減排技術(shù)交流和合作，以實際行動為解決全球氣候危機作出表率。