高 申

中國建筑設(shè)計研究院 北京 100032

1 美國應(yīng)急管理制度

在美國，洪水災(zāi)害保險是獨立于房屋保險之外的獨立險種，屬于單獨特殊保險種類，由美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA）[1]下的全國洪水災(zāi)害保險項目創(chuàng)立。美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署隸屬于國土安全部(Home Land Security)，是美國聯(lián)邦政府行政部門防災(zāi)減災(zāi)管理機構(gòu)。

應(yīng)急管理署（FEMA）的歷史起源于美國國會的1803年美國歷史上的第一起聯(lián)邦法律法案，即關(guān)于自然災(zāi)難的緩解法案。在1802年12月，在新漢普菲爾州的波特矛斯市發(fā)生了一起嚴(yán)重的火災(zāi)，火災(zāi)幾乎摧毀了整個海港城市，在當(dāng)年幾乎威脅到了整個新英格蘭地區(qū)的商業(yè)。在1803年，美國國會通過了一項法律，通過延緩幾個月債券的付款日期，這為當(dāng)時波特矛斯大火中損失的商人提供了緩解。

1979年4月1日 卡特總統(tǒng)簽署了12127號執(zhí)行令，成了美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署。1979年7月20日再次簽署了12148執(zhí)行令，賦予了美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署兩項職能任務(wù)。一是緊急事態(tài)管理權(quán)限，二是民事防護。1974年由美國佛爾蒙特議員 Robert T. Stafford提出且通過了自然災(zāi)害緩解和緊急狀態(tài)協(xié)助法案，該法案也叫Stafford Act。該法案奠定了緊急事態(tài)處理方法和頒布了先行的自然災(zāi)害反饋機制和災(zāi)后重建框架。1988年的災(zāi)難緩解和緊急事務(wù)協(xié)助修正案中（Disaster Relief and Emergency Assistance Amendments）針對Stafford Act法案進行了修正，同時美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署 的管理權(quán)限又被再次擴大。2001年“911”恐怖襲擊后，國土安全和緊急事態(tài)處理的規(guī)章制度和認(rèn)定都發(fā)生了改變。2002年布什總統(tǒng)簽署了國土安全法案，2003年3月1日成立了國土安全部（Department of Homeland Security（DHS）），同時 美國FEMA和其他21個組織也被重組在國土安全局下。2005年 歷史上著名的卡拉琳娜颶風(fēng)襲擊了密西西比州，造成了古夫灣沿岸大面積的毀滅性打擊，大量的家庭遷移，造成數(shù)億美元的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟損失。2006年國會通過了卡特琳娜災(zāi)后緊急管理和重建法案。該法案賦予美國FEMA在國土安全部下有獨特的權(quán)限。規(guī)定了FEMA 的主要職責(zé)和任務(wù)，同時也賦予了FEMA管理者為總統(tǒng)、國土安全委員會和國土安全部部長的首席顧問。首席顧問參與負(fù)責(zé)全美境內(nèi)所有緊急事務(wù)處理管理辦法。2012年颶風(fēng)Sandy襲擊了整個東海岸，又一次測試了聯(lián)邦應(yīng)急署的管理能力。颶風(fēng)造成的損失持續(xù)常久，數(shù)百萬人失去了電力系統(tǒng)，數(shù)十萬房屋被毀，數(shù)十億美元的損失。因此，2013年美國國會又通過了Sandy颶風(fēng)重建加強法案，該法案目的是簡化公共基礎(chǔ)設(shè)施重建流程，同時也允許聯(lián)邦政府認(rèn)可的民族部落（美國境內(nèi)有印地安原住民自治區(qū)，該區(qū)域與地方政府同級別）直接申請總統(tǒng)確認(rèn)的災(zāi)難聲明。2017年，又一次歷史性的大西洋颶風(fēng)季造成了大量財產(chǎn)損失。這次的連續(xù)颶風(fēng)使得FEMA的緊急管理重心轉(zhuǎn)移到建立一個時刻準(zhǔn)備迎接災(zāi)難的管理系統(tǒng)，同時也簡化了FEMA的系統(tǒng)復(fù)雜程度。2018年國會通過災(zāi)難重建改革法案Disaster Recovery Reform Act of 2018 ，從而再次擴大了FEMA的權(quán)限。通過不同歷史事件和時間的演變，最終到今天的FEMA。

美國應(yīng)急管理署FEMA工作流程是，當(dāng)災(zāi)難發(fā)生后。首先是州政府確認(rèn)災(zāi)難并進行財產(chǎn)損失評估。州政府對損失報告進行審議鑒定，確認(rèn)災(zāi)難破壞范圍和災(zāi)難程度。州長或地方官員決定是否有足夠的資源應(yīng)對災(zāi)難。如果洲內(nèi)或地區(qū)內(nèi)不能應(yīng)對，需要向聯(lián)邦政府提出救助方式或輔助需求。并向聯(lián)邦政府提交一份重大災(zāi)難聲明報告?？偨y(tǒng)再次審議州政府提出的幫助需求并判斷地方政府是否需要聯(lián)邦的幫助災(zāi)難重建。如災(zāi)難確認(rèn)，則聯(lián)邦政府發(fā)表災(zāi)難聲明。之后聯(lián)邦應(yīng)急措施署開始為受災(zāi)地區(qū)提供資金，物資和人員幫助。

2 美國洪水保險制度NFIP（National Flood Insurance Program）

FEMA主要處理野火，風(fēng)暴，臺風(fēng)，龍卷風(fēng)和洪水，地震等自然災(zāi)害，洪災(zāi)是該部門主要負(fù)責(zé)項目之一。美國洪水保險制度創(chuàng)立于1968年， 當(dāng)時國會通過了全國洪水保險法案（National Flood Insurance Act of1968）。該法案的主旨目標(biāo)有兩部分，一是共同分擔(dān)洪水造成的財產(chǎn)損失，二是通過該法案可以限制和疏導(dǎo)在洪水概率高發(fā)地的土地開發(fā)，從而以最大限制 洪水可能造成的財產(chǎn)和生命損失。聯(lián)邦應(yīng)急管理署FEMA 下設(shè)一個部門專門負(fù)責(zé)全國洪水保險制度NFIP（National Flood Insurance Program）[2]。NFIP通過和60多家保險公司合作，為大眾提供洪水保險。保險公司通過該機構(gòu)負(fù)責(zé)發(fā)布的洪水風(fēng)險地圖（Flood Risk Map）和地區(qū)洪災(zāi)保險價錢（FEMA Flood insurance rate map）來向大眾或單位出售保險。相當(dāng)于政府官方評估定價，保險公司代理運營。

2.1 NFIP的洪水風(fēng)險評估體系

自從1970年頒布了的洪水保險地圖FIRM（Flood insurance Rate Map）后，保險定價主要依托靜態(tài)測量體系，即主要強調(diào)不動產(chǎn)所在的土地距離海拔的高度從而進行定價。這種定價方式不能涵蓋所有洪水突發(fā)情況，同時測量方式也偏單一化。2021年10月1日起 ，新的洪水風(fēng)險評估體系2.0將會代替過去的評估體系。新的洪水風(fēng)險評估應(yīng)用大數(shù)據(jù)統(tǒng)計和GIS信息制定了特殊評估體系，該體系包含地區(qū)內(nèi)私人建筑物洪水風(fēng)險數(shù)據(jù)、災(zāi)難數(shù)據(jù)演算模型和保險精算等。主要評估考慮因素分為幾類：一是 該地區(qū)造成洪水的來源種類：例如河流泛濫、暴雨匯集、海岸線腐蝕和瞬間暴雨等；二是歷史性洪澇頻率和預(yù)測；三是 不動產(chǎn)距離水源距離；四是不動產(chǎn)的性質(zhì)和特殊性，例如整體重建估價，具體地理高度和周圍地勢走向。同時根據(jù)數(shù)據(jù)庫的計算模型，該評估體系也會成為一個浮動的評估體系，價格會有升有降。該體系更有優(yōu)勢應(yīng)對全球變暖的洪澇災(zāi)害風(fēng)險的變化。在舊洪水風(fēng)險評估體系中，擁有低價值房產(chǎn)的參保人付出了更多的風(fēng)險對應(yīng)價值保費。而擁有高價值資產(chǎn)的參保人沒有付出應(yīng)與之風(fēng)險匹配的保費。在新的風(fēng)險評估體系中將根據(jù)大數(shù)據(jù)對每一個獨立參保人家庭，實施對應(yīng)獨立的保費，從而達(dá)到公平的平坦風(fēng)險。

2.2 美國洪水保險NFIP的工作制度

NFIP設(shè)立的是為了將災(zāi)后重建撥款項目轉(zhuǎn)變成為一個災(zāi)難發(fā)生前及時預(yù)防制止的共同承擔(dān)風(fēng)險項目。NFIP項目不僅僅是洪水保險制度，同時也是一個洪水風(fēng)險管控指導(dǎo)管理制度。參與方以市鎮(zhèn)為單位自愿參加。洲內(nèi)分為不同郡縣，郡縣下屬為市鎮(zhèn)。當(dāng)一個市鎮(zhèn)參與聯(lián)邦的全國洪水保險制度后，NFIP才能為該市鎮(zhèn)提供保險條款，同時市鎮(zhèn)也要履行責(zé)任參與洪災(zāi)去建設(shè)管理管控。本質(zhì)上當(dāng)?shù)卣畢⑴c聯(lián)邦政府的NFIP制度是基于地方政府采用聯(lián)邦政府的洪水地區(qū)管控條例，從而在洪水災(zāi)難的源頭上減少洪水造成的財產(chǎn)損失。自從1968年NFIP法案頒布后，就限定了地區(qū)公共主體（當(dāng)?shù)胤降卣┛梢赃x擇參與執(zhí)行聯(lián)邦政府的洪災(zāi)區(qū)域管理控制條例。因為個人主體不能直接管控建筑工程用地的選擇，所以NFIP制度是以地方政府為主體單位參與進行。同時如果沒有地方政府的監(jiān)督管理，也很難做到規(guī)劃層面整體應(yīng)對洪災(zāi)區(qū)域的規(guī)劃和預(yù)防洪災(zāi)造成的財產(chǎn)損失。除非整體社區(qū)都認(rèn)同且參與執(zhí)行洪災(zāi)區(qū)域緩解方案，否則潛在的洪災(zāi)財產(chǎn)損失將不可避免，同時也會消減災(zāi)后重建預(yù)算的幫扶力度。聯(lián)邦政府制定的NFIP制度項目是地方政府自愿參與，有些州政府會把NFIP項目設(shè)定為強制保險項目之一。當(dāng)一個社區(qū)或地方政府參與了NFIP項目但沒有遵守其中的管理方法和制度就會收到NFIP項目的暫緩和中止。

公示與優(yōu)惠制度。聯(lián)邦應(yīng)急管理署FEMA每月都會發(fā)布名單公示一些市鎮(zhèn)被暫緩NFIP項目。這些被暫停NFIP項目的市鎮(zhèn)通常因以下原因：一是沒有接受或執(zhí)行洪災(zāi)管控區(qū)域?qū)?yīng)措施；二是 沒有執(zhí)行或部分執(zhí)行最新版洪災(zāi)管控區(qū)域?qū)?yīng)措施；四是對洪災(zāi)管控區(qū)條例管理沒有執(zhí)法。沒有參與NFIP項目的市鎮(zhèn)居民除了不能購買NFIP的洪水保險外，該地區(qū)也不能參與聯(lián)邦的投資撥款項目，甚至如果該地區(qū)為特別洪災(zāi)區(qū)遭受洪水災(zāi)難，災(zāi)后重建項目也不會得到聯(lián)邦救災(zāi)撥款和協(xié)助。同時NFIP也會通過保費打折優(yōu)惠的方式鼓勵地方政府參與項目參加保險。如： 為新參與NFIP的社區(qū)，NFIP系統(tǒng)成立之前的建筑以及NFIP新劃分的地區(qū)上的不動產(chǎn)提供保費的折扣； 參保人的不動產(chǎn)發(fā)生產(chǎn)權(quán)變更的時候，新業(yè)主可以繼承上一任業(yè)主的參保計劃和折扣保費； 在舊的評估體系中參保人的社區(qū)如果參與了社區(qū)風(fēng)險評估體系，則該社區(qū)可以獲得NFIP給予的5%-45%的保費折扣。在新的洪水風(fēng)險評估體系2.0中，不在使用洪水區(qū)域圖來評估，因此保費折扣將平均分配在整個社區(qū)內(nèi)的參保人而不是以洪水區(qū)域的簡單劃分。

社區(qū)風(fēng)險評估體系。該體系是為參與NFIP項目的社區(qū)或地方政府的一項評估打分系統(tǒng)。是為鼓勵社區(qū)政府參與NFIP項目并履行NFIP洪災(zāi)區(qū)域管控條例的具體實施條例和指導(dǎo)區(qū)域規(guī)劃為目的。通過打分系統(tǒng)強化社區(qū)地方政府的管控實踐，從而達(dá)到三項目標(biāo)：一是 減少不動產(chǎn)的洪水風(fēng)險。二是 加強輔助洪水保險對全美洪水災(zāi)后重建的幫助。三是 全面綜合落實洪災(zāi)區(qū)域管控規(guī)章制度。

2.3 以馬賽諸塞州法律對比聯(lián)邦洪水保險案例

雖然NFIP是聯(lián)邦政府的面對全部社區(qū)以及地方政府，但地方政府具體實施時還是有所區(qū)別。根據(jù)馬賽諸塞州法律（209CMR 57）[3]，馬賽諸塞州參與了聯(lián)邦政府的 NFIP制度項目，也不強制業(yè)主購買洪水保險，但法律明確規(guī)定，禁止債權(quán)人強制要求債務(wù)人購買超過剩余貸款額度的洪水保險，同時也限制洪水保險自負(fù)額超過5000美元的洪水保險。但聯(lián)邦的NFIP規(guī)定貸款人產(chǎn)業(yè)在特別洪災(zāi)區(qū)域（SFHA，Special Flood Hazard Area）里需要強制購買洪水保險。除法律強制購買之外，如果你是貸款購房者，房子并不在特別洪災(zāi)區(qū)域里，通常貸款發(fā)放機構(gòu)也會要求貸款人購買洪水保險，以減少貸款風(fēng)險。因為根據(jù)FEMA，你的物業(yè)坐落于特別洪災(zāi)區(qū)域（SFHA，Special Flood Hazard Area），放貸機構(gòu)通常為了風(fēng)險最小化，會強制要求貸款人購買洪水保險。通常洪水高發(fā)區(qū)地處于低海拔地區(qū)或者靠近開闊水域地區(qū)。FEMA 會定期更新保險價目數(shù)據(jù)和洪災(zāi)地圖區(qū)域，所以一塊地產(chǎn)有可能以前從未需要購買洪水保險，之后面臨購買需求。在某些情境下一塊地區(qū)被更新為特別洪災(zāi)區(qū)域，但你對FEMA的決定有異議，你可以和你的貸款發(fā)放方共同申請FEMA重新審議該地區(qū)洪災(zāi)風(fēng)險。該操作也叫風(fēng)險復(fù)議LODR（Letter of Determination Review），然后FEMA會重新審議該地區(qū)的洪災(zāi)風(fēng)險。盡管之后你的地區(qū)可能被從特別洪災(zāi)區(qū)移除，放貸機構(gòu)還是有可能會根據(jù)貸款協(xié)議繼續(xù)行駛他的權(quán)益強制你購買洪水保險。

2.4 聯(lián)邦NFIP 與私人洪水保險之對比[4]

提供洪水保險的保險公司通常為兩種。大多數(shù)是和全國洪水保險制度NFIP（National Flood Insurance Program）合作的保險公司，他們銷售和提供NFIP的保險服務(wù)，但不制定保費。保險費和保險條款由NFIP制定。保險公司只負(fù)責(zé)銷售和理賠，通過收取保費和負(fù)責(zé)理賠自負(fù)盈虧。還有一種少數(shù)的私人保險公司的私人洪水保險，是由私人提供的洪水保險條款，保險公司自己定價保險條款盈利和負(fù)責(zé)理賠，有對比如下：

參與性。NFIP是個以社區(qū)形式參與的保險體系，如果當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)沒有參與NFIP項目，所在社區(qū)的個人也不能獲得NFIP的保險項目。而私人洪水保險可以為你個人定制自己的保險條款。無論社區(qū)是否參與NFIP的項目。

保費價格。通常情況下，私人保險的優(yōu)勢在于在不同地區(qū)價格更為優(yōu)惠，特別是對低風(fēng)險和近期剛被重新設(shè)定風(fēng)險等級地區(qū)的保費更為優(yōu)勢。私人保險的保費會比NFIP的保費便宜20%-50%[5]。

理賠額度范圍。根據(jù)聯(lián)邦財務(wù)預(yù)算，NFIP保險最高理賠金額為25萬美元，但根據(jù)美聯(lián)儲經(jīng)濟數(shù)據(jù)顯示全美住宅中位數(shù)為35萬美元。NFIP的理賠金額遠(yuǎn)低于財產(chǎn)價值。而私人洪水保險理賠是相對浮動的。當(dāng)在理賠低風(fēng)險地區(qū)時，保險理賠金額會遠(yuǎn)高于NFIP的最高理賠金額。

保險生效時間。NFIP規(guī)定在購買洪水保險后會有強制的30天等待期，而私人保險的平均生效日期通常為15天左右。當(dāng)業(yè)主在面臨購房貸款時，貸款方房貸日期和房屋結(jié)款過戶日期會面臨等待。因此可能錯失最佳的報價。

可靠性。聯(lián)邦NFIP項目穩(wěn)定且可持續(xù)。NFIP保證可以持續(xù)更新第二年的保險政策，而私人洪水保險具有不可靠性風(fēng)險。當(dāng)一個地區(qū)經(jīng)常發(fā)生洪水災(zāi)難時，私人保險可能會第二年中止項目或甚至臨時取消條款。私人洪水保險的保險條款具有較大差異，因為定制公司不同，理賠項目也可能會有較大差異。NFIP保險項目則全國統(tǒng)一。

3 聯(lián)邦洪水保險NFIP的執(zhí)行情況

通過FEMA的官方數(shù)據(jù)分析，洪水保險研究報告中提供了每個州的歷年洪水事件報告（被FEMA確認(rèn)的洪水事件）。對比美國新英格蘭地區(qū)的4個州中低頻發(fā)生地區(qū)和高頻發(fā)生地區(qū)的洪水事件年度起數(shù)分別如圖1、圖2所示[6]。

圖1 洪水事件低頻發(fā)生州

圖2 洪水事件高頻發(fā)生州

自洪水保險制度NFIP成立以來， FEMA每年發(fā)布各州洪水事件報告，同時也發(fā)布每年度的財政報告[7]。其中，NFIP保險理賠項目的財政數(shù)據(jù)2010-2021財年如下圖表所示，該報告以每年的9月30日為一個財年。報告中主要的三個數(shù)據(jù)，年度初始未付保險理賠、年度保險理損失金額變化和年度兌付的理賠金額。這三項數(shù)據(jù)中，年度保險損失金額變化最為重要。當(dāng)年為負(fù)數(shù)則說明理賠金額大于年度保費收入；如該數(shù)字為正，則代表該年度理賠金額小少于年度保費收入。

表1 2010-2021年初始理賠金、金額變化和兌付理賠金額（單位：億美元）

用該數(shù)據(jù)并結(jié)合洪水事件圖分析可發(fā)現(xiàn)：除年度重大洪水事件（如1998 洪水主要襲擊了馬賽諸塞州和羅德島；2008颶風(fēng)Ike 保險理賠49.42億美元；2011 颶風(fēng)Irene， 保險理賠39.43億美元；2016年颶風(fēng)馬修Matthew保險理賠47.58億美元；2017年三大颶風(fēng)襲擊北美，保險理賠134.43億美元，整體洪水事件的發(fā)生次數(shù)逐年下降，說明NFIP有效的規(guī)避洪水高發(fā)地區(qū)建設(shè)規(guī)劃，避免了洪水事件的發(fā)生。根據(jù)歷年財務(wù)報告可知，NFIP的資金池和理賠額度具有逐年上升趨勢，表明NFIP有效的參與了洪水災(zāi)后重建以及平衡重大洪水事件后的財產(chǎn)損失[8]。

從以上數(shù)據(jù)分析得知，在去除重點颶風(fēng)襲擊的特殊事件后。可以發(fā)現(xiàn)洪水事件總體趨勢平緩甚至有減少的趨勢。分析財政數(shù)據(jù)可知，理賠金額和保險理賠現(xiàn)金流在理賠重點洪水事件后依然能維持平衡財務(wù)支出和理賠支出。洪水保險受益人逐年增高，充分說明了洪水保險的必要性。也間接支持了洪水保險在規(guī)劃管理中提前避開洪水高發(fā)地點的區(qū)域建設(shè)規(guī)劃。從而減少人民生命財產(chǎn)損失[9]。

4 洪水保險制度的啟示

2021 年7月，河南省發(fā)生了重大洪澇災(zāi)害。據(jù)國家銀保監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)，截至8月10日，本次河南重大災(zāi)害中河南省保險業(yè)初步賠付金額114.49億元[10]。目前，中國人民保險、中國人壽等商業(yè)保險也提供一些個別的城鄉(xiāng)居民住宅臺風(fēng)洪水巨災(zāi)保險，這種商業(yè)保險可以自行定制需求，例如房屋主體結(jié)構(gòu)、房屋損害、供暖設(shè)置、衛(wèi)生間、門窗以及家用電器和生活用品等，理賠金額可高達(dá)120萬。而在全國范圍內(nèi)目前還沒有巨災(zāi)（不可抗力）保險的全面覆蓋。2013年開始，在廣東、上海、四川等省市開展了不同形式的巨災(zāi)保險試點，主要包括災(zāi)害事故防范、損失救助、人身傷亡撫恤和家庭財產(chǎn)損失理賠等。這些試點保險都是以地方政府為主參與的針對性地區(qū)而定制的巨災(zāi)險。以廣東為例，廣東省位于沿海地區(qū)經(jīng)常遭受臺風(fēng)災(zāi)害，廣東省采用指數(shù)保險模式，當(dāng)降雨強度、臺風(fēng)風(fēng)速達(dá)到或超過觸發(fā)巨災(zāi)的預(yù)設(shè)閾值時，無需經(jīng)過查勘定損，保險公司即可向政府相應(yīng)保險賠付金額，用于災(zāi)害救助、災(zāi)后重建和社會救濟，提高救災(zāi)效率。全國層面的巨災(zāi)保險依然處于探索階段。目前面臨的現(xiàn)狀是：大眾人民對待保險認(rèn)知度不夠，面對巨災(zāi)時仍是持有僥幸態(tài)度，保險公司參與巨災(zāi)險積極性不高，因為參保基數(shù)少但承擔(dān)保費高額，保險公司不能收支平衡甚至虧本等[11]。

借鑒和對比中美兩國有關(guān)洪水保險制度的現(xiàn)狀，在建立我國洪水保險制度過程中，應(yīng)采?。?/p>

1.建立中國特色的洪水保險制度，以體現(xiàn)以人民為中心的理念和預(yù)防為主的原則，從國家層面建立洪水保險制度。

2.建立分級保險區(qū)域地圖。保險公司與防災(zāi)減災(zāi)部門共同研究定制保費，通過保費高低引導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地開發(fā)引導(dǎo)強度和方向。從根本上減少災(zāi)害的發(fā)生。

3.建立洪水商業(yè)保險制度。在保險公司的盈利上確保保險公司參與的保險項目有最低固定收入。避免災(zāi)后地方政府財政兜底，惡化地方政府財政水平。