■ 中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級(jí)研究員、城市更新研究中心主任 秦虹

近幾年來(lái)，城市更新一直是國(guó)內(nèi)比較熱門的話題。2021年，我們?nèi)チ藦V州、深圳、北京、成都、重慶、上海、南京、杭州等一、二線城市，還有濰坊等三、四線城市，看了不少的案例，其中有兩個(gè)比較明顯的感受：一是各地城市更新的熱情比較高。地方政府對(duì)城市更新的政策和下一步的規(guī)劃以及推動(dòng)都很積極努力，從政府到企業(yè)都很重視城市更新，也有一些比較好的創(chuàng)新案例、成功案例；二是困惑比較多。首先在政策層面上，很多城市特別是一、二線城市出臺(tái)了很多政策，但有的政策比較籠統(tǒng)，很難操作。城市更新政府重視，政策也有了，但是企業(yè)不知道如何能夠參與到城市更新的項(xiàng)目中去，地方政府也覺(jué)得落地的項(xiàng)目不容易推動(dòng)；其次，有的地方政策制定得比較好，也有很多創(chuàng)新，但是政策落不了地。比如，在功能混合、土地混合使用、消防驗(yàn)收指標(biāo)、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等政策上，好像沒(méi)有一個(gè)能夠落地的，或者很難落地到真正項(xiàng)目層面；再次，還有一些城市自稱重視城市更新，但本地政策并沒(méi)有出臺(tái)，缺少實(shí)施的機(jī)制。而在實(shí)操層面上，出現(xiàn)了地方政府做不了、企業(yè)難參與的問(wèn)題。完全讓政府來(lái)包辦，或者政府的平臺(tái)公司來(lái)包辦城市更新項(xiàng)目，但市場(chǎng)化的企業(yè)真正要想?yún)⑴c到城市更新中，又存在很多障礙和阻礙，缺乏實(shí)施的路徑。在住建部2021年8月30日出臺(tái)《關(guān)于在城市實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建的通知》后，很多地方就認(rèn)為不讓大拆大建，盈利模式應(yīng)該怎樣建立？下一步的城市更新該如何推動(dòng)？這也是一個(gè)很大的困惑。

城市更新面臨新形勢(shì)、新要求

現(xiàn)在，盡管城市更新比較熱，但除了上海、深圳、北京等大城市有相對(duì)比較成熟的實(shí)踐和政策、有延續(xù)下來(lái)的城市更新行動(dòng)經(jīng)驗(yàn)外，仍有很多城市還正在探索這種模式。從未來(lái)發(fā)展來(lái)看，城市更新行動(dòng)一定是推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然。中共中央在“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中明確提出，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和品質(zhì)提升。未來(lái)中國(guó)的城市高質(zhì)量發(fā)展，很重要的一個(gè)推動(dòng)力就是要靠城市更新來(lái)推動(dòng)城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展，這是高質(zhì)量發(fā)展和轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)必然趨勢(shì)。未來(lái)，城市更新是各個(gè)城市都必須要做的一件事情，只有這樣，才能真正落實(shí)中央城市工作會(huì)提出來(lái)的未來(lái)城市發(fā)展要堅(jiān)持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量的要求。

盡管現(xiàn)在的城市更新，大家都很熱情也很難，但這是未來(lái)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要推動(dòng)力和抓手，這個(gè)問(wèn)題的研究對(duì)城市更新具有非常重要的意義。城市更新完全依靠政府實(shí)施、政府投資、政府操辦、政府包辦，顯然是不現(xiàn)實(shí)的，所以城市更新必須采取政企合作、政企共塑的模式。在新時(shí)代，盡管很多城市在城市更新中做了很多探索，但都面臨新形勢(shì)、新要求，也應(yīng)該有新的發(fā)展趨勢(shì)。

城市更新的四大新趨勢(shì)

趨勢(shì)一：從碎片化、應(yīng)急式更新，到有政策和規(guī)劃引導(dǎo)的更新

過(guò)去有的城市在城市更新中，一般是碎片化、點(diǎn)狀更新比較多，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃政策引導(dǎo)。還有一些應(yīng)急式的更新，比如，棚改、老舊小區(qū)改造，做了涉及民生的一些更新，未來(lái)肯定要進(jìn)入有政策、有規(guī)劃引導(dǎo)的更新。住建部正在牽頭制定指導(dǎo)各地實(shí)施城市更新行動(dòng)的政策文件，這個(gè)文件將會(huì)從國(guó)家戰(zhàn)略的高度來(lái)加強(qiáng)城市更新的頂層設(shè)計(jì)，明確總體要求、重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)施路徑，設(shè)立分階段的工作目標(biāo)，建立適用于城市更新的體制機(jī)制、管理制度和政策措施，為各地方因地制宜地制定城市更新的政策和規(guī)劃，提供前瞻性、全局性、系統(tǒng)性的指引。

我們看到，一些地方，如上海、深圳都出臺(tái)了城市更新的條例，北京、成都、重慶等地也都出臺(tái)了實(shí)施意見管理辦法和行動(dòng)計(jì)劃。從管理方面來(lái)說(shuō)，各地方為了推動(dòng)城市更新，也設(shè)立了一些治理的機(jī)構(gòu)，如專門的管理部門、學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等來(lái)推動(dòng)實(shí)施城市更新。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年各地方出臺(tái)了106項(xiàng)關(guān)于城市更新的相關(guān)政策，比2020年的47項(xiàng)增加了一倍多，這些政策從更新條例、操作規(guī)范、實(shí)施細(xì)則、管理辦法、專項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施意見等層面，提出了全方位、系統(tǒng)化的政策指導(dǎo)。這些政策設(shè)計(jì)的城市基本上涉及了全國(guó)主要城市和大部分省份，所以未來(lái)城市更新一個(gè)大的趨勢(shì)，就是從過(guò)去碎片化、應(yīng)急式的更新，到有政策、有規(guī)劃引導(dǎo)的更新。

趨勢(shì)二：從以拆除重建為主的更新，到以保留為主的有機(jī)更新

《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》對(duì)城市更新中的“拆建”給出了明確的政策邊界，這對(duì)以往拆除重建類的城市更新將形成精準(zhǔn)制約，嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除?！锻ㄖ访鞔_提出，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目?jī)?nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%；嚴(yán)格控制大規(guī)模增建，除增建必要的公共服務(wù)設(shè)施外，不大規(guī)模新增老城區(qū)建設(shè)規(guī)模，不突破原有密度強(qiáng)度，不增加資源環(huán)境承載壓力；原則上更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目?jī)?nèi)拆建比不應(yīng)大于2；嚴(yán)格控制大規(guī)模搬遷；鼓動(dòng)以就地、就近安置為主，城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

第一，這種明確的政策邊界，對(duì)以往各地方拆除重建類的更新，將形成比較精準(zhǔn)的制約。

第二，《通知》還強(qiáng)調(diào)城市更新不能夠沿用過(guò)度的房地產(chǎn)開發(fā)模式，要探索政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)的模式?！锻ㄖ烦雠_(tái)后，很多參與城市更新的企業(yè)就提出兩個(gè)問(wèn)題：如果城市不搞房地產(chǎn)開發(fā)的拆除重建，那地方財(cái)政怎么辦？除了廣東、深圳外，很多地方一二級(jí)土地分開，土地招拍掛。如果以房產(chǎn)開發(fā)這種模式來(lái)推動(dòng)城市中心建設(shè)，地方財(cái)政怎么辦？我認(rèn)為，未來(lái)，國(guó)家大的政策方向就是地方財(cái)政要逐漸擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，依靠發(fā)展產(chǎn)業(yè)，通過(guò)現(xiàn)金流來(lái)獲取稅收，支持地方財(cái)政。如果不大搞房產(chǎn)開發(fā)，不蓋更多的商品房，大城市居民的住房怎么辦？大城市的住房除了我們現(xiàn)有還在新區(qū)建的新房之外，已建成區(qū)內(nèi)的房子，更多的是通過(guò)老舊小區(qū)改造和大力發(fā)展住房租賃，來(lái)解決大城市新市民、年輕人的住房問(wèn)題。所以，我們可以看到2021年7月國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》中，關(guān)于保障租賃住房房源的推出，很大一部分就是存量的物業(yè)轉(zhuǎn)化，如舊工業(yè)、舊商業(yè)、舊辦公轉(zhuǎn)化為租賃住房。

第三，政策要支持更新項(xiàng)目策劃、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體化推進(jìn)，鼓勵(lì)功能混合和用途兼容，推行混合用地類型，采取疏解、騰挪、置換、租賃等方式，發(fā)展新業(yè)態(tài)、新場(chǎng)景、新功能，鼓勵(lì)推動(dòng)由開發(fā)方式向經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變?！锻ㄖ芬笳墓芾砟Ｊ胶推髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)模式都要發(fā)生改變。政府的規(guī)劃管理模式過(guò)去都是重視新建，關(guān)于建筑類的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、驗(yàn)收等，基本上都是針對(duì)新建建筑，未來(lái)對(duì)存量更新改造的一系列規(guī)劃指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，也都應(yīng)該有新的規(guī)定，不然存量更新是很難做的。另外，之前的企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式是涉房涉地，比較習(xí)慣和熟悉的模式就是開發(fā)、銷售，所以盈利模式非常清晰，未來(lái)需要加大持有、運(yùn)營(yíng)的比例，這將給企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式帶來(lái)一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

趨勢(shì)三：從單維建筑更新，到民生產(chǎn)業(yè)、文化多維更新

未來(lái)的城市更新將從存量建筑改造提升、高質(zhì)量公共空間擴(kuò)容、文化生態(tài)價(jià)值構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)完善、社區(qū)提升等多個(gè)方面，持續(xù)激活片區(qū)活力與生命力。

外在更新，包括對(duì)環(huán)境，基設(shè)，形象，建筑的美化、修繕，城市空間品質(zhì)的改善等都要進(jìn)行設(shè)計(jì)。未來(lái)的城市更新，僅僅改造建筑無(wú)法達(dá)到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)、內(nèi)需消費(fèi)、提升城市活力的目標(biāo)，所以，城市更新一定要內(nèi)外兼修。

內(nèi)在更新，包括民生、經(jīng)濟(jì)、文化三個(gè)方面。民生方面，完善老舊小區(qū)，兼顧保障養(yǎng)老育兒、醫(yī)療、文化體育等公共服務(wù)設(shè)施的補(bǔ)短板，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市信息系統(tǒng)的更新；經(jīng)濟(jì)方面，產(chǎn)業(yè)更新承載著優(yōu)化升級(jí)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，增加新的優(yōu)質(zhì)供給，“破舊立新”的重要使命；文化方面，不僅是文化和歷史的保護(hù)，還要挖掘內(nèi)在的文化價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公眾參與和治理水平提升，形成可持續(xù)的文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。地方政府要兼顧多重目標(biāo)，而綜合實(shí)力強(qiáng)、策劃理念超前、運(yùn)營(yíng)能力突出的企業(yè)機(jī)遇更多。

趨勢(shì)四：從點(diǎn)狀和單業(yè)態(tài)更新，到片區(qū)綜合統(tǒng)籌更新

中國(guó)的城市更新將會(huì)從過(guò)去的點(diǎn)狀更新、單業(yè)態(tài)更新為主，發(fā)展到未來(lái)的片區(qū)綜合統(tǒng)籌更新。實(shí)際上，城市更新既有點(diǎn)狀更新，也有片區(qū)的更新，最終完成城市不斷輪回的整體更新。

現(xiàn)在的城市更新面臨很多挑戰(zhàn)，片區(qū)更新連接起微觀尺度和城市的宏觀尺度中的銜接協(xié)調(diào)作用。片區(qū)更新實(shí)現(xiàn)城市功能的完善，兼顧經(jīng)濟(jì)效益，有效地避免更新中存在碎片化和利益分配不均的問(wèn)題。片區(qū)更新作用是巨大的，從點(diǎn)狀更新逐步推進(jìn)到片區(qū)更新，最終實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的城市全域更新，未來(lái)可能是一個(gè)路徑。

城市片區(qū)更新從1.0到2.0，要做好六個(gè)統(tǒng)籌

我國(guó)城市的片區(qū)更新，過(guò)去更多是1.0版本，它有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是以大規(guī)模拆除重建為主，推倒重來(lái)；二是以單業(yè)態(tài)更新為主，如工改工、住改住、商改商，業(yè)態(tài)比較單一，商業(yè)配套僅僅只能滿足本區(qū)的需要。未來(lái)城市的片區(qū)更新要從1.0版本到2.0版本，不再以大規(guī)模重建為主，是留改拆有機(jī)融合，充分尊重當(dāng)?shù)馗碌赜虻娜嗣}、文脈、地脈；不是單業(yè)態(tài)更新，更多是居住、辦公、文化、娛樂(lè)、商業(yè)多業(yè)態(tài)在這個(gè)片區(qū)共生。配套不僅服務(wù)于更新片區(qū)，更重要的是要帶動(dòng)城市片區(qū)的活化，補(bǔ)齊城市的短板，提升更新區(qū)域的價(jià)值。

經(jīng)過(guò)一年的調(diào)研，我們給出的結(jié)論是：片區(qū)更新不等于規(guī)模大。未來(lái)的城市更新（片區(qū)更新），關(guān)鍵在于統(tǒng)籌。綜合統(tǒng)籌可以解決城市更新中所遇到的政策層面、實(shí)踐層面、企業(yè)參與、盈利等困惑。

第一，統(tǒng)籌解決空間資源配置效率提高問(wèn)題。城市更新并非是物質(zhì)的更新，更新內(nèi)容包括產(chǎn)業(yè)、文化、居住、商業(yè)、民生等方面。如果不在一個(gè)大的片區(qū)做更新統(tǒng)籌，容積率的轉(zhuǎn)移、空間載體、業(yè)態(tài)用途將很難實(shí)施。如何把片區(qū)更新的效果做到最優(yōu)，需要解決整個(gè)空間的資源配置，公共空間、居住空間及總體片區(qū)的容積率。

第二，統(tǒng)籌解決更新資金投入與產(chǎn)出平衡問(wèn)題。有的項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與效益不成正比，如果實(shí)施片區(qū)統(tǒng)籌，可以做到“肥瘦搭配”，平衡投入與產(chǎn)出機(jī)制，引入更多的社會(huì)機(jī)制和市場(chǎng)化企業(yè)參與城市更新，減少政府與居民的投入負(fù)擔(dān)。比如改造老舊小區(qū)，在它的內(nèi)部空間很難再增加服務(wù)性的產(chǎn)業(yè)化的盈利性設(shè)施，如果把片區(qū)更新作為統(tǒng)一規(guī)劃更新，將會(huì)給老舊小區(qū)單獨(dú)劃出一些公共的服務(wù)空間。

第三，統(tǒng)籌解決城市功能補(bǔ)短板問(wèn)題。在新中國(guó)成立初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，先生產(chǎn)再生活導(dǎo)致城市功能的缺失和短板，后來(lái)許多城市調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)現(xiàn)代生活的需求大幅度增加。比如，上海提出營(yíng)造“15分鐘社區(qū)生活圈”，讓市民在以家為中心的15分鐘步行可達(dá)范圍內(nèi)，享有較為完善的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、商業(yè)、交通、文體等基本公共服務(wù)設(shè)施，通過(guò)構(gòu)建宜居、宜業(yè)、宜學(xué)、宜游的社區(qū)服務(wù)圈，提高居民生活品質(zhì)。

第四，統(tǒng)籌解決更新實(shí)施的多主體利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。未來(lái)的城市更新，不能大拆大建，不是推倒重來(lái)。老舊建筑的原業(yè)主、利益主體非常復(fù)雜，在更新中如何保護(hù)所有的主體投資人、原業(yè)主、產(chǎn)權(quán)租用人、投資人的利益，需要各個(gè)方面的協(xié)調(diào)實(shí)施。

第五，統(tǒng)籌解決城市更新“挑肥揀瘦”的碎片化問(wèn)題。過(guò)去的城市更新，更容易拆除，現(xiàn)在都是“硬骨頭”，只有綜合統(tǒng)籌片區(qū)的更新，才能解決“好改的大家都搶著改，難改的都沒(méi)有人改”的局面。越難改的地方問(wèn)題越多，積累的問(wèn)題就越大，也造成了城市發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀。

第六，統(tǒng)籌解決更新實(shí)施的多方工作協(xié)同問(wèn)題。城市更新涉及方方面面，政府的管理也是涉及到各個(gè)部門，比如要發(fā)展商業(yè)，商務(wù)部門有促進(jìn)商業(yè)發(fā)展的基金；老舊小區(qū)改造，建設(shè)部門有支持老舊小區(qū)的基金，產(chǎn)業(yè)部門有推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基金，等等。如果各種基金不能在片區(qū)里統(tǒng)籌實(shí)施，更新的效果和效益將會(huì)大打折扣。

片區(qū)更新統(tǒng)籌需要兩個(gè)工具、四個(gè)打通

實(shí)施片區(qū)更新的綜合統(tǒng)籌面臨很多挑戰(zhàn)，政府有困惑，片區(qū)更新的經(jīng)驗(yàn)并不多；企業(yè)也有很大的困惑，不知道怎樣城市更新。城市更新片區(qū)綜合統(tǒng)籌更新需要有突破和創(chuàng)新，需要兩個(gè)工具、四個(gè)打通。

兩個(gè)工具，一是規(guī)劃工具。片區(qū)統(tǒng)籌的本質(zhì)就是片區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的平衡，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、資金結(jié)構(gòu)的平衡以及規(guī)劃指標(biāo)疏密結(jié)構(gòu)的平衡等。所以我們認(rèn)為，跳出地塊限制，會(huì)有廣闊的產(chǎn)業(yè)視野，更多元的城市要素、更長(zhǎng)效的發(fā)展目標(biāo)，共同統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)城市更新的多方價(jià)值平衡，讓社會(huì)資本和民眾及其他更新參與者都能在更新中實(shí)現(xiàn)共贏；二是金融工具。金融工具涉及到一系列資本操作，包括基金化的土地整備、長(zhǎng)期貸款的支持、退出環(huán)節(jié)的證券化的運(yùn)作。

所以，未來(lái)解決城市片區(qū)綜合統(tǒng)籌更新面臨的這些挑戰(zhàn)，需要規(guī)劃工具和金融工具來(lái)解決。通過(guò)規(guī)劃工具可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌平衡片區(qū)更新后的用地強(qiáng)度要求，統(tǒng)籌平衡各類產(chǎn)業(yè)生態(tài)與服務(wù)內(nèi)容要求，統(tǒng)籌平衡各方參與主體的短期與長(zhǎng)期投資的要求，統(tǒng)籌平衡各類公共服務(wù)和人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化的要求。通過(guò)金融工具來(lái)實(shí)現(xiàn)從過(guò)去圍繞著土地做房產(chǎn)，到未來(lái)緊跟城市做資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，這一系列都需要?jiǎng)?chuàng)新。

另外，還需要四個(gè)打通。一是打通多元主體參與片區(qū)更新的策略路徑；二是打通社會(huì)資本參與片區(qū)更新的金融路徑；三是打通片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃的實(shí)施方案編制路徑；四是打通共建、共治、共享、共贏的民眾參與路徑。

城市需要更新，城市更新也需要尊重規(guī)律，統(tǒng)籌謀劃，推動(dòng)以城市片區(qū)價(jià)值提升為目標(biāo)的片區(qū)綜合統(tǒng)籌更新模式進(jìn)行升級(jí)。