◆ 熊明良 王彪華 王子亮

惠州學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院（1，3），中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)秘書(shū)處（2）

廣東省作為我國(guó)改革開(kāi)放前沿陣地和實(shí)驗(yàn)區(qū)，是經(jīng)濟(jì)總量最大的省份，也是粵港澳大灣區(qū)的主戰(zhàn)場(chǎng)，但其因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題比較嚴(yán)峻，環(huán)境污染防治任務(wù)十分繁重。為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，廣東先后出臺(tái)《廣東省打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》等一系列政策措施，投入大量人財(cái)物保障，但取得的環(huán)境治理績(jī)效如何，需要進(jìn)行科學(xué)合理、客觀(guān)公正的環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)才可得知。本文通過(guò)對(duì)廣東省環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)情況開(kāi)展調(diào)研和問(wèn)卷調(diào)查，以求考量政府履行環(huán)境污染防治工作的效率效果，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展，為廣東實(shí)現(xiàn)“四個(gè)走在全國(guó)前列”、當(dāng)好“兩個(gè)重要窗口”的目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、廣東省環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀

（一）環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的法規(guī)及制度不完善。有法可依是開(kāi)展環(huán)境績(jī)效審計(jì)的前提，良好的制度環(huán)境是環(huán)境績(jī)效審計(jì)質(zhì)量的有效保障。我國(guó)在本世紀(jì)才開(kāi)始對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)進(jìn)行理論研究與實(shí)踐工作，起步較晚，目前的制度及法律體系尚未完善，水污染防治法、環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)雖然對(duì)環(huán)保部門(mén)職責(zé)做出了規(guī)定，但未對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的職能做出相關(guān)要求，導(dǎo)致審計(jì)部門(mén)不能有效地監(jiān)督各級(jí)政府在環(huán)境污染防治方面的工作力度和績(jī)效。

（二）環(huán)境治理資金投入不足，對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的重視程度不夠。按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境污染治理的資金占GDP的比重達(dá)到1%～1.5%時(shí)，環(huán)境惡化的趨勢(shì)才可能得到控制，比重達(dá)2%～3%時(shí)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量才可能有所改善。廣東省是我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量最大的省份，GDP約占全國(guó)九分之一，但從歷年數(shù)據(jù)來(lái)看，廣東省投入環(huán)境治理的資金不僅沒(méi)有達(dá)到全國(guó)平均水平，且最高年份不超過(guò)1%。此外，廣東省環(huán)境績(jī)效審計(jì)覆蓋面也存在較大不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)監(jiān)督的污染治理項(xiàng)目較多，但其他地區(qū)環(huán)境績(jī)效審計(jì)開(kāi)展不多，有的地區(qū)甚至未開(kāi)展。信息公開(kāi)更多的是對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行公示，如排污口監(jiān)管不力、污水處理項(xiàng)目效果不理想等，環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)信息公開(kāi)比例極少。

（三）評(píng)價(jià)指標(biāo)綜合性不強(qiáng)，與生態(tài)文明的內(nèi)涵結(jié)合不夠。由于環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的復(fù)雜性，廣東省未能形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，大大增加了審計(jì)工作的難度。目前評(píng)價(jià)指標(biāo)較單一、偏短期、偏重理論層面，難以得出綜合性高、完整度強(qiáng)的合理結(jié)論，與環(huán)境治理的日?；顒?dòng)有較大脫節(jié)。同時(shí)，在評(píng)價(jià)環(huán)境績(jī)效時(shí)，指標(biāo)的選取多傾向于污染治理及合規(guī)性等，忽視了生態(tài)文明層面，易造成政府在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的短視行為。2018年國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)指出各行業(yè)應(yīng)該構(gòu)建符合行業(yè)需要的生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)體系，但是廣東省目前的環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系沒(méi)有與生態(tài)文明的內(nèi)涵相結(jié)合，缺乏實(shí)踐意義。此外，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，環(huán)境污染治理只考慮景觀(guān)美觀(guān)、指標(biāo)合理，忽略了環(huán)境污染對(duì)原生生物的影響，較少關(guān)注原生生物生存、歷史風(fēng)貌保護(hù)等方面，導(dǎo)致景觀(guān)提升了但原生生物可能無(wú)法繼續(xù)生存，與生態(tài)文明建設(shè)的宗旨不相符。

（四）環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)作用仍待提高。審計(jì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)起到監(jiān)控、預(yù)警、揭示及糾偏的重要作用。目前廣東省實(shí)施的環(huán)境績(jī)效審計(jì)大多是事后審計(jì)，只能在事后提出整改意見(jiàn)，不能及時(shí)反映治理過(guò)程中的最新情況，如審計(jì)反映，廣東省某市2017年的治水提質(zhì)項(xiàng)目中有35個(gè)沒(méi)有完成年度目標(biāo)，2018年22個(gè)水質(zhì)凈化項(xiàng)目中有7個(gè)進(jìn)度落后，沙井污水處理廠(chǎng)工程在年底僅完成了原計(jì)劃的70%工作量。另外，領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)謀取短期經(jīng)濟(jì)利益而不顧生態(tài)環(huán)境的行為，未能通過(guò)審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用以強(qiáng)化問(wèn)責(zé)，沒(méi)有建立終身問(wèn)責(zé)機(jī)制，也沒(méi)有完善審計(jì)結(jié)果與問(wèn)責(zé)結(jié)果的社會(huì)公開(kāi)制度，審計(jì)評(píng)價(jià)的監(jiān)督作用仍需加強(qiáng)。

二、廣東省環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的重要性調(diào)查

為了解社會(huì)公眾對(duì)廣東省環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)重要性的認(rèn)識(shí)，筆者開(kāi)展了問(wèn)卷調(diào)查，對(duì)問(wèn)卷量表指標(biāo)采用李克特5點(diǎn)計(jì)分測(cè)度，按照重要性或滿(mǎn)意度，將指標(biāo)劃分成5個(gè)不同的等級(jí)，用數(shù)字來(lái)衡量重要或滿(mǎn)意程度。其中：1表示不重要（或不滿(mǎn)意），2表示一般，3表示重要（或滿(mǎn)意），4表示很重要（或很滿(mǎn)意），5表示極為重要（或極為滿(mǎn)意）。本次調(diào)查共收回有效問(wèn)卷543份，通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)以下現(xiàn)象。

（一）重視開(kāi)展環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)課題研究。在有效問(wèn)卷中，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)課題研究重要性的認(rèn)識(shí)，其中：認(rèn)為重要的，有179份，占比32.97%；很重要的，有158份，占比29.1%；極為重要的，有155份，占比28.54%。認(rèn)為重要及以上的有492份，占比90.61%，同時(shí)該指標(biāo)均值得分為4.06，而中間值為3，表明社會(huì)公眾比較重視對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)課題的研究，認(rèn)為很有必要加強(qiáng)理論研究，以有力指導(dǎo)實(shí)務(wù)工作。

（二）審計(jì)機(jī)關(guān)在環(huán)境污染防治及績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)中發(fā)揮著重要作用。在有效問(wèn)卷中，社會(huì)公眾對(duì)政府審計(jì)部門(mén)在環(huán)境污染防治及績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)中作用的認(rèn)識(shí)，其中：認(rèn)為重要的，有148份，占比27.26%；很重要的，有187份，占比34.44%；極為重要的，有183份，占比33.7%。認(rèn)為重要及以上，有518份，占比95.4%，同時(shí)該指標(biāo)均值得分為4.02，表明社會(huì)公眾期待政府審計(jì)部門(mén)在防治環(huán)境污染方面能發(fā)揮重要的作用。

（三）開(kāi)展環(huán)境審計(jì)工作能有效提升環(huán)境污染防治績(jī)效。在有效問(wèn)卷中，社會(huì)公眾對(duì)開(kāi)展環(huán)境審計(jì)工作能否提升環(huán)境污染防治績(jī)效的認(rèn)識(shí)，其中：認(rèn)為有效的，有247份，占比45.49%；很有效的，有150份，占比27.62%；非常有效的，有115份，占比21.18%。認(rèn)為有效及以上，有512份，占比94.29%，同時(shí)該指標(biāo)均值得分為3.96，表明社會(huì)公眾認(rèn)為開(kāi)展環(huán)境審計(jì)工作能有效提升環(huán)境污染防治績(jī)效。但相比政府審計(jì)部門(mén)在環(huán)境污染防治作用的認(rèn)識(shí)而言，該事項(xiàng)分值有所降低，這也表明目前廣東省政府審計(jì)部門(mén)在開(kāi)展環(huán)境污染防治績(jī)效審計(jì)工作方面還有較大的提升空間。

（四）對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)開(kāi)展情況滿(mǎn)意度不高。在有效問(wèn)卷中，社會(huì)公眾對(duì)廣東省開(kāi)展環(huán)境績(jī)效審計(jì)滿(mǎn)意程度的認(rèn)識(shí)，其中：認(rèn)為滿(mǎn)意的，有175份，占比32.23%；很滿(mǎn)意的，有104份，占比19.15%；極為滿(mǎn)意的，有103份，占比18.97%。認(rèn)為滿(mǎn)意及以上，有382份，占比70.35%，該指標(biāo)均值得分為3.32。在調(diào)查中出現(xiàn)了較大比例的“不滿(mǎn)意”和“一般”樣本，滿(mǎn)意及以上份額比例和得分值并不高，表明社會(huì)公眾對(duì)目前政府開(kāi)展環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)工作滿(mǎn)意度不高。

（五）對(duì)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作較滿(mǎn)意。在收到有效問(wèn)卷中，社會(huì)公眾對(duì)廣東省開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作滿(mǎn)意程度的認(rèn)識(shí)，其中：認(rèn)為滿(mǎn)意的，有201份，占比37.02%；很滿(mǎn)意的，有153份，占比28.18%；極為滿(mǎn)意的，有123份，占比22.65%。滿(mǎn)意及以上，有477份，占比87.85%，該指標(biāo)均值得分為3.77。但在調(diào)查中，也出現(xiàn)了一些“不滿(mǎn)意”樣本，說(shuō)明社會(huì)公眾對(duì)目前廣東省開(kāi)展的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作總體比較滿(mǎn)意，但還有較大提升空間。

三、廣東省開(kāi)展環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)相關(guān)課題的研究力度。廣東省應(yīng)充分利用經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)各級(jí)政府、高校和研究機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)相關(guān)課題的研究力度，為開(kāi)展環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)實(shí)踐提供理論支持。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)層面的理論和實(shí)務(wù)操作研究，為國(guó)家層面完善審計(jì)法、環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法等相關(guān)法規(guī)制度提供證據(jù)支持。

（二）采用大數(shù)據(jù)進(jìn)行環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)。由于環(huán)境績(jī)效審計(jì)涉及多個(gè)部門(mén)，數(shù)據(jù)量龐雜，如果仍以傳統(tǒng)的資金審計(jì)為主，信息化程度不高，難以發(fā)揮有效的預(yù)警和防治污染的作用。審計(jì)的未來(lái)是數(shù)據(jù)分析。廣東省應(yīng)采用創(chuàng)新的大數(shù)據(jù)審計(jì)理念，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”審計(jì)模式，通過(guò)構(gòu)建環(huán)境績(jī)效審計(jì)信息平臺(tái)，整合環(huán)境污染防治資金籌集、分配、管理、使用，以及環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)、管理、維護(hù)、監(jiān)管的全部信息，從而提高審計(jì)效率。

（三）環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)要突出重點(diǎn)事項(xiàng)。在開(kāi)展環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，各審計(jì)部門(mén)要做到有的放矢，重點(diǎn)突出。第一，重點(diǎn)關(guān)注約束性指標(biāo)完成情況。如“十四五”規(guī)劃中規(guī)定了一些環(huán)境約束性指標(biāo)，而這些指標(biāo)是反映環(huán)境污染防治效果的“晴雨表”，同時(shí)也能體現(xiàn)政府和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部履行環(huán)保職責(zé)情況。第二，關(guān)注環(huán)境污染防治情況。著重審計(jì)是否建立環(huán)境污染監(jiān)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)，是否制訂應(yīng)急處理方案，是否開(kāi)展環(huán)境防治質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與預(yù)報(bào)，檢查領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在管控不嚴(yán)、玩忽職守等問(wèn)題，將被動(dòng)的污染治理變?yōu)橹鲃?dòng)的污染防護(hù)。第三，重點(diǎn)開(kāi)展污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)。政府部門(mén)每年撥付較多專(zhuān)項(xiàng)資金用于環(huán)境污染防治工作，但有的地區(qū)并未做到專(zhuān)款專(zhuān)用。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注資金的投入力度、分配方式及使用結(jié)果，并結(jié)合獨(dú)立第三方出具的環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)資金使用效果進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督評(píng)價(jià)。第四，關(guān)注原生生物生存、歷史風(fēng)貌保護(hù)等方面。在進(jìn)行環(huán)境績(jī)效審計(jì)時(shí)不僅要注重經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)，更應(yīng)關(guān)注環(huán)境的社會(huì)效益，要特別關(guān)注對(duì)古建筑、古村寨等歷史風(fēng)貌的保護(hù)和原生生物生存情況。

（四）強(qiáng)化環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用及追責(zé)力度。隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的確立以及對(duì)政府環(huán)保履責(zé)的關(guān)注逐漸增加，環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)也呈現(xiàn)“邊際上的持續(xù)的漸進(jìn)變遷”，沿著公平量化責(zé)任、依法追究責(zé)任的方向演化。為了防止領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)謀取短期經(jīng)濟(jì)利益而不顧生態(tài)環(huán)境的行為，應(yīng)建立終身問(wèn)責(zé)機(jī)制，針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的環(huán)境決策失誤、環(huán)境目標(biāo)不落實(shí)、重大環(huán)境事故等問(wèn)題，通過(guò)運(yùn)用審計(jì)結(jié)果強(qiáng)化問(wèn)責(zé)，并將結(jié)果運(yùn)用前移，在審計(jì)結(jié)束后進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)將審計(jì)報(bào)告移交主管部門(mén)的同時(shí)，也可以通過(guò)直接追究責(zé)任和移送處理等方式，對(duì)相關(guān)單位和人員依法追責(zé)。同時(shí)，完善審計(jì)結(jié)果與問(wèn)責(zé)結(jié)果的社會(huì)公開(kāi)，引入公眾監(jiān)督環(huán)節(jié)，真正發(fā)揮審計(jì)評(píng)價(jià)的監(jiān)督作用。

[圖片新聞]

春節(jié)前夕，湖北省審計(jì)廳開(kāi)展走訪(fǎng)慰問(wèn)離退休干部活動(dòng)，廳黨組成員、副廳長(zhǎng)湯漢琴帶領(lǐng)離退休干部處到老干部家中走訪(fǎng)慰問(wèn),送上組織的關(guān)懷和黨的溫暖,并向離退休干部致以誠(chéng)摯的問(wèn)候和新春的祝福。

（王鳳悟 石霞 攝影報(bào)道）