黃 毅，崔仰彬

(1.貴州省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，貴陽(yáng) 550002; 2.新疆兵團(tuán)勘測(cè)設(shè)計(jì)院(集團(tuán))有限責(zé)任公司，烏魯木齊 830002)

0 引 言

近些年來(lái)，各個(gè)區(qū)域加大了對(duì)水利水電項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，與2019年相比，2020年全國(guó)水庫(kù)總數(shù)量增加19.7%，水庫(kù)總庫(kù)容達(dá)到10 496×108m3[1]。在水庫(kù)建設(shè)的同時(shí)不可避免地淹沒(méi)部分耕地以及居住地，產(chǎn)生大量水庫(kù)移民，因此如何合理安置水庫(kù)移民成為水庫(kù)移民政策的重心。

移民在遷入地開(kāi)始新的生活需要面臨的或大或小的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在水庫(kù)移民安置的適應(yīng)性方面，即移民能否適應(yīng)遷入地的文化、生活習(xí)慣以及經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)。就當(dāng)前的移民安置適應(yīng)性研究方法而言，采取經(jīng)驗(yàn)性研究和實(shí)證研究相結(jié)合的方式，得出大量有價(jià)值的研究成果。但就研究對(duì)象而言，不同地區(qū)的水庫(kù)移民產(chǎn)生的適應(yīng)性問(wèn)題存在差異，應(yīng)用傳統(tǒng)的移民安置策略存在后期保障不到位的問(wèn)題，導(dǎo)致勞動(dòng)就業(yè)滯后，最終影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此，以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展、實(shí)現(xiàn)移民與社會(huì)經(jīng)濟(jì)雙贏為目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程背景下，本文提出一系列提升水庫(kù)移民安置適應(yīng)性的策略，以期能夠解決水庫(kù)移民安置工作中產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，在提高移民適應(yīng)性的同時(shí)提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程介紹

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)是指經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由量變到質(zhì)變的過(guò)程，在一定區(qū)域、特定時(shí)期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念和方式發(fā)生的根本變化，是指經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種狀態(tài)向另一種轉(zhuǎn)變。地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)是指在新時(shí)期，通過(guò)轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，立足區(qū)域特色與實(shí)際，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)，以提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)發(fā)展。圖1為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的基本過(guò)程。

圖1 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程示意圖

轉(zhuǎn)型目標(biāo)模式、轉(zhuǎn)型條件、轉(zhuǎn)型過(guò)程方式、轉(zhuǎn)型終極條件是轉(zhuǎn)型4個(gè)要素[2]。通過(guò)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與升級(jí)改變區(qū)域經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)方式，提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

2 水庫(kù)移民安置及適應(yīng)性的基本概念

水庫(kù)移民是指因水庫(kù)、河道、堤防、水閘、泵站、電站等水利水電工程征地、拆遷等需要而遷移到其他地方的群眾。水庫(kù)移民具有政策強(qiáng)制性、被動(dòng)搬遷、積極性不高、周期長(zhǎng)、移民人數(shù)多、涉及的經(jīng)濟(jì)因素復(fù)雜等特點(diǎn)。

在水庫(kù)移民安置過(guò)程中，政府運(yùn)用一定生產(chǎn)要素和資源來(lái)落實(shí)安置移民的辦法、方法、措施，這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，安置工作的最終目的是安置移民，確保工程順利進(jìn)行，并逐步提高生活質(zhì)量[3]。在國(guó)家政策的支持下，根據(jù)搬遷距離、征地補(bǔ)償方式、聚集度等因素采取合適的安置方式。圖2為水庫(kù)移民的基本安置機(jī)制。

圖2 水庫(kù)移民安置機(jī)制

從圖2中可以看出，水庫(kù)移民安置包括前期工作、搬遷安置、后期扶持、安置監(jiān)控等幾個(gè)環(huán)節(jié)，前期工作的主要任務(wù)是確定項(xiàng)目征地范圍、征地范圍內(nèi)人口數(shù)量等。搬遷安置就是按照規(guī)劃好的安置方案執(zhí)行，涉及的安置對(duì)象包括居民、公共設(shè)施、土地等。移民后期扶持則主要針對(duì)水利水電工程建設(shè)周期長(zhǎng)、工程投資大、移民數(shù)量大、淹沒(méi)損失多等實(shí)際問(wèn)題，其目的是改善移民生活條件、解決安置資金不足問(wèn)題[4]。庫(kù)區(qū)移民安置監(jiān)理、監(jiān)控與評(píng)估是指在移民安置工作過(guò)程中，對(duì)移民安置計(jì)劃、工程進(jìn)程、工程驗(yàn)收、資金使用等相關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理、監(jiān)督和評(píng)估。

水庫(kù)移民安置適應(yīng)性屬于一個(gè)主觀概念，指的是移民與環(huán)境、風(fēng)俗、生活方式等相適應(yīng)的現(xiàn)象，安置適應(yīng)性越高，水庫(kù)移民的接受度越高，恢復(fù)到正常生產(chǎn)生活的速度越快，對(duì)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展越有利。因此，在選擇水庫(kù)移民安置方案時(shí)，需要充分考慮移民的適應(yīng)性問(wèn)題。

3 水庫(kù)移民安置與適應(yīng)性現(xiàn)狀

目前，水庫(kù)移民安置包括生產(chǎn)和生活兩個(gè)方面，當(dāng)前使用較為廣泛的安置方式包括政府統(tǒng)籌安置、自主安置、集中安置等。在實(shí)際的水庫(kù)移民安置過(guò)程中，政府統(tǒng)籌安置就是先在當(dāng)?shù)貐^(qū)域內(nèi)選擇安置位置；若在所屬區(qū)域未達(dá)成一致，則由省級(jí)單位在該行政區(qū)內(nèi)的其他地級(jí)市區(qū)域進(jìn)行安置；若依舊未能完成安置，則在其他省、自治區(qū)或直轄市選擇合適的安置點(diǎn)[5]。這種方式能夠更容易讓水庫(kù)移民獲取生產(chǎn)生活資料，安置成本相對(duì)較低，但政府需要面臨巨大的安置壓力，且容易讓水庫(kù)移民對(duì)政府產(chǎn)生依賴。自主安置就是水庫(kù)移民結(jié)合自身意愿選擇適合的安置場(chǎng)所，這種安置方式能夠減輕政府的工作壓力，同時(shí)也能縮短安置工作的執(zhí)行周期，但由于可供水庫(kù)移民選擇的安置數(shù)量有限，容易出現(xiàn)移民無(wú)序遷移甚至產(chǎn)生安置糾紛問(wèn)題，為后續(xù)工作帶來(lái)巨大隱患[6]。集中安置就是政府選擇一個(gè)足夠大的區(qū)域，將水庫(kù)移民統(tǒng)一安置到該區(qū)域，這種方式能夠使原有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系得到維護(hù)，方便后續(xù)扶持項(xiàng)目的實(shí)施，但這種方式的安置周期較長(zhǎng)。按照上述傳統(tǒng)的安置方案進(jìn)行水庫(kù)移民安置，經(jīng)過(guò)跟蹤發(fā)現(xiàn)由于安置和后期保障措施不到位，導(dǎo)致水庫(kù)移民在一定程度上制約了市場(chǎng)消費(fèi)需求的增長(zhǎng)。雖然存在著較強(qiáng)的消費(fèi)需求，但受收入水平的制約并不能實(shí)現(xiàn)。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，移居前人均月收入可達(dá)1 200元，移民后收入水平只有800元左右，僅夠維持基本生活需要，這間接地限制了生產(chǎn)的擴(kuò)大[7]。除此之外，水庫(kù)移民安置現(xiàn)狀還存在水庫(kù)移民面臨戶口與資產(chǎn)變更困難、就業(yè)困難、人際交往困難等問(wèn)題，最終導(dǎo)致水庫(kù)移民無(wú)法適應(yīng)新的生活和工作環(huán)境。

4 水庫(kù)移民安置與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)系

水庫(kù)移民安置與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展之間存在著相互影響的關(guān)系。水利工程的建設(shè)是水庫(kù)移民的根本原因，而水利工程建設(shè)本質(zhì)上就是一個(gè)改變?cè)械赜蜃匀簧鷳B(tài)和社會(huì)生產(chǎn)狀態(tài)的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)原區(qū)域市場(chǎng)的重新規(guī)劃，解決原區(qū)域內(nèi)存在的勞動(dòng)力過(guò)剩的問(wèn)題，解決當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)壓力[8]。同時(shí)由于水利工程的建設(shè)，也為當(dāng)?shù)鼐用裨黾恿烁嗟木蜆I(yè)資源，對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展起到促進(jìn)作用。

通過(guò)合理安置規(guī)劃將水庫(kù)移民遷移到其他區(qū)域，為遷移地區(qū)提供更多的人才資源，改變遷移區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并在政府的支持下以水庫(kù)移民為主體創(chuàng)建企業(yè)和工廠，這也為遷移區(qū)域的勞動(dòng)力提供工作機(jī)遇，帶動(dòng)遷移區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展[9]。

而在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下，為水庫(kù)移民的就業(yè)與生活方式帶來(lái)更多的機(jī)遇與可能，使得移民工作主體從單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?。同時(shí)，中央政府會(huì)將經(jīng)濟(jì)資源逐層下移給地方政府以及企業(yè)，這種放權(quán)讓利的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)水利工程移民安置相關(guān)主體不斷增加，呈現(xiàn)出復(fù)雜的相互關(guān)系。

5 提出水庫(kù)移民安置適應(yīng)性的提升策略

5.1 適度引入市場(chǎng)機(jī)制

計(jì)劃體制下，政府利用行政手段或政策導(dǎo)向干預(yù)移民安置去向，在很大程度上限制了移民意圖。而在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)條件下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)遵循價(jià)值規(guī)律，如果移民安置區(qū)位置偏僻、交通不便、資源貧乏、投資條件差，必然會(huì)導(dǎo)致移民離開(kāi)原有的安置范圍，尋求投資環(huán)境好、投資條件好的地區(qū)。所以，在移民安置規(guī)劃中，盡量遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值規(guī)律，以正確的方式將水庫(kù)移民引導(dǎo)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，使移民逐步從非自愿安置走向自愿安置[10]。

5.2 因地制宜編制長(zhǎng)效扶持計(jì)劃

對(duì)于不同的占用方式制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的衡量主要是根據(jù)移民保持現(xiàn)狀所獲得的收益來(lái)確定，即無(wú)水庫(kù)建庫(kù)時(shí)的生活和生活狀況。這一數(shù)據(jù)來(lái)自當(dāng)?shù)仄骄啬戤a(chǎn)量和當(dāng)?shù)卣嫉慕y(tǒng)一耕地年產(chǎn)值。隨著土地升值、物價(jià)上漲，移民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必然隨之提高，需要建立一種長(zhǎng)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)調(diào)整工程項(xiàng)目電價(jià)、水價(jià)聯(lián)動(dòng)的保障機(jī)制，既能使移民的生產(chǎn)、生活水平與土地升值、物價(jià)上漲保持一致，緩解物價(jià)上漲對(duì)移民群眾生活的影響，又有利于移民群眾共享工程建設(shè)和改革發(fā)展的成果，減輕項(xiàng)目法人的運(yùn)行負(fù)擔(dān)。遵循上述補(bǔ)償方式，先根據(jù)移民的實(shí)際占用區(qū)域的類(lèi)型和面積計(jì)算補(bǔ)償金額和補(bǔ)償形式，移民可以選擇貨幣交易的方式直接收取補(bǔ)償金額，也可以轉(zhuǎn)換為價(jià)值相當(dāng)?shù)姆慨a(chǎn)，在雙方達(dá)成一致的情況下實(shí)現(xiàn)一次性補(bǔ)償[11]。在后續(xù)的扶持工作中，結(jié)合水庫(kù)移民的實(shí)際情況為其提供工作機(jī)遇和月度補(bǔ)助，結(jié)合地方特點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和完善。此外，為了保證移民的長(zhǎng)期、可持續(xù)化發(fā)展，需要定期評(píng)估水庫(kù)移民安置適應(yīng)性。評(píng)估過(guò)程見(jiàn)圖3。

圖3 水庫(kù)移民安置適應(yīng)性評(píng)估機(jī)制

結(jié)合定期的適應(yīng)性評(píng)估結(jié)果對(duì)扶持方式進(jìn)行調(diào)整，以保證水庫(kù)移民在遷移環(huán)境中的長(zhǎng)效適應(yīng)性。

5.3 水庫(kù)移民安置生活方式適應(yīng)性提升策略

水庫(kù)移民對(duì)生活方式的適應(yīng)內(nèi)容包括自然環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、飲食等方面。水庫(kù)移民需要適應(yīng)遷移區(qū)域的空氣質(zhì)量、水質(zhì)條件以及氣候條件等，這種自然環(huán)境無(wú)法通過(guò)人為的方式進(jìn)行控制，因此在提升對(duì)自然環(huán)境的適應(yīng)性過(guò)程中只能通過(guò)在安置地居住時(shí)間的增加，減輕生理不適應(yīng)反應(yīng)程度[12]。從基礎(chǔ)設(shè)施方面來(lái)看，移民在搬遷到遷入地后會(huì)產(chǎn)生心理動(dòng)蕩和情緒不穩(wěn)定的情況，對(duì)住房、交通以及公共設(shè)施都會(huì)產(chǎn)生一種陌生感，可以通過(guò)增加室內(nèi)外活動(dòng)了解不同的交通方式和公共設(shè)施。政府也可以綜合考慮水庫(kù)移民和原住居民的需求，增加或調(diào)整交通方式，實(shí)現(xiàn)水庫(kù)移民安置對(duì)生活方式的適應(yīng)性。在飲食方面，移民可以在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中選購(gòu)適合自身口味的飲食，也可以在自己有限的生活環(huán)境中開(kāi)辟小菜園，在菜園里種豆角、番茄、辣椒等有機(jī)蔬菜。這說(shuō)明移民們會(huì)想方設(shè)法地耕種土地，土地所帶來(lái)的那種踏實(shí)感，是其它物質(zhì)條件無(wú)法替代的。

5.4 水庫(kù)移民安置經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)適應(yīng)性提升策略

經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)適應(yīng)性是移民定居生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，包括生產(chǎn)方式、生產(chǎn)技能、勞動(dòng)收入和家庭支出的變化。移民搬遷后，舊的生產(chǎn)勞動(dòng)條件、勞動(dòng)對(duì)象都發(fā)生了變化，打破原有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和行業(yè)生產(chǎn)方式，客觀上改變了他們過(guò)去的生產(chǎn)方式和收入方式。因此，在完成新環(huán)境下的“安居”后，移民下一步要解決的問(wèn)題是盡快學(xué)習(xí)和接受新的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式，以適應(yīng)不斷變化的勞動(dòng)生產(chǎn)環(huán)境。建議政府在各個(gè)地區(qū)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，主要用來(lái)提高移民的自身性能，同時(shí)也在政府的協(xié)調(diào)下為移民提供就業(yè)機(jī)會(huì)和資源。移民自身的學(xué)習(xí)意愿很重要，但政府有針對(duì)性的指導(dǎo)同樣重要。移居地政府可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，根據(jù)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，指導(dǎo)移民學(xué)習(xí)機(jī)械操作、廚師等方面具有較好就業(yè)前景的培訓(xùn)內(nèi)容。國(guó)家可與當(dāng)?shù)卮髮?zhuān)院校或附近的大專(zhuān)院校簽訂協(xié)議，優(yōu)先錄用移民適齡兒童，學(xué)習(xí)勞動(dòng)技能，畢業(yè)后在遷入地推薦就業(yè)。為了促進(jìn)遷入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，讓年輕一代的移民留在遷入地，從而建立起一種歸屬感，完成融入社會(huì)的過(guò)程，達(dá)到移民工作的最終目標(biāo)。

為有創(chuàng)業(yè)意愿的移民提供支持。通過(guò)調(diào)查了解到，雖然國(guó)家出臺(tái)的移民政策對(duì)移民創(chuàng)業(yè)有貸款優(yōu)惠政策，但實(shí)際執(zhí)行起來(lái)比較困難。對(duì)想要?jiǎng)?chuàng)業(yè)的移民來(lái)說(shuō)，政府對(duì)移民的創(chuàng)業(yè)計(jì)劃審核程序更為復(fù)雜，而政府方面則認(rèn)為，移民的創(chuàng)業(yè)計(jì)劃需要一份詳盡的報(bào)告說(shuō)明，以增加獲得銀行貸款的可能性。盡管政策給移民提供了一些優(yōu)惠，但銀行認(rèn)為移民創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)更大，因此同意移民貸款的可能性很小。對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，政府與銀行要做好溝通協(xié)調(diào)工作，政府應(yīng)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人士對(duì)移民進(jìn)行企劃指導(dǎo)，提高移民通過(guò)銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的可能性，盡最大可能為移民創(chuàng)業(yè)提供綠色通道，幫助移民真正致富，最大程度地讓水庫(kù)移民適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)環(huán)境。

5.5 水庫(kù)移民安置思想觀念適應(yīng)性提升策略

水庫(kù)移民安置移居初期，移民集中安置方式可緩解遷入地的不安，而左鄰右舍都是同村遷入的老熟人，這樣的居住環(huán)境對(duì)移民的情緒起到一定的安撫作用。但隨著居住年數(shù)的增加，移民在遷入地沒(méi)有認(rèn)識(shí)新朋友，與當(dāng)?shù)厝巳狈煌?，?huì)使移民村變成了一座“圍城”，遠(yuǎn)離遷入地社會(huì)，這種現(xiàn)狀不利于移民歸屬感的建立。移徙者的社會(huì)角色轉(zhuǎn)換要求移徙者拋棄自己是移徙者的觀念，在思想意識(shí)方面對(duì)遷入地產(chǎn)生依附情感，對(duì)遷入地居民產(chǎn)生“我群體”意識(shí)。為消除隔閡，政府應(yīng)利用節(jié)慶時(shí)機(jī)，開(kāi)展多種娛樂(lè)活動(dòng)，以促進(jìn)移民和當(dāng)?shù)孛癖姷慕煌?。可通過(guò)結(jié)對(duì)的方式，政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位和各個(gè)移民村分別結(jié)對(duì)，開(kāi)展合唱比賽、趣味體育競(jìng)賽等活動(dòng)，讓移民和當(dāng)?shù)鼐用裼袡C(jī)會(huì)互相了解和交流，豐富移民聚居的文化氛圍。春節(jié)期間，移民局干部及政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位可到移民家做客，拜年，開(kāi)展慰問(wèn)活動(dòng)，讓移民感受到遷入地政府的關(guān)懷，增強(qiáng)移民對(duì)政府的信任，形成良性互動(dòng)，幫助移民盡快融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，產(chǎn)生歸屬感和幸福感。按照上述方式不僅能夠讓水庫(kù)移民在思想觀念上適應(yīng)新的環(huán)境，同時(shí)也能與周?chē)用裥纬闪己玫娜穗H關(guān)系。

5.6 優(yōu)化水庫(kù)移民安置資金管理程序

移民資金管理要經(jīng)過(guò)很多環(huán)節(jié)，在資金流通過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)流失或挪用的情況，極易在中間環(huán)節(jié)產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，影響到移民工作，質(zhì)量難以保證。同時(shí)也會(huì)造成移民對(duì)政府的不信任，甚至產(chǎn)生抵觸情緒。為此，必須發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的獨(dú)立審計(jì)監(jiān)督職能，加強(qiáng)對(duì)移民資金的審計(jì)監(jiān)督，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的資金管理部門(mén)，做到公平、公正、公開(kāi)，使移民資金落實(shí)到位。

6 結(jié) 語(yǔ)

水利工程建設(shè)是國(guó)家建設(shè)的重要組成部分，也是國(guó)家規(guī)劃發(fā)展的必要內(nèi)容，因此水庫(kù)移民不可避免。通過(guò)水庫(kù)移民安置適應(yīng)性提升策略的提出與落實(shí)，希望能夠降低移民的心理偏差程度，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)，間接地提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。