楊偉麗

摘 要 森林督查工作是國(guó)家林業(yè)和草原局針對(duì)地方森林資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的一項(xiàng)專項(xiàng)檢查，從2018年開始成為縣級(jí)林業(yè)部門的常規(guī)性年度工作。從縣級(jí)森林督查工作中存在的問題入手，發(fā)現(xiàn)對(duì)調(diào)查技術(shù)要求過高、基層林業(yè)技術(shù)力量薄弱和林業(yè)行政案件整改難度大是制約縣級(jí)森林督查工作開展的3個(gè)重要因素，通過對(duì)工作開展情況進(jìn)行具體分析，提出充分利用信息化技術(shù)手段、高效率保護(hù)森林資源，加強(qiáng)林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、理順執(zhí)法職能，推進(jìn)林長(zhǎng)制、完善工作機(jī)制，多措并舉、為森林督查工作保駕護(hù)航等措施。

關(guān)鍵詞 森林督查;縣級(jí);林業(yè)行政執(zhí)法;林長(zhǎng)制

中圖分類號(hào)：F326.27 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.07.048

根據(jù)國(guó)家林業(yè)和草原局（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家林草局）統(tǒng)一部署，從2018年開始，在全國(guó)范圍內(nèi)全面推進(jìn)森林督查工作，以林地“一張圖”為基礎(chǔ)，采用衛(wèi)星遙感等技術(shù)，通過“天上看、地上查”的核查方式，精準(zhǔn)打擊破壞森林資源的違法行為，確保森林資源得到有效保護(hù)[1]。開展森林督查工作是貫徹落實(shí)“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”和“堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為”要求的重大舉措，也是全面實(shí)施森林資源監(jiān)督管理科學(xué)化、制度化、規(guī)范化和法制化的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。森林督查工作涉及面廣、技術(shù)要求高，具體核查操作主要集中在縣級(jí)林業(yè)部門，在具體實(shí)施過程中存在諸多問題。因此，結(jié)合當(dāng)前基層林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，指出森林督查工作中存在的困難和問題，并提出具體對(duì)策。

1 ?存在的問題

1.1 ?技術(shù)要求過高

森林督查工作自上而下實(shí)施，縣級(jí)林業(yè)主管部門根據(jù)國(guó)家林草局下發(fā)的疑似變化圖斑開展現(xiàn)地核查。森林核查工作本身的難度不大，主要依據(jù)歷年的“一張圖”數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)檔案數(shù)據(jù)對(duì)比現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況，判斷林地是否發(fā)生變化，確定變化后填寫變化原因[2]。林地的主要變化原因包括造林更新、森林采伐、規(guī)劃調(diào)整、建設(shè)項(xiàng)目使用林地、開墾、森林撫育、災(zāi)害因素、自然因素和調(diào)查因素等，每個(gè)主要變化原因又細(xì)分為二級(jí)變化原因，甚至三級(jí)變化原因，如造林更新又分為人工造林、飛播造林和人工更新。森林督查的出發(fā)點(diǎn)是查清疑似變化圖斑是否違法，但分類過于細(xì)化卻導(dǎo)致填報(bào)工作非常煩瑣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每個(gè)圖斑涉及72個(gè)調(diào)查因子，過多的調(diào)查因子導(dǎo)致調(diào)查內(nèi)容過多，已偏離了森林督查工作的重點(diǎn)。此外，調(diào)查要求估算采伐前蓄積量、違法使用林地具體面積等內(nèi)容，極大地增加了調(diào)查工作的難度。事實(shí)上，這部分內(nèi)容完全可以在后續(xù)查處中獲取，但在前期的圖斑切割過程中，特別是有些圖斑由于變化原因不一致，可能要切出十幾個(gè)細(xì)碎圖斑，以通過最終的邏輯檢查，加大了森林督查的工作量和工作難度。

1.2 ?基層林業(yè)技術(shù)力量薄弱

1）技術(shù)人員缺乏。森林督查工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜、系統(tǒng)性的工作，對(duì)專業(yè)技術(shù)知識(shí)的要求較高，需要相關(guān)人員同時(shí)具備林業(yè)執(zhí)法和資源監(jiān)測(cè)專業(yè)知識(shí)。但是，當(dāng)前基層林業(yè)部門普遍存在技術(shù)人員嚴(yán)重缺乏的問題，并且在機(jī)構(gòu)改革后，由于較多地區(qū)的林業(yè)主管部門被合并，基層林業(yè)力量也被嚴(yán)重削弱，特別是森林公安轉(zhuǎn)隸后，林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)量銳減，對(duì)林業(yè)行政執(zhí)法工作造成了極大影響。2）人員年齡偏大?；鶎恿謽I(yè)人員年齡普遍偏大，對(duì)新事物的接受能力較弱，導(dǎo)致林業(yè)新技術(shù)推廣難。3）林業(yè)技術(shù)推廣隊(duì)伍不穩(wěn)定，人才流失嚴(yán)重。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的技術(shù)推廣員常被其他部門抽調(diào)從事非專業(yè)工作，沒有更多的時(shí)間進(jìn)一步深造學(xué)習(xí)，專業(yè)技能得不到更好的訓(xùn)練和發(fā)揮，最終導(dǎo)致技術(shù)推廣隊(duì)伍能力下降，部分隊(duì)伍甚至面臨解散。同時(shí)，當(dāng)前林業(yè)基層的一些年輕干部沒有樹立正確的職業(yè)觀，認(rèn)為基層工作強(qiáng)度大、付出與收獲不成正比，生活工作壓力迫使他們尋求更高薪的工作崗位;基層工作人員基數(shù)較大，但晉升空間小、崗位晉升渠道狹窄，導(dǎo)致職業(yè)發(fā)展前景不明朗，長(zhǎng)期在同一崗位做重復(fù)性的工作，直接影響了工作人員對(duì)工作的自信心和成就感，甚至產(chǎn)生職業(yè)倦怠;且晉升中存在“重資歷不重表現(xiàn)”等問題，降低了他們的積極性和主動(dòng)性;又因基層任務(wù)繁重，直面社會(huì)基本矛盾，工作的困難讓缺乏經(jīng)驗(yàn)的年輕工作人員困難重重，加劇了人才外流問題。所以，加快基層林業(yè)人才的培養(yǎng)已經(jīng)迫在眉睫。從目前情況來(lái)看，林業(yè)技術(shù)力量不足，林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)制和隊(duì)伍尚未建立完善是當(dāng)前全力推進(jìn)森林督查的難點(diǎn)和痛點(diǎn)。

1.3 ?林業(yè)行政案件整改工作難度大

森林督查工作中發(fā)現(xiàn)的涉嫌違法破壞森林資源案件，采用的是掛號(hào)銷號(hào)機(jī)制，形成一個(gè)案件處理閉環(huán)，不僅要求案件及時(shí)查處，還要求在限定時(shí)間內(nèi)完成林地回收或林地審批工作才算整改到位。在基層林業(yè)執(zhí)法工作中，常發(fā)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生實(shí)事、鄉(xiāng)村振興等重要民生項(xiàng)目涉及森林資源破壞行為，這些案件的查處涉及群眾的切身利益，群眾反應(yīng)激烈，易產(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定因素，再加上現(xiàn)在執(zhí)法力量不足等客觀原因，要求在短期內(nèi)徹底實(shí)現(xiàn)整改到位較為困難[3]。

森林公安在處理涉林案件過程中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)違法者的法律意識(shí)淡薄，當(dāng)事人甚至找理由不到現(xiàn)場(chǎng)，而是委托他人代為處理，使執(zhí)法人員無(wú)法第一時(shí)間收集有效證據(jù);即使違法者配合到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)、提供筆錄、服從當(dāng)下的行政處罰，事后卻仍以各種理由拒絕履行，如家庭條件困難、難以支付苗木費(fèi)和罰款、沒有能力達(dá)到恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的標(biāo)準(zhǔn)等。很多縣（市、區(qū)）在深入貫徹落實(shí)新修訂的《中華人民共和國(guó)森林法》基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化提高了恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的標(biāo)準(zhǔn)：1）針對(duì)違法使用、毀壞林地需要恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的，應(yīng)對(duì)地表進(jìn)行平整，覆蓋標(biāo)準(zhǔn)種植土（如厚度30 cm以上）后再種植;2）公益林內(nèi)樹種的選擇要符合公益林區(qū)劃界定的樹種要求;3）商品林內(nèi)要種植喬木樹種或灌木樹種，喬木樹種選擇成活率高的容器苗（如要求3 cm及以上），密度不低于最低要求（如1 650株·hm-2）;灌木樹種選用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)格的苗（如2年生及以上），種植覆蓋度、灌木林帶行距等均不低于最低標(biāo)準(zhǔn);4）無(wú)論是公益林還是商品林，種植后都要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)（如種植后6個(gè)月內(nèi)）成活率達(dá)到相應(yīng)要求（如不低于85%）。這些具體的標(biāo)準(zhǔn)雖然保證了林業(yè)執(zhí)法過程中的透明化與公平化，但是因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)高、要求嚴(yán)、時(shí)間跨度大，在實(shí)際工作中難以真正落到實(shí)處[4]。

2 ?對(duì)策建議

2.1 ?充分利用信息化技術(shù)手段，高效率保護(hù)森林資源

由于對(duì)林業(yè)信息建設(shè)投入資金有限及林業(yè)人才力量不足，現(xiàn)階段基層林業(yè)管理工作模式仍以人工監(jiān)管為主，通過定期巡護(hù)的形式開展森林資源保護(hù)工作。事實(shí)上，在當(dāng)前信息技術(shù)快速發(fā)展的背景下，信息化建設(shè)是林業(yè)建設(shè)的必然趨勢(shì)[5]。森林督查工作通過使用遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)和全球定位系統(tǒng)技術(shù)，可在一定程度上促進(jìn)林業(yè)信息化發(fā)展，提升林業(yè)現(xiàn)代化調(diào)查技術(shù)手段的應(yīng)用率。但是，目前的森林督查仍是采用衛(wèi)片、檔案資料為輔，人工現(xiàn)場(chǎng)核查為主的調(diào)查方式，可見森林督查工作所采用的林業(yè)信息化技術(shù)手段還有待進(jìn)一步優(yōu)化提升。此外，每年一次性下發(fā)的違法圖斑多為破壞森林資源既定事實(shí)的情況，不能在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)，存在一定的滯后性，因此利用信息技術(shù)在第一時(shí)間阻止違法破壞森林資源案件發(fā)生是林業(yè)信息化需要突破的關(guān)鍵點(diǎn)。

2.2 ?加強(qiáng)林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，理順執(zhí)法職能

森林督查通過查獲涉嫌違法破壞森林資源行為并監(jiān)督改正的方法推動(dòng)森林資源保護(hù)，森林督查所使用的信息化技術(shù)手段、林業(yè)法規(guī)政策知識(shí)和銷號(hào)機(jī)制倒逼基層政府建設(shè)并完善林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，確保森林督查工作可以順利完成，森林督查與林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)之間具有相互促進(jìn)作用。森林公安轉(zhuǎn)隸后，林業(yè)行政執(zhí)法正處于過渡期，面臨人才隊(duì)伍組建、政策知識(shí)更新、長(zhǎng)效機(jī)制建立等諸多問題，需從以下3個(gè)方面入手。1）厘清森林督查與自然資源、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等部門的工作職責(zé)，明確工作權(quán)限，加強(qiáng)工作對(duì)接，節(jié)約行政資源，提高行政效能;及時(shí)組建林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，增加人員編制，規(guī)范執(zhí)法行為，有效打擊和遏制各類涉林違法犯罪行為，提高對(duì)相關(guān)涉林案件的處置效率與處置水平，維護(hù)森林資源穩(wěn)定和生態(tài)安全。2）明確執(zhí)法責(zé)任。根據(jù)黨中央有關(guān)森林公安管理體制調(diào)整后職能保持不變，業(yè)務(wù)上接受林草部門指導(dǎo)，基層森林公安隊(duì)伍框架和力量布局保持基本穩(wěn)定的要求，明確公安機(jī)關(guān)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定可以行使毀壞林木、林地，盜伐、濫伐林木，偽造、變?cè)?、買賣、租借采伐許可證，收購(gòu)、加工、運(yùn)輸非法來(lái)源木材案件的行政處罰權(quán);更要明確公安機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法職責(zé)應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定并結(jié)合地方實(shí)際情況，如果地方林草部門自身的執(zhí)法力量能夠承擔(dān)起行政執(zhí)法任務(wù)，也可以不由公安機(jī)關(guān)行使本款規(guī)定。3）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，重視林業(yè)法制建設(shè)。把執(zhí)法監(jiān)督擺在與執(zhí)法同等重要的位置，不斷規(guī)范木材運(yùn)輸檢查執(zhí)法、野生動(dòng)物保護(hù)行政執(zhí)法等行為，嚴(yán)格執(zhí)行《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》，逐步建立健全林業(yè)規(guī)范性文件備案制度，法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件實(shí)施情況報(bào)告制度，重大具體行政行為備案制度，行政復(fù)議應(yīng)訴案件報(bào)告制度等一系列執(zhí)法監(jiān)督制度，努力構(gòu)建科學(xué)高效的林業(yè)行政執(zhí)法工作體系。

2.3 ?推進(jìn)林長(zhǎng)制，完善工作機(jī)制

林長(zhǎng)制是近年來(lái)國(guó)家林草局主推的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，是森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制的“加強(qiáng)版”，要確保到2022年6月全面建立林長(zhǎng)制。通過建立林長(zhǎng)制，明確生態(tài)保護(hù)修復(fù)的區(qū)域空間、主體責(zé)任和目標(biāo)任務(wù)，強(qiáng)化地方黨委、政府保護(hù)發(fā)展森林資源的主體責(zé)任和主導(dǎo)作用?？h級(jí)政府可以制定縣領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度，明確林長(zhǎng)制工作組織機(jī)構(gòu)及責(zé)任區(qū)劃分，從根本上解決生態(tài)保護(hù)責(zé)任模糊的問題。在各級(jí)林長(zhǎng)的組織領(lǐng)導(dǎo)下，將充分調(diào)動(dòng)各方面力量，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作機(jī)制。同時(shí)，可以加強(qiáng)考核工作機(jī)制，針對(duì)區(qū)直各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府、村集體負(fù)責(zé)建設(shè)的工程項(xiàng)目出現(xiàn)涉林違法情況的，取消年終綜合先進(jìn)評(píng)比資格，從而避免以往脫貧攻堅(jiān)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生實(shí)事、鄉(xiāng)村振興等政府部門主導(dǎo)負(fù)責(zé)的項(xiàng)目出現(xiàn)違法破壞森林資源的行為。

2.4 ?多措并舉，為森林督查工作保駕護(hù)航

森林督查工作的時(shí)間緊、任務(wù)重、技術(shù)性強(qiáng)、質(zhì)量要求高，縣級(jí)林業(yè)部門要按照“上下聯(lián)動(dòng)、分工協(xié)作、各司其職、共同負(fù)責(zé)”的原則，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，通力協(xié)作，充分保障，做好指導(dǎo)，確保按時(shí)、按質(zhì)、按量完成工作任務(wù)。1）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，成立專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。由縣級(jí)林業(yè)部門一把手任組長(zhǎng)，分管負(fù)責(zé)人任副組長(zhǎng)，各相關(guān)科室、林業(yè)站和林場(chǎng)負(fù)責(zé)人為成員，制定專項(xiàng)工作方案，明確各相關(guān)科室、林業(yè)站和林場(chǎng)的職責(zé)，并形成專項(xiàng)工作機(jī)制，要求每個(gè)圖斑必須現(xiàn)場(chǎng)核查，拍攝現(xiàn)場(chǎng)照片，堅(jiān)決查處違法使用林地、違法采伐和毀林開墾等違法破壞森林資源的行為。2）狠抓業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升調(diào)查人員業(yè)務(wù)水平。制訂培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)外業(yè)調(diào)查工作人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，指導(dǎo)森林資源監(jiān)測(cè)平臺(tái)和野外數(shù)據(jù)平板采集工作，有計(jì)劃地組織林業(yè)部門全部技術(shù)人員進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，不斷鞏固加深森林督查和林地“一張圖”更新工作知識(shí)要點(diǎn)。3）充分保障工作經(jīng)費(fèi)，建立長(zhǎng)效保障機(jī)制。林地變更調(diào)查中，內(nèi)外業(yè)工作兼有，不僅需要投入較多的人力、物力，還需添置必要的設(shè)備，特別是森林資源二類調(diào)查是一項(xiàng)系統(tǒng)性、全局性工作，需要較多的經(jīng)費(fèi)保障，鑒于林地變更調(diào)查工作的長(zhǎng)期性、常態(tài)化特征，應(yīng)將保障工作經(jīng)費(fèi)納入當(dāng)?shù)氐呢?cái)政年度預(yù)算，建立長(zhǎng)效經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。4）加強(qiáng)進(jìn)度監(jiān)督，確保按時(shí)完成任務(wù)。各縣要有高度的責(zé)任意識(shí)和緊迫感，調(diào)查過程中出現(xiàn)影響進(jìn)度、質(zhì)量等方面的問題，要及時(shí)上報(bào)專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組成員商議決策推進(jìn)工作進(jìn)度。5）加快人才隊(duì)伍建設(shè)，激活人才動(dòng)力“引擎”。以基層林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員為基礎(chǔ)，建立森林資源保護(hù)、野生動(dòng)植物調(diào)查、行政執(zhí)法等類別的專家?guī)?，每年面向社?huì)，特別是基層一線征集技術(shù)人員充實(shí)專家?guī)?，不斷壯大林業(yè)專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍。“盤活存量”上，加大在崗專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)力度，聯(lián)合當(dāng)?shù)厝松缇帧Ⅻh校，不斷創(chuàng)新林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育培訓(xùn)。同時(shí)，大膽優(yōu)先選拔年輕林業(yè)干部，把素質(zhì)好、能力強(qiáng)的年輕干部放到重要崗位，不斷提高年輕干部工作的積極性，形成使年輕干部脫穎而出的良好機(jī)制。

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（責(zé)任編輯：劉寧寧 ?丁志祥）