茍錫榮 GOU Xi-rong

（紅河州測(cè)繪地理信息服務(wù)中心，蒙自 661199）

0 引言

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡(jiǎn)稱“增減掛鉤”）是指在實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目中，通過(guò)舊房拆除和土地整理復(fù)墾等措施，將廢棄不用的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行拆除和復(fù)墾，并將騰退的建設(shè)用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)或保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展及宅基地，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的土地政策[1]。增減掛鉤政策從2008年開始試點(diǎn)以來(lái)，政策不斷的進(jìn)行了調(diào)整完善和升級(jí)，集中連片特困地區(qū)，國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)開展增減掛鉤的，可以將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用[2]，省級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣可以將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用[3]，三區(qū)三州及其他深度貧困縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國(guó)家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用[4]，最大的突破是允許增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的有償流轉(zhuǎn)并產(chǎn)生收益，政策的充分運(yùn)用給脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興開辟了新的籌資渠道，通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)和資金的流動(dòng)，有效的緩解了東部發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)緊張和西部脫貧攻堅(jiān)地區(qū)資金緊張局面[3]。要充分使這一政策落實(shí)落地，顯現(xiàn)政策效益，必須要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的方案編制、審批、指標(biāo)管理流程，加強(qiáng)全過(guò)程的監(jiān)管。地理信息系統(tǒng)是以地理空間數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，采用地理模型分析方法，適時(shí)提供多種空間的和動(dòng)態(tài)的地理信息，為地理研究和地理決策服務(wù)的計(jì)算機(jī)技術(shù)[4]。將地理信息系統(tǒng)應(yīng)用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，不但可以提高工作效率，還可以實(shí)現(xiàn)增減掛鉤工作和項(xiàng)目的全流程監(jiān)管[5]。

1 地理信息系統(tǒng)在增減掛鉤工作中應(yīng)用的總體思路

增減掛鉤工作政策性強(qiáng)、任務(wù)重、責(zé)任大、環(huán)節(jié)多、群眾關(guān)注高，在此情況下開展的增減掛鉤拆舊復(fù)墾安置方案編制和規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施方案審批、實(shí)施管理驗(yàn)收等工作，需要制定嚴(yán)密的技術(shù)路線、詳細(xì)的工作計(jì)劃、明確的審查審批流程、開展實(shí)施驗(yàn)收現(xiàn)場(chǎng)核查，其總體思路如圖1所示。

圖1 總體思路

1.1 制定嚴(yán)密技術(shù)路線

利用最新的土地利用總體規(guī)劃（國(guó)土空間規(guī)劃）數(shù)據(jù)、搬遷村莊數(shù)據(jù)、歷史遺留礦山數(shù)據(jù)、國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)、遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)、已批準(zhǔn)增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)范圍數(shù)據(jù)精準(zhǔn)尋找增減掛鉤拆舊區(qū)資源潛力，利用易地扶貧搬遷安置點(diǎn)規(guī)劃，確定安置點(diǎn)用地范圍，利用裝有國(guó)土調(diào)查云APP的手機(jī)、集成自然資源數(shù)據(jù)APP的移動(dòng)平板電腦、無(wú)人機(jī)等輔助開展現(xiàn)場(chǎng)核查舉證，提高工作效率和核查的精準(zhǔn)性。

1.2 制定詳細(xì)的工作計(jì)劃

按照增減掛鉤實(shí)施方案和規(guī)劃設(shè)計(jì)編制的工作時(shí)限要求，逐個(gè)項(xiàng)目制定明確的完成時(shí)限，倒排工期，形成工作進(jìn)展情況周報(bào)、月報(bào)、季報(bào)機(jī)制，有利于上級(jí)及時(shí)掌握相關(guān)情況，統(tǒng)一工作調(diào)度。

1.3 明確的審查審批流程

增減掛鉤項(xiàng)目拆舊復(fù)墾安置方案和規(guī)劃設(shè)計(jì)由縣級(jí)組織技術(shù)單位進(jìn)行編制和初審，州市級(jí)進(jìn)行審查并審批規(guī)劃設(shè)計(jì)及資金預(yù)算報(bào)告，省級(jí)審批增減掛鉤項(xiàng)目拆舊復(fù)墾安置方案。

1.4 開展實(shí)地驗(yàn)收現(xiàn)場(chǎng)核查

利用裝有國(guó)土調(diào)查云APP的手機(jī)、集成自然資源數(shù)據(jù)APP的移動(dòng)平板電腦、無(wú)人機(jī)等輔助開展現(xiàn)場(chǎng)核查舉證，審批階段重點(diǎn)核查項(xiàng)目區(qū)地塊是否真實(shí)有效，滿足審批要求，驗(yàn)收階段重點(diǎn)核查，項(xiàng)目區(qū)建構(gòu)筑物是否拆除復(fù)墾到位，是否按照規(guī)劃設(shè)計(jì)完成工程施工，州級(jí)審查（初驗(yàn)）核查、省級(jí)審批（驗(yàn)收）核查，確保全核查質(zhì)量。

2 地理信息系統(tǒng)在增減掛鉤工作中主要的應(yīng)用方法

2.1 增減掛鉤拆舊復(fù)墾安置方案的編制和規(guī)劃設(shè)計(jì)

增減掛鉤拆舊復(fù)墾安置方案的編制和規(guī)劃設(shè)計(jì)，一般可分為內(nèi)業(yè)資料收集、開展摸底調(diào)查、勘測(cè)定界和地塊條件調(diào)查、組合拆舊安置地塊、開展方案編制及規(guī)劃設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)。各環(huán)節(jié)都需要地理信息系統(tǒng)的支持和支撐[6]。

①內(nèi)業(yè)資料收集。根據(jù)工作的需要，主要收集轄區(qū)土地利用總體規(guī)劃（國(guó)土空間規(guī)劃）數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)、確權(quán)登記數(shù)據(jù)、搬遷村莊數(shù)據(jù)、安置區(qū)數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)年鑒、生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)據(jù)、土壤污染數(shù)據(jù)、各類自然保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)、DEM數(shù)據(jù)、歷史遺留礦山修復(fù)數(shù)據(jù)、違法圖斑數(shù)據(jù)、用地審批數(shù)據(jù)及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃等相關(guān)規(guī)劃文本資料。

②開展摸底調(diào)查。運(yùn)用地理信息系統(tǒng)，將收集的相關(guān)數(shù)據(jù)資料進(jìn)行分類整理匯總，建立空間數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)空間數(shù)據(jù)庫(kù)的各類數(shù)據(jù)按照一定的要求進(jìn)行空間分析，提取出可作為增減掛鉤項(xiàng)目拆舊區(qū)的地塊，作為增減掛鉤拆舊區(qū)后備資源潛力地塊。

③進(jìn)行勘測(cè)定界和地塊條件調(diào)查。對(duì)后備資源地塊經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)處理后加載進(jìn)入移動(dòng)端APP（比如國(guó)土調(diào)查云等），開展實(shí)地調(diào)查和勘測(cè)定界工作，實(shí)地調(diào)查地塊建筑物類型、道路交通設(shè)施、灌溉設(shè)施、排水設(shè)施、電力設(shè)施等情況。調(diào)查地塊適宜性條件，主要包括地形坡度、灌溉保證率、土層厚度、土壤質(zhì)地、土壤pH值、土壤有機(jī)質(zhì)含量、土壤積溫、地類權(quán)屬等情況，編制項(xiàng)目拆舊區(qū)勘測(cè)定界報(bào)告和拆舊復(fù)墾前項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)狀圖。實(shí)地調(diào)查群眾意愿，充分聽取項(xiàng)目區(qū)群眾對(duì)拆舊地塊拆除復(fù)墾意愿、復(fù)墾方向和配套設(shè)施建設(shè)等的意見建議。

④組合拆舊安置地塊。根據(jù)對(duì)拆舊、安置地塊的勘測(cè)情況，按照“相對(duì)集中、便于管理、節(jié)省成本、規(guī)?？刂?、占補(bǔ)平衡”的原則，在確保項(xiàng)目拆舊區(qū)復(fù)墾產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)（耕地）大于于安置區(qū)占用的建設(shè)用地指標(biāo)（耕地）、產(chǎn)生的耕地質(zhì)量高于占用的耕地質(zhì)量、占水田補(bǔ)水田的條件下，通過(guò)空間分析和人工優(yōu)化相結(jié)合的方式，確定納入同一個(gè)項(xiàng)目區(qū)的拆舊、安置地塊組合。

⑤開展方案編制和規(guī)劃設(shè)計(jì)。在完成項(xiàng)目地塊組合后，開展增減掛鉤項(xiàng)目拆舊復(fù)墾安置方案的編制和規(guī)劃設(shè)計(jì)，運(yùn)用地理信息系統(tǒng)空間分析技術(shù)，詳細(xì)分析每一個(gè)地塊的土地利用總體規(guī)劃（國(guó)土空間規(guī)劃）、土地利用現(xiàn)狀、水資源、生態(tài)保護(hù)紅線、土壤污染、坡度等情況，根據(jù)相關(guān)規(guī)程，比如位于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的地塊應(yīng)復(fù)墾為有益環(huán)境保護(hù)的林地，不應(yīng)復(fù)墾為耕地；涉及土壤污染的地塊原則上不能復(fù)墾成耕地、園地等種植食物的地類；對(duì)坡度超過(guò)25度的地塊不能復(fù)墾為耕地等，構(gòu)建土地復(fù)墾適宜性評(píng)價(jià)模型[6]，開展適宜性評(píng)價(jià)，地塊適宜性調(diào)查的基礎(chǔ)上，選取部分因子構(gòu)建土地復(fù)墾適宜性評(píng)價(jià)模型，選取地形坡度、灌溉保證率、有效土層厚度、土壤pH值、表層土壤質(zhì)地、土壤養(yǎng)分、土壤積溫、對(duì)外交通條件等8個(gè)定量因子，對(duì)拆舊區(qū)土地質(zhì)量和適應(yīng)性進(jìn)行評(píng)價(jià)。土地質(zhì)量反映土地構(gòu)成要素對(duì)各種土地利用的適宜程度，共分八等，一至四等為宜農(nóng)地（70～100），五等為宜農(nóng)宜園地（60～70），六等為宜農(nóng)宜牧地（50～60），七等為宜牧地（40～50），八等為難利用地（40分以下）。在適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合群眾意愿，初步確定每一個(gè)地塊的復(fù)墾方向和需要采取的工程，在拆舊區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)中，本著改土治水的主導(dǎo)思想和發(fā)揮拆舊區(qū)集中連片、易于整治的優(yōu)勢(shì)，將田塊、灌排體系、耕作道路等進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，根據(jù)工程設(shè)計(jì)規(guī)劃規(guī)范，逐個(gè)地塊進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，合理配置布設(shè)相應(yīng)的土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持工程、建構(gòu)筑拆除及清運(yùn)工程，，通過(guò)工程的布設(shè)施工，使地塊達(dá)到相應(yīng)的地類標(biāo)準(zhǔn)，形成增減掛鉤項(xiàng)目拆舊復(fù)墾安置方案和規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告成果并編制圖紙。

表1 拆舊區(qū)土地適宜性評(píng)價(jià)模型因子

2.2 為審批提供決策服務(wù)

增減掛鉤項(xiàng)目拆舊復(fù)墾安置方案完成編制和審查論證后，需要通過(guò)審批機(jī)關(guān)的審批，才能實(shí)施。地理信息系統(tǒng)可以為審批機(jī)關(guān)審增減掛鉤項(xiàng)目項(xiàng)目提供輔助決策，通過(guò)對(duì)上報(bào)審查審批的增減掛鉤項(xiàng)目拆舊復(fù)墾安置方案用地范圍與經(jīng)過(guò)備案的土地利用總體規(guī)劃（國(guó)土空間規(guī)劃）數(shù)據(jù)、土地利用變現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、耕地質(zhì)量、建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)、地質(zhì)災(zāi)害分區(qū)數(shù)據(jù)、生態(tài)保護(hù)紅線、坡度數(shù)據(jù)、土壤污染數(shù)據(jù)等進(jìn)行疊加分析，可有效的獲取拆舊區(qū)、建新區(qū)各地塊土地利用總體規(guī)劃的符合情況、現(xiàn)狀地類情況、占用耕地的質(zhì)量等別情況、與已批準(zhǔn)建設(shè)用地重疊情況、安置區(qū)地災(zāi)隱患情況、生態(tài)保護(hù)紅線情況、坡度、土壤污染情況等信息，為經(jīng)辦人判斷增減掛鉤項(xiàng)目是否符合審批要求，提供精準(zhǔn)輔助決策信息，為增減掛鉤實(shí)施方案和審查審批決策服務(wù)。

2.3 為項(xiàng)目管理驗(yàn)收提供支持

增減掛鉤項(xiàng)目的批后實(shí)施驗(yàn)收是增減掛鉤項(xiàng)目最重要的環(huán)節(jié)，通過(guò)運(yùn)用地理信息系統(tǒng)，可以有效的監(jiān)管項(xiàng)目的實(shí)施情況，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目區(qū)每月、季度、半年、一年等的無(wú)人機(jī)（遙感）影像建立空間數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)行入庫(kù)存儲(chǔ)分析，可實(shí)時(shí)掌握增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)的施工進(jìn)展、工程效果等情況，對(duì)監(jiān)管過(guò)程發(fā)現(xiàn)的復(fù)墾不到位、撂荒等問(wèn)題，及時(shí)向項(xiàng)目主管單位發(fā)出督辦提醒函，項(xiàng)目完工申請(qǐng)驗(yàn)收，驗(yàn)收主體可通過(guò)分析監(jiān)管形成的數(shù)據(jù)，提取疑問(wèn)圖斑，對(duì)疑問(wèn)較大的圖斑可要求項(xiàng)目申報(bào)驗(yàn)收單位采用“互聯(lián)網(wǎng)+”舉證方式，視頻連線舉證，減少到實(shí)地核查的次數(shù)，節(jié)約驗(yàn)收成本，提升項(xiàng)目驗(yàn)收效率。

3 結(jié)束語(yǔ)

地理信息系統(tǒng)的發(fā)展為自然資源管理提供了先進(jìn)的技術(shù)支持支撐，特別是對(duì)增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施管理驗(yàn)收提供了有效的技術(shù)支撐，通過(guò)對(duì)地理信息系統(tǒng)的應(yīng)用，可有效提高增減掛鉤項(xiàng)目方案編制和規(guī)劃設(shè)計(jì)、方案審批、項(xiàng)目管理驗(yàn)收等方面的工作效率，提升了工作的準(zhǔn)確性和針對(duì)性，提供了全流程、可視化的服務(wù)。建立地理信息系統(tǒng)支持的增減掛鉤方案編制和規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目審批決策、管理驗(yàn)收機(jī)制和技術(shù)流程，為增減掛鉤管理做好堅(jiān)強(qiáng)的機(jī)制和技術(shù)保證，為支持脫貧攻堅(jiān)成果鞏固和鄉(xiāng)村振興發(fā)揮更大的作用。