徐菊芬

（南京大學金陵學院城鄉(xiāng)規(guī)劃系 江蘇，南京 210089）

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，“鄉(xiāng)村”已經(jīng)成為重要的政策焦點。然而鄉(xiāng)村問題從來不是孤立存在的，而是與城鎮(zhèn)化過程息息相關(guān)，需要放在更加廣域的時空維度中去審視。一直以來，鄉(xiāng)村與城市都是作為“命運共同體”而存在，從計劃經(jīng)濟時期的城鄉(xiāng)二元割裂，到城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期的鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素流向城市導致鄉(xiāng)村“失血”，再到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的提出，以及當前城市轉(zhuǎn)型提升背景下提出鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的多元化路徑，都是將城鄉(xiāng)作為整體進行系統(tǒng)考慮的。

1 基于政策回顧的城鄉(xiāng)關(guān)系演變

1.1 改革開放以來至2000 年：城鄉(xiāng)二元割裂下的非農(nóng)化浪潮

黨的十一屆三中全會后實施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，解決了國家的“吃飯”問題，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟得到了短暫的發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了大量剩余勞動力。彼時與計劃經(jīng)濟體制相適應的戶籍制度嚴格限制城鄉(xiāng)人口流動，盡管1984 年戶籍制度改革提出“允許農(nóng)民自理口糧進集鎮(zhèn)落戶”，1997年又提出已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村人口可以轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)常住人口，但是城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系依然是二元割裂的。在“控制大城市規(guī)模，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和中小城市”的城市發(fā)展方針引導下，小城鎮(zhèn)成為農(nóng)村剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移的“蓄水池”，開始了“離土不離鄉(xiāng)”的非農(nóng)化進程。

1.2 2001-2011年：集聚城鎮(zhèn)化背景下的鄉(xiāng)村“失血”

1990年代市場經(jīng)濟制度的確立打開了城市經(jīng)濟多樣化發(fā)展的新形勢，2000 年以后全球資本和產(chǎn)業(yè)在世界范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)移則讓沿海地區(qū)的大城市成為中國參與國際勞動分工的前沿陣地，2002-2004年間，長三角、珠三角地區(qū)諸多城市實施撤縣建區(qū)，支持城市做大做強的意圖已經(jīng)非常明顯。這一時期“招拍掛”出讓經(jīng)營性用地的土地制度改革，開啟了地方政府的“土地財政”之路，中國的城鎮(zhèn)化進入集聚發(fā)展的快車軌道。1998年的住房制度改革全面取消福利分房，2000 年以后房地產(chǎn)迅速增長甚至成為眾多城市的支柱產(chǎn)業(yè)。2001 年國家提出小城鎮(zhèn)常住戶口不再實行計劃管理，而后各大城市推行“購房落戶”政策，大量鄉(xiāng)村剩余勞動力跳過小城鎮(zhèn)直接遷移到城市，2011 年中國的城鎮(zhèn)化率首次超50%，意味著全國超過一半以上的人口居住在城鎮(zhèn)。

這一時期出臺了一系列關(guān)注三農(nóng)問題的政策舉措：2004 年全面實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，2005 年部署建設社會主義新農(nóng)村、2006 年全面取消農(nóng)業(yè)稅，對鄉(xiāng)村實施“減負”，大力推進鄉(xiāng)村道路、醫(yī)療、文化商業(yè)等設施建設，改善鄉(xiāng)村公共服務水平。但在集聚城鎮(zhèn)化的拉力作用下，勞動力、資金、土地等生產(chǎn)要素持續(xù)由鄉(xiāng)村向城市單向流動，鄉(xiāng)村長期處于要素凈流出的“失血”狀態(tài)。

1.3 2012年以來：從環(huán)境整治到全面振興的要素回流

2012年以來，中國的鄉(xiāng)村發(fā)展大致經(jīng)歷了兩個時期。

一是以美麗鄉(xiāng)村為主導的農(nóng)村環(huán)境整治。2012 年，中國GDP增速首次進入“七時代”（降至8%以下），經(jīng)濟社會進入降速提質(zhì)的“新常態(tài)”，為了彌合長期以來的城鄉(xiāng)差距，全面提升建設品質(zhì)，國家進一步加強對鄉(xiāng)村的政策傾斜。2015年，國家全面實施“美麗鄉(xiāng)村”戰(zhàn)略，從試點打造到批量推進，大力整治、美化鄉(xiāng)村環(huán)境，在短期內(nèi)大大提升了鄉(xiāng)村的環(huán)境品質(zhì)和公共設施配置水平，但是鄉(xiāng)村在發(fā)展層面的困境依然存在，一方面，由于產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，鄉(xiāng)村人口流失依然是常態(tài)，如果說第一代進程務工的農(nóng)民工依然懷有“鄉(xiāng)愁”，大多愿意返鄉(xiāng)安度晚年，那么跟隨父輩在城市生活的農(nóng)民工二代、三代更傾向于定居城市，另一方面，大多數(shù)村級財政無力承擔“后美麗鄉(xiāng)村時代”的環(huán)境維護成本，鄉(xiāng)村很難持續(xù)美麗。

二是以產(chǎn)業(yè)振興為主導的鄉(xiāng)村綜合振興。2017 年，黨的十九大提出實施的“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略中，“產(chǎn)業(yè)興旺”居于首位，側(cè)重解決鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力不足的問題，縱觀近年來受到追捧的“特色小鎮(zhèn)”、“田園綜合體”等概念，其內(nèi)涵都是要將新型產(chǎn)業(yè)要素融入新的空間發(fā)展主體，從而打破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的桎梏，衍生出更加符合市場需求、更加體現(xiàn)土地價值的新型產(chǎn)業(yè)，一系列“資本下鄉(xiāng)”的實踐促進了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的雙向流動。2020 年以來，隨著中國的城鎮(zhèn)化進入到生態(tài)文明新時代，如何發(fā)揮鄉(xiāng)村的多維價值，將鄉(xiāng)村建成更加生態(tài)、宜居、活力的田園文化和創(chuàng)新經(jīng)濟載體，已經(jīng)成為當前城鄉(xiāng)發(fā)展的重要議題。

2 鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策內(nèi)容及要素邏輯梳理

近年來，國家“鄉(xiāng)村振興”相關(guān)政策的底層邏輯大多在于理順土地、產(chǎn)業(yè)、人口三大發(fā)展要素之間的關(guān)系。

2.1 土地改革：實施三權(quán)分置，盤活鄉(xiāng)村土地

近年來，中央不斷出臺農(nóng)村土地改革的政策措施，提出農(nóng)用地、宅基地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，鼓勵宅基地使用權(quán)、承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、適度集中，鼓勵經(jīng)營性土地入市流轉(zhuǎn)。2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點任務之一就是“深化改革農(nóng)村土地制度，探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的制度和指導意見，推動試點地區(qū)健全宅基地分配、流轉(zhuǎn)、抵押、退出、使用、收益、審批、監(jiān)管等制度，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等方式，盤活農(nóng)村閑置宅基地和地上房屋”。盤活農(nóng)村土地資源，提升土地產(chǎn)出效率，在尊重農(nóng)民意愿的基礎上進行三塊地的改革，是理順鄉(xiāng)村發(fā)展中土地、資本、勞動力三大生產(chǎn)要素關(guān)系的關(guān)鍵支撐，對于保障農(nóng)民在鄉(xiāng)村土地升值鏈條中的收益、維護城鄉(xiāng)發(fā)展的社會公平具有重要意義。

2.2 產(chǎn)業(yè)振興：三產(chǎn)聯(lián)動發(fā)展，激發(fā)產(chǎn)業(yè)活力

在土地流轉(zhuǎn)的基礎上，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，依托家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等農(nóng)業(yè)發(fā)展主體，共同促進高效農(nóng)業(yè)的多樣化發(fā)展；推動經(jīng)營性土地入市流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)產(chǎn)品深加工，依托“農(nóng)業(yè)+工業(yè)”延長及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈條，提高農(nóng)業(yè)附加值；推動宅基地改革，實施宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和有償退出機制，鼓勵街鎮(zhèn)、村社區(qū)、農(nóng)民、文旅企業(yè)、城市個體等多元資本在政策框架下做好“農(nóng)+旅”的產(chǎn)業(yè)鏈條，鼓勵鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多樣化發(fā)展。產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村振興的發(fā)動機，優(yōu)化土地資源配置、推動三大產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展、提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的附加值，是鄉(xiāng)村振興最重要的動力機制，也是鄉(xiāng)村獲得持續(xù)發(fā)展動力的源泉，推動鄉(xiāng)村發(fā)展從要素流失的“失血”、政策扶持的“輸血”，最終轉(zhuǎn)向利用自身能量“造血”。

2.3 人口重構(gòu)：鼓勵多重資本進入，村民身份呈現(xiàn)“多元化”

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變必然推動城鄉(xiāng)人口重構(gòu)。首先，鄉(xiāng)村閑置土地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營使得規(guī)?；母咝мr(nóng)業(yè)具備了盈利的可能性，家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新主體的出現(xiàn)使得鄉(xiāng)村地區(qū)涌現(xiàn)出一批更加“職業(yè)化”的農(nóng)民，并通過農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的“有利可圖”。其次，隨著農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，文旅企業(yè)、創(chuàng)業(yè)青年等新產(chǎn)業(yè)主體也越來越多地進駐鄉(xiāng)村，輕重資產(chǎn)在鄉(xiāng)村的沉淀，為鄉(xiāng)村三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展描繪全新圖景。再次，鄉(xiāng)村休閑產(chǎn)業(yè)吸引市民周末下鄉(xiāng)度假享受閑暇時光，婚姻、團建等社交活動也有向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移的趨勢。由此可見，當剩余勞動力遷出農(nóng)村之后，先發(fā)地區(qū)的鄉(xiāng)村因農(nóng)工旅產(chǎn)業(yè)的振興而帶來了人口的重構(gòu)，越來越多的“新村民”下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，一定程度上推動了中國式的“逆城市化”，與歐美地區(qū)城市居民為尋求更加生態(tài)宜人的居住環(huán)境而遷居鄉(xiāng)村的“逆城市化”不同，中國的“逆城市化”更多的是在資本下鄉(xiāng)的推動下通過就業(yè)機會帶動的人口遷移（見圖1）。

圖1 鄉(xiāng)村振興的邏輯框架示意圖Figure 1 The logical framework of Rural Revitalization

3 生產(chǎn)要素雙向流動下的城鄉(xiāng)關(guān)系新特征與新困境

3.1 滯后的土地制度：不適應城鄉(xiāng)要素雙向流動的需求

首先，農(nóng)村用地的集體所有制使得土地資源難以盤活。根據(jù)我國現(xiàn)行土地法規(guī)，農(nóng)村土地為集體所有，農(nóng)用地只有經(jīng)國家征收實現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非，才能轉(zhuǎn)化為建設用地，鄉(xiāng)村對土地非農(nóng)開發(fā)使用的權(quán)力通道是關(guān)閉的，集體經(jīng)營性建設用地多為早先的鄉(xiāng)村工業(yè)用地，業(yè)態(tài)和經(jīng)營水平普遍較低，農(nóng)民對宅基地只有占有權(quán)、使用權(quán)，沒有抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、出租權(quán)、收益權(quán)，宅基地有償退出的機制尚未明確，但是隨著農(nóng)二代、農(nóng)三代離土離鄉(xiāng)不回村的比例越來越高，城鄉(xiāng)之間產(chǎn)生了大量“雙棲型”人口，大量鄉(xiāng)村宅基地的空置加劇了鄉(xiāng)村的衰敗，也導致建設用地在城鄉(xiāng)分布上的不合理。第二，鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新經(jīng)濟催生“資本下鄉(xiāng)”。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，國家對鄉(xiāng)村建設已經(jīng)由環(huán)境整治轉(zhuǎn)向以產(chǎn)業(yè)振興為引領的全面提升，通過產(chǎn)業(yè)活化來促進人口活化，再帶動鄉(xiāng)村活化，隨著特色田園鄉(xiāng)村分批推進，田園綜合體等新經(jīng)濟形態(tài)出現(xiàn)，以及城市居民周末、小長假進行鄉(xiāng)村度假的需求日漸高漲，而早期鄉(xiāng)村環(huán)境整治和道路基礎設施的完善為市場資本和非農(nóng)人口進入鄉(xiāng)村提供了支撐條件，不管是區(qū)縣政府下轄的城建公司，還是文旅地產(chǎn)等純市場資本，都在持續(xù)向鄉(xiāng)村滲透。以江蘇省南京市江寧區(qū)為例，特色田園鄉(xiāng)村從投資建設到運營管理，都離不開區(qū)政府、街道下轄建設集團的資產(chǎn)投入和運營管理，市場資本進入鄉(xiāng)村建設運營的案例屢見不鮮。

由此可見，一方面，城鎮(zhèn)化推動大量鄉(xiāng)村人口流入城市，中國鄉(xiāng)村已經(jīng)出現(xiàn)了大規(guī)模的“人地分離”現(xiàn)象，鄉(xiāng)村土地閑置、低效經(jīng)營，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)單一、經(jīng)濟乏力，鄉(xiāng)村人口流失、活力不足等問題客觀存在。另一方面，大城市周邊鄉(xiāng)村地區(qū)的資本下鄉(xiāng)現(xiàn)象已經(jīng)非常活躍，通過以租代征等方式獲取鄉(xiāng)村土地在一定時期內(nèi)的使用權(quán)（如江寧區(qū)蘇家小鎮(zhèn)就由政府與農(nóng)民簽下了20年的土地轉(zhuǎn)租權(quán)，一次性給予農(nóng)民土地補償），但是總體上鄉(xiāng)村土地仍然存在權(quán)能不清晰、難以資本化的困境,先發(fā)地區(qū)的實踐中仍然存在諸多介于土地合法與非法之間的“灰色地帶”（見圖2）。

3.2 紳士化的鄉(xiāng)村空間：鄉(xiāng)村高端消費空間的興起

由于大量鄉(xiāng)村人口外遷形成空心村，地方政府對鄉(xiāng)村土地資源的盤整勢在必行。先發(fā)地區(qū)大城市的近郊區(qū)鄉(xiāng)村，因為政府與市場資本的嫁接而衍生出大量高端消費空間，以長三角為例，從浙江莫干山“洋家樂”的先發(fā)實踐，到各類田園綜合體的興起，上海、杭州、南京周邊出現(xiàn)了面向城市居民的高端鄉(xiāng)村度假產(chǎn)品，隨著鄉(xiāng)村原住民外遷，新經(jīng)營主體入駐鄉(xiāng)村，將城市居民青睞的星級酒店和餐飲、精品零售等業(yè)態(tài)帶到鄉(xiāng)村，迎合了城市消費習慣的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品受到了城市居民的追捧，周末自駕前往鄉(xiāng)村度假成為城市居民的日常活動之一。

以上文提到的南京蘇家文創(chuàng)小鎮(zhèn)為例，蘇家村原住民被統(tǒng)一安置后，鄉(xiāng)伴文旅公司在此新建了原舍平湖、圃舍等高端度假產(chǎn)品（據(jù)官網(wǎng)查詢，平日房價為800-1000元/晚，節(jié)假日為1300-1600 元/晚），并配套了兒童樂園、皮劃艇俱樂部、咖啡館、甜品店等消費娛樂空間。蘇家村的人口構(gòu)成發(fā)生了重大改變：“小鎮(zhèn)”入口處顯眼地展示著這里的“新村民”，他們是經(jīng)營民宿的管家，是咖啡師、甜品師、手作藝人、皮劃艇教練等，他們是鄉(xiāng)村消費空間的經(jīng)營者，也是鄉(xiāng)村的新居民，此外，周末及節(jié)假日下鄉(xiāng)的城市居民，漸漸形成“5+2”的新居民身份，即5天過著城市居民的生活，2天下鄉(xiāng)體驗“新村民”的生活。

（左：黃龍峴美麗鄉(xiāng)村；右：蘇家（村）文創(chuàng)小鎮(zhèn)）(Left:Huang Longxian's beautiful countryside;Right:Sujia(Village)cultural and creative town)圖2 南京市區(qū)/街道集體資產(chǎn)與市場資本介入村莊建設運營Figure 2 Nanjing urban/street collective assets and market capital involved in village construction and operation左圖來源：筆者根據(jù)天眼查網(wǎng)站資料自繪右圖來源：申明銳.從鄉(xiāng)村建設到鄉(xiāng)村運營——政府項目市場托管的成效與困境，筆者根據(jù)調(diào)研有修改

這類鄉(xiāng)村在文創(chuàng)、地產(chǎn)類資本的運營下成為高端消費空間，一方面提升了鄉(xiāng)村土地資源的經(jīng)濟價值，帶動了鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也為鄉(xiāng)村地區(qū)吸引了大量的人氣，另一方面，也有學者認為鄉(xiāng)村空間的“紳士化”現(xiàn)象已經(jīng)產(chǎn)生出新的社會不公正，土地作為集體資產(chǎn)的收益更多指向市場，農(nóng)村社區(qū)以及農(nóng)民并沒有在這一鄉(xiāng)村土地升值中獲利，被紳士化的鄉(xiāng)村空間也備受質(zhì)疑，原有的鄉(xiāng)村社會關(guān)系被割裂，原本自然、舒朗的鄉(xiāng)村肌理被高密度、高容積率的度假酒店所取代。

3.3 弱化的基層治理：村民主體話語權(quán)缺失

隨著資本下鄉(xiāng)推動農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)項目和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，街鎮(zhèn)政府、村級組織、下鄉(xiāng)企業(yè)、農(nóng)民構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的四大主體。

首先，農(nóng)地流轉(zhuǎn)下的村民話語權(quán)缺失。農(nóng)業(yè)稅取消之后，村級組織無法通過“搭國家稅收便車”的方式來收取農(nóng)村“共同生產(chǎn)費”，農(nóng)村基層財政實力和公共產(chǎn)品供給嚴重不對等，基層政府需要通過招商引資推動土地流轉(zhuǎn)，實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目來推動農(nóng)地整治，完成政績考核指標，并聯(lián)合市場資本通過鄉(xiāng)村振興項目向上爭取項目和資金支持，基層政府與企業(yè)構(gòu)成“權(quán)力-資本”利益共同體，農(nóng)民因缺乏對國家政策的深刻理解，在鄉(xiāng)村熟人社會環(huán)境下容易產(chǎn)生從眾行為，在農(nóng)地和宅基地流轉(zhuǎn)過程中往往缺乏知情權(quán)和話語權(quán)，農(nóng)民并沒有參與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟效益的利益分成，形成“資本下鄉(xiāng)，農(nóng)民上樓”的景象。

第二，鄉(xiāng)村治理的農(nóng)民主體性不強。先發(fā)地區(qū)的鄉(xiāng)村整治和項目開發(fā)往往以街鎮(zhèn)政府為主導，國有資產(chǎn)率先投入公共基礎設施建設，承擔鄉(xiāng)村道路、景觀的建設甚至民宅的修繕，以及宅前屋后環(huán)境的整治。筆者對南京市黃龍峴村等美麗鄉(xiāng)村試點進行調(diào)研采訪發(fā)現(xiàn)，“美麗鄉(xiāng)村”在公共空間的建設和維護方面（從停車場建設到宅前屋后綠化維護）很大程度依賴政府財政投資，在保留農(nóng)民主體地位（未被征地安置）的“美麗鄉(xiāng)村”，農(nóng)民或把民宅出租，或自己經(jīng)營餐飲、民宿、商業(yè)零售等產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)非農(nóng)收入翻倍增長，但對鄉(xiāng)村社區(qū)治理的主體參與性不高，對公共事務和公共環(huán)境的責任感不強，村民的主人翁意識讓位于取悅游客的“逐利化”價值取向，政府大包大攬?zhí)峁┍Ｄ肥椒盏拿利愢l(xiāng)村建設模式也導致基層財政負擔沉重。

4 結(jié)論與討論

在鄉(xiāng)村振興政策全面實施的當下，鄉(xiāng)村地區(qū)正在經(jīng)歷從人口外流、鄉(xiāng)村“失血”，到依托政策實施“輸血”，再到通過產(chǎn)業(yè)振興實現(xiàn)自我“造血”的過程，圍繞土地增值開發(fā)的資本下鄉(xiāng)為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興帶來了新的契機和生機，其在改善鄉(xiāng)村環(huán)境和優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)方面的作用堪比“骨髓移植”，一方面農(nóng)村用地的集體所有制已經(jīng)不適應城鄉(xiāng)要素雙向流動的需求，土地的制約是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興要破除的重要制度困境，另一方面，地方政府與市場資本之間的“權(quán)力-資本”利益共同體存在對村民利益的忽視，一定程度上造成了社會不公正，鄉(xiāng)村高端消費空間的興起引發(fā)鄉(xiāng)村紳士化，使得鄉(xiāng)村空間開發(fā)具有了更加明顯的“逐利性”，基層治理的弱化也使得村民主體在鄉(xiāng)村建設、治理過程中的話語權(quán)缺失，扎實推進鄉(xiāng)村土地制度改革，加強鄉(xiāng)村基層治理仍然是當前中國鄉(xiāng)村振興的重要任務。