王 慶

(中國社會科學院 經(jīng)濟研究所,北京 100037)

一、引言

“共同富裕是中國特色社會主義的根本原則”。以習近平同志為核心的黨中央一直把社會保障體系建設(shè)作為實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。作為社會保障民生安全網(wǎng)中重要組成部分的住房安全保障是邁向共同富裕的基礎(chǔ)條件。在邁向共同富裕的路徑探索中,住房保障該覆蓋哪些人群,該保障到什么程度并沒有一個放之四海而皆準的標準。專門負責人居發(fā)展問題的聯(lián)合國人類住區(qū)規(guī)劃署(The United Nations Human Settlements Programme)(以下簡稱“聯(lián)合國人居署”或UN-Habitat)在《適足住房權(quán)(第一次修訂版)》的文件中指出,對適足住房權(quán)的保障并不是要求國家為所有人建造住房,也并不需要禁止所有涉及人口遷移的發(fā)展項目。這意味著,對住房的社會保障是基于有限的保障責任而構(gòu)建的,并非無度地滿足所有人的住房需求。因此,我們將住房權(quán)利的保障放在適足住房權(quán)的框架下進行評估和分析會更具有現(xiàn)實意義。在邁向共同富裕的進程中,政府通過農(nóng)村的脫貧攻堅、城鎮(zhèn)的棚戶區(qū)改造、公租房和廉租房建設(shè)等工作,極大地改善了住房困難群眾的居住條件。

對已有成就進行綜合性的評判,是未來政策調(diào)整的重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)有文獻的相關(guān)研究大多是對住房保障某方面或某種住房保障類型展開分析,亦或基于歷史發(fā)展脈絡(luò)進行研究梳理,對住房保障體系的綜合性評估還有待進一步完善。本文將基于適足住房權(quán)的概念,從住房保障相關(guān)的7 個方面,對住房保障體系進行綜合評估分析,以豐富這一領(lǐng)域的研究:先借鑒分層分析的研究方法,在適足住房權(quán)概念下構(gòu)建我國住房保障體系綜合評估的分析框架;然后在對評估要素標準分數(shù)求值的基礎(chǔ)上,基于十八大至十九大期間財政支出在住房保障方面的結(jié)構(gòu)比例進行要素重要性排序,通過層次分析法求出權(quán)重向量,計算得出符合我國國情的適足住房權(quán)基準值;最終在邏輯整體一致性檢驗的基礎(chǔ)上對比分析得出我國住房保障體系現(xiàn)有的優(yōu)勢和不足,旨在為達成共同富裕目標的住房保障體系提供一個較為全面綜合的評判。

二、適足住房權(quán)的實現(xiàn)程度評估

(一)在適足住房權(quán)視野下構(gòu)建的遞階層次分析框架

層次分析法(Analytic Hierarchy Process,AHP)為難以完全定量且無明顯結(jié)構(gòu)特征的復雜系統(tǒng)的決策建模提供了一種定量與定性兼容的解決方案。這一方法可以在不運用三段論的情況下支持演繹與歸納的研究邏輯,其最初由運籌學家Saaty于1971—1975 年在賓夕法尼亞大學沃頓商學院執(zhí)教期間開發(fā)。這一方法在國內(nèi)的推廣運用并不罕見,尤其在政府的績效評估中得到廣泛的運用與拓展。其主要步驟是構(gòu)建層次、設(shè)立判斷矩陣、計算特征向量、求出權(quán)重,并在求得特征最大值基礎(chǔ)上進行一致性檢驗以確保邏輯的整體一致性。

“適足住房權(quán)”是一種已在國際層面廣泛達成共識的保障人類基本居住需求的權(quán)利,我國早在1997 年就簽署了《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》并成為住房權(quán)國際公約的締約國之一。聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》將“適足住房權(quán)”作為“適當生活水準權(quán)”最基礎(chǔ)的一個方面,聯(lián)合國人權(quán)委員會適當住房問題特別報告員在此基礎(chǔ)上曾提出過一個國家應(yīng)該遵從的適足住房權(quán)人權(quán)架構(gòu),其中的住房權(quán)利并不是一個單一獨立的權(quán)利,這一權(quán)利能否被維護與其他權(quán)利的保障緊密相連。這些權(quán)利包括:衛(wèi)生權(quán)利;環(huán)境安全權(quán)利;土地權(quán)利和糧食權(quán)利;謀生、工作的權(quán)利;其他同維護住家安全有關(guān)的權(quán)利。這體現(xiàn)了住房權(quán)利及其周邊權(quán)利的嵌入與共生性,因此對于適足住房權(quán)的探討和研究既不能僅關(guān)注保障性住房量的多少,也不應(yīng)拘泥某一種或幾種住房保障形式的覆蓋面,而是需要基于一個全面系統(tǒng)性的分析框架來客觀地看待住房保障的發(fā)展現(xiàn)狀。聯(lián)合國人居署在適足住房權(quán)過去發(fā)展的基礎(chǔ)上提出了用于衡量適足住房權(quán)實現(xiàn)程度的一個分析框架,其中包括7 個要素:住房權(quán)的法律保護,服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng),可負擔性,宜居程度,無障礙,地點,文化環(huán)境,每個要素又可以進一步分解為8 個方面的指標(見表1)。

表1 基于適足住房權(quán)的層次分析框架

續(xù)表1

需要指出的是,適足住房權(quán)這一概念本身的提出是為了促進世界范圍內(nèi)人們基本住房權(quán)利的保障,在具備普適性、綜合性優(yōu)勢的同時難免會弱化某些地域性特質(zhì)對于最終結(jié)論的影響。在城鄉(xiāng)二元發(fā)展的歷史軌跡下我國住房保障體系存在城鄉(xiāng)間的差異化構(gòu)建,部分制度構(gòu)建中的歷史遺留問題還有待完善,很難以相同的標準去衡量城鄉(xiāng)的住房保障程度。但適足住房權(quán)的概念框架中并沒有為我國城鄉(xiāng)發(fā)展的這種差異提供區(qū)分城鄉(xiāng)的指標,因為聯(lián)合國人居署是將適足住房權(quán)作為一項基本的人權(quán)來對待,不應(yīng)由于城鄉(xiāng)或地域的差異而有所不同,但城鄉(xiāng)差異本身又是我國城鄉(xiāng)住戶的住房難以獲得同等保障的重要因素。因此本文的分析先盡量保持適足住房權(quán)原有的概念涵義,在結(jié)論部分針對我國住房保障的城鄉(xiāng)差異進行區(qū)別城鄉(xiāng)的分類討論。

(二)構(gòu)建判斷矩陣

隨著層次分析法的推廣和改進,越來越多運用層次分析法進行決策判斷的研究,采用由分析者通過對客觀數(shù)據(jù)和信息的分類與觀測來對影響問題情境的各要素指標賦值,然后獲得基礎(chǔ)矩陣。Wang et al.在運用層次分析法對社交網(wǎng)絡(luò)的受損賬戶進行研究分析時指出,專家打分法存在評估主觀性的問題特征,但如果研究者對采集到的賬號數(shù)據(jù)直接進行特征提取,再根據(jù)特征值進行評估、排序、設(shè)定權(quán)重可以很好地解決這一問題。Sonker et al.在進行滑坡敏感性的分析時同樣先基于可獲得的歷史數(shù)據(jù)和信息對不同區(qū)域滑坡敏感性的巖性、地貌、線性密度、坡度、土壤、降雨量、排水密度等要素進行評估、賦值,在此基礎(chǔ)上再運用層次分析法進行滑坡敏感性的分區(qū)。Seejata et al.在對洪水危險區(qū)進行分區(qū)劃片時也采用了由分析者根據(jù)現(xiàn)實情境和已有數(shù)據(jù)信息來進行的層次分析:在對洪災(zāi)的各要素進行標準化處理前,分析者先依據(jù)已有數(shù)據(jù)進行評估,為各要素的權(quán)重進行賦值,同時根據(jù)綜合信息在地理信息系統(tǒng)中構(gòu)建一個體現(xiàn)洪災(zāi)風險程度的參數(shù),為這一參數(shù)設(shè)定了“非常低、低、中等、高、非常高”的五個等級,并結(jié)合可獲得的地理生態(tài)信息為此評估賦值,在此基礎(chǔ)上結(jié)合層次分析法進行區(qū)域間的比對分析。

在汲取這些研究對層次分析法改進的基礎(chǔ)上,本文采用了聯(lián)合國對適足住房權(quán)要素指標的分層和指標分類,在對每一個指標項目對應(yīng)內(nèi)容特征進行政策信息搜集和文獻數(shù)據(jù)挖掘的基礎(chǔ)上進行評估,然后根據(jù)十八大以來中央對住房保障工作的部署和全國財政的具體支出項和數(shù)額對各項指標的側(cè)重和傾斜程度進行排序,再根據(jù)排序進行權(quán)重值的設(shè)定。另外,本文的主要分析與結(jié)論并不是在直接評分值的基礎(chǔ)上進行,而是在適足住房權(quán)框架下各要素間的相對保障程度上進行分析論證,是在對評分進行標準化處理后,與適足住房權(quán)基準值進行比對得出的結(jié)論,并運用層次分析法的一致性檢驗確保分析邏輯的整體一致性。

本文將適足住房權(quán)的實現(xiàn)作為共同富裕原則下住房保障將要達到的預(yù)定目標,將對這一目標的考察分解為表1 中的7 個要素,以構(gòu)成適足住房權(quán)層次分析的要素層,其中每個要素的評估標準由指標層的8 個指標構(gòu)成,每項要素應(yīng)獲總分40,評分分5 個等級,從1 至5 分別代表:非常不同意、錯誤、極不合適;不同意、大部分不真實、不恰當;不確定、未定、不清楚;同意、基本正確、合適;非常同意、非常正確、非常合適。根據(jù)現(xiàn)實數(shù)據(jù)和已有信息,本文對適足住房權(quán)的要素指標進行如下評分賦值(見表2)。

表2 適足住房權(quán)的要素評估

表3 要素標準值

在層次構(gòu)建的基礎(chǔ)上需通過要素間排序來設(shè)立判斷矩陣。普林斯頓心理學教授Miller驗證了人類信息處理能力極限的“7+/-2”法則,Saaty在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了層次分析中1 至9 的基本標度,如表4 所示。

表4 標度及其含義

按照這一標度,本文將根據(jù)十八大以來中央對住房保障工作的部署和全國財政的支出情況對各要素的重要性進行排序。黨的十八大和十九大都將法治置于國家治理基本方略的重要地位,法律的保障也同樣是住房保障制度構(gòu)建的基石,因此在準則層的7 個要素中住房權(quán)的法律保護(fl)相對重要,在此也被置于排序首位。從黨的十八大到十九大期間,住房保障在頂層設(shè)計中體現(xiàn)出從兜底保障到拓面保障,最終邁向全面保障的政策演進。在完善法律制度的基礎(chǔ)上,我國住房保障較為重視低收入社會弱勢群體住房的獲得和保障。在全國財政支出與住房保障相關(guān)的支出中,以2012 年財政支出結(jié)構(gòu)為例,在住房保障相關(guān)的所有13 項支出中,占比較大的前6 項之和超過了全國財政住房保障支出總額的85%,這6 項支出總額從高至低依次是公共租賃住房、住房公積金、廉租住房、棚戶區(qū)改造、其他保障性安居工程支出、農(nóng)村危房改造(見圖1)。

圖1 全國財政住房保障各項支出額度

依據(jù)出臺的相關(guān)政策文件,包括《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》《廉租住房保障辦法》《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》,公共租賃住房、廉租住房、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村危房改造是側(cè)重對低收入人群提供住房保障的政策措施。這4項之和約占全國住房保障相關(guān)財政支出總額的57%。其中棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造約占支出額度的24%,是以集中整治的方式直接通過基礎(chǔ)設(shè)施和宜居性的改善整體提升城鄉(xiāng)居住環(huán)境;廉租房和公租房約占總額的32%,是通過提供低價住房的方式在可負擔性和無障礙方面為低收入人群提供基本的住房保障;此外,支出額度位居第二的住房公積金是通過個人和單位或企業(yè)分攤繳費的形式改善職工群體住房的可負擔性。可以初步判斷在十八大之初,在不斷完善法律制度的基礎(chǔ)上,住房保障方面的財政支出主要側(cè)重保障住房服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng),住房的可負擔性,宜居程度,無障礙四個方面,按照財政支出占比其重要程度分別是:可負擔性(

fd

)和無障礙(

za

)>基礎(chǔ)設(shè)施(

ss

)和宜居性(

yj

)。而對于住房地點(

dd

)和文化環(huán)境(

wj

)的關(guān)注集中體現(xiàn)在少數(shù)民族地區(qū)游牧民定居工程和沉陷區(qū)治理工作中,從財政支出結(jié)構(gòu)來分析其相對重要程度應(yīng)排在其他5 個要素之后。由此可得出要素重要程度的初始排序:住房權(quán)的法律保護(

fl

)>可負擔性(

fd

)和無障礙(

za

)>基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、材料、設(shè)備的供應(yīng)(

ss

)和宜居性(

yj

)>地點(

dd

)和文化環(huán)境(

wj

)。從2012—2020 年跨年度支出變化趨勢來看,在住房保障年度支出與上一年度比的平均值(約為106

%

)稍低于全國一般公共預(yù)算支出與上一年度比的平均值(約為109

%

)的情況下(如圖2 中折線所示),公積金支出占比仍呈現(xiàn)出持續(xù)擴大趨勢。住房公積金的單項支出在2012 年僅占總額的17

%

,但在2019 年占比已超37

%

,超過公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村危房改造四項支出額度之和。同樣直接作用于提高住房可負擔性的還有購房補貼、提租補貼、保障性住房租金補貼,住房租賃市場發(fā)展支出,這些支出與住房公積金支出額度之和約占2020年度支出總額的55

%

。由此推斷各要素在財政跨年度支出中要素重要性的第一組排序是:可負擔性(

fd

)>無障礙(

za

)和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、材料、設(shè)備的供應(yīng)(

ss

)和宜居性(

yj

)

圖2 全國財政住房保障支出結(jié)構(gòu)

但同樣作用于住房可負擔性(

fd

)的廉租房和公租房的支出在2012—2020 年則呈現(xiàn)出不斷縮減的趨勢,直至2020 年這兩項支出額度占比不足總額的5

%

。在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、材料、設(shè)備的供應(yīng)(

ss

)和宜居性(

yj

)的改善方面除了棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造外,2020 年還新增了老舊小區(qū)改造支出,這三項支出額度之和約占2020 年度支出總額的26

%

。由此得出財政跨年度支出中要素重要性的第二組排序:基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、材料、設(shè)備的供應(yīng)(

ss

)和宜居性(

yj

)>可負擔性(

fd

)和無障礙(

za

)。另外,能直接體現(xiàn)出對關(guān)注住房地點(

dd

)和文化環(huán)境(

wj

)的少數(shù)民族地區(qū)游牧民定居工程和沉陷區(qū)治理工程的財政支出跨年度的排序位居所有支出項目之后。

至此,可得到以下三組要素重要性排序:

(1)要素重要程度的初始排序:

fl

>

fd

和

za

>

ss

和

yj

>

dd

和

wj

。(2)基于財政跨年度支出要素重要性的第一組排序:

fd

>

za

和

ss

和

yj

>

dd

和

wj

。(3)基于財政跨年度支出要素重要性的第二組排序:

ss

和

yj

>

fd

和

za

>

dd

和

wj

。在跨年度的重要程度排序中可以看到同時出現(xiàn)了“

fd

>

za

和

ss

和

yj

”“

ss

和

yj

>

fd

和

za

”,由此可判定

fd

、

za

、

ss

、

yj

之間的排序不具有傳遞性。在這樣的情況下,這四個要素間重要程度暫時無法進行傳遞性排序,因此得到另外的排序如下:住房權(quán)的法律保護(

fl

)>服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)(

ss

)

/

可負擔性(

fd

)

/

宜居程度(

yj

)

/

無障礙(

za

)>地點(

dd

)和文化環(huán)境(

wj

)。從政策實施來判斷,我國住房的保障形式隨時間推進發(fā)生了改變:實現(xiàn)了從實物補貼到貨幣補貼,從補供方到補需方,從兜底保障到拓面保障,從政府單一補貼到政府、社會、市場多元結(jié)合籌資保障的改革。但從財政支出的排序來看,在服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)(

ss

)、可負擔性(

fd

)、宜居程度(

yj

)、無障礙(

za

)中,任何一方面的財政傾斜度與關(guān)注程度并未因為住房保障方式的改變而形成序列性的明顯減弱或加強。

依據(jù)要素間排序為各要素設(shè)立標度,可獲得適足住房權(quán)要素權(quán)重的重要程度比較矩陣(見表5)。

設(shè)立表5 中矩陣為

A

,

A

中每一項值為

a

,代表與要素

j

相比

i

的重要程度。其中:如果

i

=

j

,則兩個指標同等重要,即

a

=

a

=1;如果

i

>

j

,與要素

j

相比

i

更重要,則

a

>1,

a

<1。

表5 適足住房權(quán)要素權(quán)重的重要程度比較矩陣

(三)計算權(quán)重向量,求取適足住房權(quán)基準值

進一步基于適足住房權(quán)基準值比較可得適足住房權(quán)的實現(xiàn)程度(見表6)。

表6 適足住房權(quán)實現(xiàn)程度

在所有要素中保障程度遠超出適足住房權(quán)基準值的是服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)(

ss

)和無障礙(

za

)兩個要素,保障較為充足的是住房權(quán)的法律保護(

fl

),保障相對不足的是住房的可負擔性(

fd

)、宜居程度(

yj

)、地點(

dd

)、文化環(huán)境(

wj

)四個方面。

(四)一致性檢驗

在以評估值為研究基礎(chǔ)的分析中,評估值可能會受分析者主觀因素的影響,值與值之間很可能既不能計數(shù)也無法排序,因為主觀的感知不一定能依靠公式來表達,通過直覺獲得的排序也不一定具備傳遞性,層次分析法通過對邏輯整體一致性的檢驗可以排除判斷分析中邏輯不一致問題。

具體計算如下:

三、適足住房權(quán)的多維保障分析

評估直接得分體現(xiàn)了住房保障的觀測水平,根據(jù)聯(lián)合國人居署對適足住房權(quán)評估值的解釋:得分100%代表充分實現(xiàn)適足住房權(quán)的理想狀況;得分處于70%～80%代表實現(xiàn)適足住房權(quán)方面已獲得進展;得分處于50%～60%代表在實現(xiàn)適足住房權(quán)方面表現(xiàn)中等;得分低于50%代表在實現(xiàn)適足住房權(quán)方面表現(xiàn)不佳。在實際評估得分中大多數(shù)要素評分的百分值落于70%～80%(見圖3),7 要素的平均分值約為80%。根據(jù)聯(lián)合國人居署對住房權(quán)利指數(shù)的解釋,這意味著被評分區(qū)域正不斷升級和改善其住房行業(yè),并在其領(lǐng)土上努力實現(xiàn)住房的充足性,同時充足性的所有方面都可能通過政策來解決,并且基本上是有保障的,分數(shù)在未來還將有很大可能進一步獲得提高,在這種情況下預(yù)示著被評估區(qū)域正逐步朝著充分實現(xiàn)適足住房權(quán)邁進。

圖3 住房的多維度保障

在評估得分基礎(chǔ)上前文已計算得出適足住房權(quán)基準值,基于評估值、標準值、基準值的綜合比較分析能更好地體現(xiàn)住房保障各要素方面的相對保障水平以及要素間的平衡與協(xié)調(diào)性(見表7)。

表7 基于適足住房權(quán)評估值、標準值、基準值的綜合分析

雖然在評估得分中無任何要素的得分值低于50%的中等水平,且總體呈現(xiàn)80%中等偏上的進步表現(xiàn),但基于適足住房權(quán)基準值進行的層次分析結(jié)果顯示現(xiàn)有住房保障在住房的可負擔性、宜居程度、地點、文化環(huán)境四個方面還未達到我國適足住房權(quán)基準值水平:

Z

=1

.

55。服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)和無障礙方面,以及住房權(quán)利法律制度構(gòu)建方面的保障程度在

Z

標準值的比對結(jié)果中遠遠超越了住房的可負擔性、宜居程度、地點、文化環(huán)境四個方面的保障程度。這意味著我國住房保障水平在所有考察項都超過中等水平的基礎(chǔ)上,前三個要素的保障力度更高;在前三個要素都達到適足住房權(quán)基準值水平的基礎(chǔ)上,服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)和無障礙方面保障的適足程度相比住房權(quán)的法律保障顯得更為充足,這一結(jié)果從適足住房權(quán)各要素指標的分解分析中將得到進一步詮釋。

住房權(quán)的法律保護這一要素主要關(guān)注貧困人員住房的政策救助、在強制遷移中利益相關(guān)者的權(quán)益是否受到適足程度的保障、公眾參與、完善的住房和土地登記系統(tǒng)、非正式居住人群、自由遷移幾個方面制度建設(shè)的完善程度。我國在低保制度和扶貧攻堅政策的共同作用下完成了對貧困人員住房問題的集中救助,這方面在無障礙和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩個要素方面的考察中體現(xiàn)得更為全面。住房權(quán)法律保護要素其他指標項的保障具體體現(xiàn)在以下幾個方面:對于在強制遷移中利益相關(guān)者權(quán)益的保障,2020 年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第49 至51 條改變了早期征地制度的弊端,加強了對被征地農(nóng)民權(quán)益的保障。對公眾參與權(quán)益的保障,雖然離允許個人參與決策還有一定距離,但2020 年自然資源部發(fā)布的《土地征收“成片開發(fā)”標準(試行)》已經(jīng)明確了征地開發(fā)過程中需廣泛聽取各方面的公眾建議并進行專家論證,以確保征地的科學性。在住房和土地登記系統(tǒng)方面,《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定不動產(chǎn)登記是物權(quán)保護的基本制度,早在2015 年國土資源部第3 次部務(wù)會議就審議通過了《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》,于2016 年開始實施,各地自然資源部門相繼出臺地方實施方案,并構(gòu)建形成全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記系統(tǒng)。在非正式居住人群權(quán)益保障方面,2021 年開始實施的《中華人民共和國民法典》新設(shè)立了居住權(quán),為不具備住房所有權(quán)的居住者提供了基本住房權(quán)利的保護,也為閑置房屋的有效利用提供了更多的解決方案。在自由遷移的相關(guān)權(quán)益保障方面,自從1958 年《中華人民共和國戶口登記條例》頒布以來,我國人口的自由遷移在很長一段時期內(nèi)受到戶籍制度的控制,改革開放之后隨著戶籍制度的改革,對人口流動的控制有所松動,在屬地管理的制度基礎(chǔ)上各地根據(jù)當?shù)厍闆r建立不同的準入標準。因此我國人口的自由遷移在戶籍制度改革中雖獲得改善,但在準入制度的約束下離完全自由遷移還有一定距離。

服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)和無障礙是保障程度最高的兩個要素,主要考察的是各類貧困人員住房的可獲得性和已有住房條件的改善情況,以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施條件的配備。黨的十九大預(yù)計我國將在2035 年實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,到2050 年基本實現(xiàn)全民共同富裕。服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)和無障礙是基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)的基礎(chǔ),也是共同富裕目標實現(xiàn)的前提。我國在這方面的主要做法是結(jié)合低保制度通過有針對性的社會精準扶貧和整體改造來實現(xiàn)社會最低收入群體和邊緣人群住房的保障。在鄉(xiāng)村,主要通過農(nóng)村危房改造與扶貧政策的有效銜接為貧困無房人員提供住房。2006 年國務(wù)院就出臺了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》,2014 年頒布的《社會救助暫行辦法》中第7 章中也將住房救助單獨列出,明確對符合標準的住房困難低保家庭,特困人員給予住房救助。2015 年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中也提出,對居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的鄉(xiāng)村貧困人口,加快實施易地扶貧搬遷工程。我國全面實施脫貧攻堅農(nóng)村危房改造以來,總計2 568 萬貧困群眾危房得到改善,同步支持1 075 萬戶農(nóng)村低保戶、分散供養(yǎng)特困人員、貧困殘疾人家庭等貧困人員住房救助改造,全國約有2 342 萬戶建檔立卡貧困戶實現(xiàn)住房安全保障。在城鎮(zhèn),政府通過保障性安居工程建造公租房、廉租房、改造棚戶區(qū)和老舊小區(qū)、集中救助并重新安置了城鎮(zhèn)各類貧困人員超過2 億人,建成各類保障性住房和棚改安置住房8 000 多萬套。通過住房相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),我國城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村住房外觀面貌獲得直接提升,構(gòu)建出規(guī)模巨大覆蓋城鄉(xiāng)的住房救助體系,使絕大部分貧困人群的住房問題得到解決。

在住房的可負擔性方面,有學者保守估算我國房價收入比至少是10 ∶1,高于國際正常水平,而我國城鎮(zhèn)居民能承受的最高房價收入比不應(yīng)超過7 ∶1。以適足住房權(quán)在可負擔性方面的指標項為指引進行分析發(fā)現(xiàn),為緩解市場中房價較高帶來的住房困難問題政府一直在進行政策干預(yù):早在1998 年《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(以下簡稱《通知》)出臺時,經(jīng)濟適用房就被作為中低收入人群的主要住房保障措施,1999 年全國經(jīng)濟適用房竣工面積曾占商品住宅面積的62%,隨著住房實物分配逐漸退出歷史舞臺,2003 年經(jīng)濟適用房的這一比例也降至6%。同樣在《通知》中被作為住房保障體系主要保障措施的住房公積金的保障覆蓋面一直在擴大,2005 年《建設(shè)部、財政部、中國人民銀行關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》提出,有條件的地方,城鎮(zhèn)單位聘用進城務(wù)工人員,單位和職工可繳存住房公積金,雖然公積金實際繳存比例的增幅較為緩慢,但據(jù)《全國住房公積金 2020 年年度報告》實際繳存職工總?cè)藬?shù)在逐年上漲,現(xiàn)已達1.53 億人,若按照《2020 年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》的數(shù)據(jù)來算,這一數(shù)值約占2020 年就業(yè)人口的34%。

黨的十九大強調(diào)房住不炒的基礎(chǔ)定位,并提出租購并舉的住房制度。相較住房銷售市場,我國住房租賃市場發(fā)展相對滯后,具有“重購輕租”的特點。據(jù)中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心發(fā)布的《房地產(chǎn)藍皮書》,我國大部分城市的住房租售比早在2006 年就達到了1 ∶270 至1 ∶400,超過了我國正常水平的上限1 ∶170。國家出臺了《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》《住房租賃和銷售管理條例(征求意見稿)》等一系列政策,支持和規(guī)范住房租賃市場,有條件的地方政府也因地制宜地開展了租購同權(quán)、租售并舉、集體經(jīng)營性建設(shè)用地建造租賃住房等改革實踐,但戶籍制度的門檻限制和優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺使得住房租賃市場需求方的租賃意愿受到影響。另外,租賃住房投資回報收益周期長,對應(yīng)的土地出讓成本高收益少,使得租賃市場供給方的投入缺乏動力。雖然租賃市場的發(fā)展在政策上已經(jīng)被提到較為重要的位置,是增強住房可負擔性的必要手段,但在實踐當中面臨諸多困境,仍在探索完善階段。

在宜居程度要素方面,基于相關(guān)指標項進行分析發(fā)現(xiàn),在住房建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督和標準化方面我國已構(gòu)建了全方位的制度規(guī)范,但這些標準多是以國家標準或行業(yè)標準的形式被執(zhí)行,不同地區(qū)對于標準的執(zhí)行程度會有一定差異,特別是建在農(nóng)村地區(qū)的住房離完全達到指標設(shè)定的標準還有一定距離。在所有指標項中,現(xiàn)階段還無法得出清晰結(jié)論的是空氣對居民的影響以及針對殘疾人的住房設(shè)計普適性這兩項指標。現(xiàn)行國家標準《無障礙設(shè)計規(guī)范》和《綠色建筑評價標準技術(shù)細則2019》要求在室外場地設(shè)計中,對無障礙路線系統(tǒng)進行合理規(guī)劃,場地內(nèi)各主要游憩場所、建筑出入口、服務(wù)設(shè)施及城市道路之間要形成連貫的無障礙步行路線,其路線應(yīng)保證輪椅無障礙通行要求,但在城鎮(zhèn)的室內(nèi)設(shè)計和廣大的農(nóng)村地區(qū)離全面普及便利殘疾人士的無障礙設(shè)施還有一定距離。

另外,空氣污染問題具備較強的地理關(guān)聯(lián)性,是全球范圍內(nèi)都較為關(guān)注的生態(tài)環(huán)境問題,雖然我國一直致力于從綠色建筑到低碳生態(tài)城市的建設(shè),但空氣質(zhì)量的改善是一個長期的過程?；谌珖?1 個城市的研究顯示從2014 年至2018 年總體環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)和污染天數(shù)均有明顯改善,但以臭氧(O)為首要污染的天數(shù)明顯增加。我國政府在巴黎氣候變化大會上已經(jīng)提出力爭在2030年左右實現(xiàn)碳排放達峰的目標,在向這一目標邁進的現(xiàn)階段還需在低碳、低能源發(fā)展、節(jié)能排放、強化電源結(jié)構(gòu)等方面持續(xù)努力。

以地點要素中指標所列項目為線索,在我國城市規(guī)劃政策規(guī)范和行業(yè)標準中可找到對地點進行規(guī)范化管理的詳細框架,例如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的國家標準《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標準》中對5至15 分鐘生活區(qū)的各類社會基礎(chǔ)設(shè)施,包括公共管理和公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施、市政公用設(shè)施、社區(qū)服務(wù)設(shè)施、便民服務(wù)設(shè)施等逐一規(guī)定了應(yīng)配建項目的內(nèi)容、規(guī)模、地點布局的規(guī)劃標準。依靠規(guī)劃中的基礎(chǔ)設(shè)施硬性指標要求可以平衡一部分住房資源失配的情況,但我國住房的空間布局中職住不平衡、資源失配的情況仍然存在:一般情況下,居住需求高的地方住宅用地增值收益空間相對大,保障性住房具有公共物品的性質(zhì),在融資、供地等方面動力不足,往往使得保障性住房難以在租金高、需求高的城市中心區(qū)域落地。對于在市區(qū)就業(yè)的職工若其保障性住房分布在租金低的郊區(qū),會直接增加居住者的就業(yè)和交通成本。郊區(qū)化、通勤時間增長在影響居住者生活質(zhì)量的同時,還會進一步對社區(qū)本身的社會資本產(chǎn)生消極影響。這意味著,基礎(chǔ)設(shè)施標準化配備的“硬”指標無法根源性地增強一個城市的“軟”實力,雖然不斷改進中的新規(guī)劃理念已在極力矯正這一問題,但我國大城市“攤大餅”粗放式的發(fā)展模式由來已久,其中暗含“土地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)不完善”“政府職能錯位”“層級制城市結(jié)構(gòu)”“認識偏差”等多個方面的問題。楊開忠指出我國上海、北京、廣州、深圳已躍居2020 年《世界城市名城》的前50 位,但這些城市在生活質(zhì)量方面還未達到美世發(fā)布的全球城市生活質(zhì)量排名的前百名。在新的城市設(shè)計理念下,根據(jù)現(xiàn)行的國家標準和相關(guān)規(guī)范,新增建設(shè)規(guī)劃項目已將城市生活質(zhì)量放在較為重要的位置,但歷史建成區(qū)存在的地點空間結(jié)構(gòu)問題需要中長期的城市更新改造來逐漸完成空間優(yōu)化。

對住房保障文化環(huán)境要素的相關(guān)指標進行分析發(fā)現(xiàn),長久以來城鎮(zhèn)改造是城鎮(zhèn)住房保障的重要抓手,棚戶區(qū)改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、農(nóng)村危房改造、裝配式鋼結(jié)構(gòu)新型農(nóng)房建設(shè)等都是我國住房保障工作的重要成效。一個區(qū)域的人文歷史多深藏于老建筑中,從住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的發(fā)文悉知,部分未經(jīng)過評估論證的城市改造更新很可能會為破壞城市歷史文化價值的改造提供機會,造成特色風貌難以挽回的損失。另外,草原是我國最大的生態(tài)系統(tǒng),牧區(qū)占全國面積40%以上,為解決欠發(fā)達牧區(qū)飲水用電等基本生活設(shè)施配備問題,根據(jù)《關(guān)于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》,國務(wù)院從2011 年正式啟動游牧民定居工程,在全國財政決算支出的住房保障支出中還專設(shè)少數(shù)民族地區(qū)游牧民定居工程的支出項目。這項工程在改善游牧民生活水平和福利程度上成效顯著,但若從文化環(huán)境構(gòu)建的視角,部分牧區(qū)居民點的建筑和陳設(shè)未能體現(xiàn)出民族特色,一些牧民難以真正適應(yīng)并融入新的生產(chǎn)和生活方式。

習近平主席在廣州考察時指出,要高度重視歷史文化保護,突出地方特色,在參加十二屆全國人大五次會議上海代表團審議時也一再強調(diào)“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細”。2021 年9 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強歷史文化保護傳承的意見》,其中提出到2025 年構(gòu)建“多層級多要素的城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系”,到2035 年全面建成“系統(tǒng)完整的城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系”,從政策體系構(gòu)建和具體實施層面,都詳細制定了接下來城鄉(xiāng)歷史文化保護的工作計劃和制度體系。這意味著,雖然離構(gòu)建系統(tǒng)完整且全面的城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系還有一定距離,但我國對住房相關(guān)文化環(huán)境的關(guān)注和保護現(xiàn)已進入了一個全新的時期。

四、從量的基本適足到質(zhì)的均衡提升

基于前文對我國住房保障適足程度的評估和適足住房權(quán)概念下7 要素的多維分解分析,可以基本得出這樣一個結(jié)論:我國現(xiàn)行的住房保障體系法律制度的構(gòu)建力度適足、硬件設(shè)施保障充足、無障礙可獲得性強、社會救助特征明顯,但總體保障維度單一,保障質(zhì)量仍有待提高。在適足住房權(quán)的要素框架下,基于層次分析法的估值分析可知,我國住房保障體系在服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng),無障礙,住房權(quán)的法律保護三個要素方面表現(xiàn)較為突出,并且這一分析結(jié)論不受權(quán)重賦值的影響,具備邏輯一致性。在本文層次分析的權(quán)重設(shè)定中,即使將服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng),無障礙,可負擔性,宜居程度四個要素設(shè)立同樣的權(quán)重,最終結(jié)果仍然顯示我國住房保障在服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)和無障礙方面,以及住房權(quán)利法律制度構(gòu)建方面的保障顯著超越住房的可負擔性、宜居程度、地點、文化環(huán)境四個方面的保障。其中,雖然住房權(quán)的法律保護在分析框架建立時被賦予最高的重要程度,但分析結(jié)果也仍顯示服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)和無障礙方面保障的適足程度遠超過住房權(quán)的法律保護。這說明住房保障體系在未來的發(fā)展中應(yīng)更加關(guān)注住房的可負擔性、宜居程度、地點的選擇以及周邊文化環(huán)境的兼容性,而這也正是我國住房保障政策剛開始關(guān)注,還處于探索階段的幾個方面。

在我國城鄉(xiāng)二元發(fā)展的歷史背景下,住房保障制度的構(gòu)建一直以來主要側(cè)重保障城鎮(zhèn)戶籍的居民群體,宅基地的無償獲得被作為農(nóng)村人居保障的主要手段,基于宅基地的住房建設(shè)大多數(shù)是靠個人自籌自建。十八大以來,黨中央多次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,并提出在改善民生方面需“統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)”。城鄉(xiāng)融合發(fā)展,建立多層次、全民覆蓋的住房保障制度是住房制度發(fā)展歷程中最近這一個時期的轉(zhuǎn)變,也是未來住房改革的方向。本文的分析中,服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)和無障礙方面的適足保障印證了我國住房保障制度在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面的進步。在城鎮(zhèn),政府為不同收入水平的人群制定了廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房、共有產(chǎn)權(quán)房、兩限價房、集租房等保障措施;在鄉(xiāng)村,通過扶貧工作,基本解決了城鄉(xiāng)差異化發(fā)展中遺留的鄉(xiāng)村極度貧困人員住房困難的問題。這說明,通過政府主導的二次分配機制,我國住房保障體系在總量建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施標準化配備方面成效顯著,為貧困群眾提供了必要的住房兜底保障,然而適足住房權(quán)是任何人都享有的“生活安全、安定和有尊嚴的權(quán)利”,不僅僅是“四面墻壁和一個屋頂”,隨著中等收入人群總量的增加,若要使發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民,向共同富裕的方向更進一步,住房保障應(yīng)從多維度的均衡保障理念出發(fā)通過多種渠道多種方式保障不同人群不同方面的住房需求。

針對城鎮(zhèn)人口:第一,在提供社會救助性質(zhì)保障房的基礎(chǔ)上,需對住房租、購市場的價格和市場結(jié)構(gòu)進行持續(xù)調(diào)控,實現(xiàn)租房者權(quán)益的穩(wěn)定保障,使自有住房和出租住房的獲得成本與人口的收入水平相稱,減少住房獲得成本對人們實現(xiàn)其他基本需求(例如,食物、教育、交通、服裝、獲得醫(yī)療保健等)的影響,同時可通過增設(shè)專項信貸額度,為解決住房不平等提供潛在的補救措施。第二,堅持低碳、低能源、節(jié)能、降排放的發(fā)展路徑,強化電源結(jié)構(gòu),通過持續(xù)改善總體生態(tài)環(huán)境和空氣質(zhì)量,進一步提高居住環(huán)境的整體宜居性。第三,關(guān)注居住者就業(yè)選擇與生活質(zhì)量的平衡,將實際居住者上下班通勤時間成本和交通成本作為住房選點布局的關(guān)鍵要素,在規(guī)劃建設(shè)決策中進行統(tǒng)籌考慮,而非標準化、指標化地進行社會公共設(shè)施配備。第四,加快完善歷史風貌和古建筑保護體系,構(gòu)建歷史建筑保護清單,在城鎮(zhèn)改造中,嚴把制度審批環(huán)節(jié),杜絕破壞歷史文化價值和特色風貌的翻新改造。

針對鄉(xiāng)村人口:第一,我國的鄉(xiāng)村正經(jīng)歷著生產(chǎn)生活方式的巨大轉(zhuǎn)變,但糧食安全保障是國家安全的重要基礎(chǔ),因此部分鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會長久存續(xù)。在提供基本住房保障時,需綜合考慮農(nóng)戶生產(chǎn)和生活的便利性,以及生產(chǎn)所需存儲空間的配備。第二,需在鄉(xiāng)村規(guī)劃指導下,結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景,構(gòu)建整潔、宜居、可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村人居環(huán)境。第三,在牧民定居等安居工程中,需尊重當?shù)鼐用裨诳臻g設(shè)計和住房配置中對文化傳承的訴求,尊重地區(qū)文化特色。第四,加強鄉(xiāng)村宅基地制度改革和城市住房保障制度的有效銜接,有條件的城鎮(zhèn)應(yīng)嘗試逐漸拓寬覆蓋面進一步納入外來務(wù)工人員,在沒有條件將外來務(wù)工人員納入城鎮(zhèn)住房保障體系前,應(yīng)審慎推進農(nóng)村宅基地制度改革,使農(nóng)民工返鄉(xiāng)時能有地有房有保障。

黨的十九大提出“我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”,但也同時明確了“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變”。從“有得住”到“住得好”需要夯實已建立的制度基礎(chǔ),穩(wěn)步完善符合現(xiàn)階段發(fā)展水平的保障機制,在中長期的微改造中重構(gòu)城市空間和城鄉(xiāng)格局,加強覆蓋城鄉(xiāng)的住房保障制度建設(shè),逐步提升從社會低收入人群輻射到社會中等收入人群的住房多維度綜合保障水平。

注釋:

①此處對相關(guān)支出占全國住房保障財政支出比例取四舍五入后的近似值。公共租賃住房、廉租住房、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村危房改造4 項占比實際值為56.55%,其中后兩項占比24.06%,前兩項占32.49%。