劉佳鴻 唐南豪

（韶關(guān)學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005）

1 建立生態(tài)補償機制的前提條件

1.1 統(tǒng)一定論生態(tài)補償概念，為全面推廣生態(tài)補償提供可靠保障

國內(nèi)生態(tài)補償概念主要對應(yīng)國外生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費（Payment for Environmental Services，PES）、生物多樣性補償（Biodiversity Offset，BOF）概念。在國外，PES屬于一種市場化補償機制，是狹義上的“生態(tài)補償”，主要基于“支付”（Payment）行為展開；BOF則是主要圍繞預(yù)防、阻止生態(tài)多樣性的凈虧損發(fā)生，補償因為人們發(fā)展活動對生物多樣性產(chǎn)生不必要的但又無法避免的損害的保護活動。

早在20世紀(jì)20年代，西方一些國家就已經(jīng)開始探索生態(tài)補償機制。目前，美國和德國等一些發(fā)達(dá)國家已初步建立生態(tài)服務(wù)付費的政策框架。我國關(guān)于生態(tài)補償機制的研究起步較晚，主要集中在近20 a。針對已公開發(fā)表的研究成果，在中國知網(wǎng)以“生態(tài)補償”作為主題進(jìn)行搜索，截至2021年10月19日，各類生態(tài)補償文獻(xiàn)共計25 980篇。從數(shù)量上看，2014年發(fā)文量最高，達(dá)2 059篇（見圖1）。

圖1 1975—2021年各類生態(tài)補償文獻(xiàn)年度發(fā)表趨勢

目前，我國學(xué)術(shù)界對生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)研究已取得豐碩成果，但在概念普及、實踐應(yīng)用、立法等方面存在嚴(yán)重缺失，許多優(yōu)質(zhì)理論未落到實處。筆者認(rèn)為，要想使學(xué)術(shù)價值轉(zhuǎn)化為應(yīng)用價值，加強概念普及至關(guān)重要。當(dāng)下，我國了解生態(tài)補償概念的人群范圍并不廣，主要分布于相關(guān)科研機構(gòu)、職能單位和高等院校。即便是與環(huán)境保護相關(guān)的公職人員，許多人仍對生態(tài)補償?shù)母拍钪跎倩驈奈绰犅?。?dāng)然，對生態(tài)補償概念認(rèn)識的缺失并非意味著生態(tài)補償概念不存在或者相關(guān)人員工作不稱職，究其本質(zhì)是我國對生態(tài)補償概念缺乏統(tǒng)一定論。目前，“生態(tài)補償”一詞在我國尚未出現(xiàn)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)定義，學(xué)者理解和政策闡述存在較大差異。因此，在概念普及之前，更為緊迫的任務(wù)是由權(quán)威部門對生態(tài)補償概念進(jìn)行統(tǒng)一定論，為后續(xù)開展概念普及工作奠定堅實基礎(chǔ)。

1.2 完善流域生態(tài)補償法律體系，為落實生態(tài)補償機制提供依據(jù)

我國現(xiàn)行生態(tài)補償相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章數(shù)量并不多，主要以“碎片化”形式呈現(xiàn)，具體規(guī)定亦過于原則化、不夠詳盡。在已出臺的法律中，最為重要的森林生態(tài)補償行政法規(guī)是2002年公布的《退耕還林條例》，其在規(guī)劃、造林、管護、檢查驗收、資金和糧食補助等方面做出了較為完善的規(guī)定；最為重要的流域生態(tài)補償法律是2018年修訂通過的《中華人民共和國水污染防治法》，但該法律對流域生態(tài)補償方面的規(guī)定較為簡略，若對其進(jìn)一步具體化，或許在實踐中具有更強的操作性。

此外，截至目前，由發(fā)展和改革委、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等部門負(fù)責(zé)制定的《生態(tài)補償條例》尚未頒布，該條例內(nèi)容主要涉及補償原則、補償領(lǐng)域、補償對象、補償方式、補償評估及標(biāo)準(zhǔn)、補償資金。若能科學(xué)、完善地制定、出臺《生態(tài)補償條例》，將對健全生態(tài)補償法律體系具有重要意義，尤其是在地方實踐探索建立生態(tài)補償機制方面可提供權(quán)威的法律依據(jù)。

2 墨江流域基本現(xiàn)狀

2.1 墨江流域范圍

墨江屬于北江一級支流，面積約1 367 km，河長89 km，流經(jīng)廣東省韶關(guān)市始興縣80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。墨江包括發(fā)源于隘子鎮(zhèn)棉地坑頂?shù)母闪髑寤?、發(fā)源于始興縣東南部天平架的羅壩河和發(fā)源于沈所鎮(zhèn)的沈所河。羅壩河到太平鎮(zhèn)富村灣與干流清化河匯合后統(tǒng)稱墨江。匯合后的河水經(jīng)過縣城后，又于沈所鎮(zhèn)塔崗嶺腳與沈所河匯合，最后墨江水流至夾江口村匯入湞江。

2.2 墨江流域社會經(jīng)濟現(xiàn)狀

2020年末，墨江流域常住人口17.11萬人，占始興縣人口的86.41%。2020年，墨江流域所處地區(qū)始興縣生產(chǎn)總值80.25億元，占韶關(guān)市生產(chǎn)總產(chǎn)值的5.9%，區(qū)域經(jīng)濟比較落后。

2.3 墨江流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

2.3.1 墨江水系。墨江為北江上游三大主要支流之一。流域內(nèi)集雨面積100 km以上的河流有墨江、清化河、羅壩河、沈所河4條。

2.3.2 地形地貌。墨江流域內(nèi)多為中低山，涼口以下屬丘陵盆地，地勢東南高、西北低。墨江流域地質(zhì)主要有砂巖、頁巖、花崗巖及石灰?guī)r等。墨江上游河道彎曲坡降大，林木繁茂，是木材重點產(chǎn)區(qū)之一；中下游河床平緩，是主要糧產(chǎn)區(qū)；墨江流域平均坡降為2.38%。

2.3.3 氣象條件。墨江流域?qū)僦衼啛釒Ъ撅L(fēng)氣候區(qū)，深受冬季風(fēng)和夏季風(fēng)的影響，日照充足。該流域春季氣溫低、多陰雨，夏季氣溫高、多雨季，秋季晝暖夜涼、天氣涼爽，冬季寒冷干燥、多霜雨稀。墨江流域年平均氣溫21.0 ℃，月平均最高氣溫31.5 ℃，月平均最低氣溫9.0 ℃。年平均日照時間1 582.7 h，無霜期298 d。

2.3.4 水資源狀況。以始興縣城墨江橋為控制，墨江多年平均河川徑流量12.7億m，最小年徑流量2.94億m；保證率=90%時，徑流量為6.77億m，淺層地下水為2.46億m。

2.4 墨江流域原有生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入情況

2.4.1 始興縣“十三五”規(guī)劃中涉及墨江流域的主要項目。由于始興縣“十三五”規(guī)劃報告中針對墨江流域制訂的項目較少，無法得出準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。鑒于墨江流域長度、面積、流經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍在始興縣占比較大，故只將部分相關(guān)且重要的全縣性項目進(jìn)行整理，見表1。

表1 始興縣“十三五”規(guī)劃中涉及墨江流域的主要項目

2.4.2 墨江流域整治成效與存在的問題?！笆濉逼陂g，墨江流域河道治理項目開始大力推行，通過政府部門的積極科學(xué)統(tǒng)籌、加大資金投入力度、加強宣傳，使墨江從昔日的“江水如墨”向“江水如鏡”轉(zhuǎn)變，流域周邊居民環(huán)境保護意識隨之不斷提高。

盡管“十三五”期間取得的成就顯著，但墨江流域的整治工作仍存在瓶頸。一是資金來源單一，以當(dāng)?shù)卣畵芸顬橹鳌６呛拥乐卫碣M用高，當(dāng)?shù)卣斦毫^大，發(fā)展與環(huán)境保護的投入比例難以協(xié)調(diào)。

2.5 始興縣“十四五”規(guī)劃中涉及墨江流域的主要項目

根據(jù)始興縣水務(wù)局、環(huán)保局等部門提供的資料，梳理得出始興縣“十四五”規(guī)劃（征求意見稿）中涉及墨江流域的主要生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目，如表2所示。

表2 始興縣“十四五”規(guī)劃中涉及墨江流域的主要項目

3 墨江流域生態(tài)補償現(xiàn)狀調(diào)查與研究

3.1 調(diào)查時間、地點

調(diào)查時間是2021年7月中旬至10月上旬。調(diào)查地點是始興縣發(fā)展和改革局、自然資源局、水務(wù)局、財政局及江口村、周所村、東一村及石頭橋村。

3.2 調(diào)查方法

采用文獻(xiàn)調(diào)查法、實地調(diào)查法、走訪調(diào)查法、問卷調(diào)查法及網(wǎng)絡(luò)查詢等方法，對始興縣墨江流域的生態(tài)補償政策現(xiàn)狀及當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)補償環(huán)保意識進(jìn)行調(diào)查。

3.3 調(diào)查結(jié)果

3.3.1 水質(zhì)水量監(jiān)測機制尚未健全。墨江流域現(xiàn)存的監(jiān)測斷面有橫嶺、瑤村垇和墨江出口3個，其常規(guī)監(jiān)測數(shù)據(jù)尚未涉及水量監(jiān)測。在流域上下游橫向補償標(biāo)準(zhǔn)的制定與考核中，水量數(shù)據(jù)是重要參考因素之一，缺失水量數(shù)據(jù)將影響水質(zhì)水量監(jiān)測機制的科學(xué)構(gòu)建。

3.3.2 補償資金來源與補償方式單一。我國流域生態(tài)補償以政府主導(dǎo)模式為主，即縱向上下級政府間和橫向同級政府間的財政轉(zhuǎn)移支付，手段較為單一。同樣，從2008年開始，始興縣生態(tài)環(huán)境建設(shè)的財政轉(zhuǎn)移支付主要依賴于中央、省和市撥款，生態(tài)補償沒有進(jìn)入市場化進(jìn)程，社會資金的參與程度較低。單靠政府財政支持不利于生態(tài)補償工作的開展。

目前，始興縣涉及的生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目可歸為生態(tài)補償項目，補償方式主要是貨幣補償。這種補償方式雖然能夠有效緩解政府與受償者之間的矛盾，但沒有解決受償者“自給自足”的長期發(fā)展問題。因此，這種單一的補償方式不利于受償主體自身主動創(chuàng)造經(jīng)濟效益，不利于生態(tài)補償事業(yè)長期發(fā)展。

3.3.3 缺乏生態(tài)補償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)。經(jīng)走訪始興縣相關(guān)政府部門獲知，現(xiàn)階段韶關(guān)市生態(tài)補償專門性政策、法規(guī)較少，主要見于森林層面。在流域?qū)用妫仃P(guān)市新豐江作為我國香港特別行政區(qū)等地的供水水源，生態(tài)補償理論研究較為豐富，并頒布了相關(guān)政策。除該流域外，其他流域較少關(guān)注與研究生態(tài)補償問題。但實際上，韶關(guān)市內(nèi)包括墨江流域在內(nèi)的多數(shù)流域盡管沒有以“生態(tài)補償”之名制訂和執(zhí)行項目，但在一些生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)項目中均有涉及。究其原因，這與缺乏生態(tài)補償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)有關(guān)。

4 建立墨江流域生態(tài)補償機制的對策

4.1 健全水質(zhì)水量監(jiān)測機制

建立墨江流域生態(tài)補償機制，必不可缺的是以相對精確的水質(zhì)水量監(jiān)測數(shù)據(jù)為依據(jù)。因此，始興縣應(yīng)根據(jù)水資源管理、水生態(tài)保護、污染物總量控制的需要，與時俱進(jìn)，在技術(shù)上按照水質(zhì)水量同步監(jiān)測的需求，建立水量動態(tài)監(jiān)測站網(wǎng)。

4.2 創(chuàng)新市場化、多元化補償方法

以墨江流域為例，除中央、省和市對墨江所屬縣進(jìn)行的財政轉(zhuǎn)移支付補償外，還需探索以下生態(tài)補償機制。

4.2.1 上下游間橫向補償。墨江流域發(fā)源于始興縣境內(nèi)，最終匯入湞江。放在公平正義的立場來看，墨江流域周邊居民有權(quán)利對水資源（包含排污）進(jìn)行利用，以換取財富。但因墨江是湞江的上游，實行了較為嚴(yán)格的水質(zhì)監(jiān)控要求，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入根據(jù)“負(fù)面清單”等規(guī)定來嚴(yán)格把控，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展與居民收入受到了影響。

生態(tài)環(huán)境的受益者應(yīng)對生態(tài)環(huán)境的保護者或利益受損者進(jìn)行補償，即“誰受益，誰補償”。若上游保護流域生態(tài)環(huán)境達(dá)標(biāo)，下游應(yīng)為其提供相應(yīng)的補償；若上游超標(biāo)對水資源進(jìn)行利用，造成下游的利益受損，前者亦當(dāng)為后者進(jìn)行相應(yīng)的補償。因此，落實好上下游間橫向補償，不僅有助于避免下游對上游水資源的無償侵占，而且可以抑制上游對下游排污權(quán)惡意侵占的行為發(fā)生，實現(xiàn)雙重效益的提升。

4.2.2 社會力量參與補償。生態(tài)補償不應(yīng)成為政府的“獨角戲”，而需要政府和社會共同發(fā)力。社會力量參與補償?shù)姆绞街饕缦拢孩偕鐣€人、組織捐贈；②開展市場貿(mào)易，如水權(quán)交易、排污權(quán)轉(zhuǎn)讓等；③社會資本參與生態(tài)補償項目，如水利建設(shè)、水產(chǎn)增殖放流、養(yǎng)殖場標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等。以墨江流域為例，當(dāng)?shù)卣芍贫ㄏ嚓P(guān)政策以鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)補償，進(jìn)而實現(xiàn)政府和社會齊發(fā)力的美好藍(lán)圖。

4.2.3 技術(shù)培訓(xùn)個人補償。無論是財政轉(zhuǎn)移、支付補償，還是上下游間橫向補償和社會力量參與補償，其直接受償對象皆非個人，而是相應(yīng)的行政部門。對于流域周邊為保護生態(tài)環(huán)境而不得不犧牲獲利機會的農(nóng)戶、漁民，按照“誰保護，誰得益”的原則，理應(yīng)給予合理補償。但筆者通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶、漁民暫未獲得有關(guān)生態(tài)補償類的補償。對此，筆者給出以下6種補償形式供選擇：現(xiàn)金、實物、技術(shù)培訓(xùn)、教育機會、就業(yè)指導(dǎo)和稅費減免。經(jīng)統(tǒng)計，生態(tài)補償以技術(shù)培訓(xùn)作為對有關(guān)農(nóng)戶、漁民的補償形式，其受償意愿最高。對有關(guān)農(nóng)戶、漁民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，為其可持續(xù)性獲利奠定堅實基礎(chǔ)，可以有效預(yù)防為保護生態(tài)環(huán)境而陷入貧困，進(jìn)而不得不通過破壞性地利用自然資源的方法謀求生存與發(fā)展等行為的發(fā)生。

4.3 制定流域生態(tài)補償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)

強化立法保障是地方推動建設(shè)流域生態(tài)補償機制的可行路徑。目前，部分地方在流域生態(tài)補償立法方面積累了一定的經(jīng)驗，在實踐中對調(diào)節(jié)各方利益、保護流域環(huán)境等方面起到了至關(guān)重要的作用。墨江流域所屬市級行政單位為韶關(guān)市，韶關(guān)市是設(shè)區(qū)的市，地方人大有權(quán)對地方環(huán)境保護方面進(jìn)行立法。地方政府可依托我國近幾十年的生態(tài)補償相關(guān)立法經(jīng)驗，通過加強與掛靠在韶關(guān)學(xué)院的廣東省地方立法研究評估和咨詢服務(wù)基地、廣東省環(huán)境資源法學(xué)研究會和韶關(guān)市市域社會治理研究中心的交流合作，制定韶關(guān)市境內(nèi)流域生態(tài)補償法規(guī)。該法規(guī)的制定與實施將對韶關(guān)市境內(nèi)流域環(huán)境保護、當(dāng)?shù)睾椭槿堑貐^(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有極大的促進(jìn)作用。制定韶關(guān)市境內(nèi)流域生態(tài)補償法規(guī)時，需要注意以下3方面。

4.3.1 明晰流域生態(tài)補償概念，界定相關(guān)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從已開展流域生態(tài)補償立法的地方來看，大多未能對流域生態(tài)補償概念進(jìn)行明晰定義，導(dǎo)致出臺的法律法規(guī)可操作性不強。因此，韶關(guān)市政府部門應(yīng)對流域生態(tài)補償概念進(jìn)行定義，下定義時可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況進(jìn)行描述，但必須明確其內(nèi)涵和外延，為法律法規(guī)的順利實施奠定良好基礎(chǔ)。此外，在立法中應(yīng)將相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行界定，可以指導(dǎo)相關(guān)主體的行為，并可將其作為處理權(quán)利與義務(wù)關(guān)系糾紛的依據(jù)。

4.3.2 確定境內(nèi)流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立專門的流域生態(tài)補償機構(gòu)。由于韶關(guān)市境內(nèi)流域數(shù)量眾多、規(guī)格各異，為保障所立的法規(guī)順利執(zhí)行，立法者切不可隨意、籠統(tǒng)地制定補償標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)由專業(yè)人士根據(jù)相關(guān)先進(jìn)理論與技術(shù)將流域進(jìn)行劃分歸類，進(jìn)而根據(jù)流域類型和補償方法的差異性制定科學(xué)、專門的補償標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)一旦確立，境內(nèi)流域生態(tài)補償?shù)膱?zhí)行便有了可靠依據(jù)。需要指出的是，流域管理涉及多個部門，如果不在法規(guī)中明確合適的執(zhí)行主體，在實際操作中則容易引發(fā)部門糾紛。筆者認(rèn)為，可以探索設(shè)立2個專門、常態(tài)化的流域生態(tài)補償機構(gòu)，一個負(fù)責(zé)流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，另一則負(fù)責(zé)對前者的監(jiān)督。機構(gòu)名稱可暫定為韶關(guān)市流域生態(tài)補償執(zhí)行委員會、韶關(guān)市流域生態(tài)補償監(jiān)督委員會。前者成員可由韶關(guān)市人民代表大會常務(wù)委員會城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境與資源保護工作委員會、發(fā)展研究中心、財政局和水務(wù)局主要負(fù)責(zé)人組成，具體事項由水務(wù)局落實；后者成員可由韶關(guān)市人大城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境與資源保護工作委員會和生態(tài)環(huán)境局主要負(fù)責(zé)人組成，具體事項由生態(tài)環(huán)境局落實。將執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離，有利于保障流域生態(tài)補償工作的有效開展。

4.3.3 制訂流域生態(tài)補償歸責(zé)條款。制訂流域生態(tài)補償歸責(zé)條款的目的是避免所立法規(guī)成為一紙空文。倘若法規(guī)中沒有歸責(zé)的規(guī)定，即便違反該法規(guī)，也不會遭受任何法律懲罰和經(jīng)濟損失，那么違法者則難以受到此法的約束，甚至可以將此法視為無物。在現(xiàn)行流域生態(tài)補償立法中，歸責(zé)條款少之又少，即便有，也過于簡略、模糊。因此，韶關(guān)市在立法時，可以彌補此前相關(guān)立法的不足，在歸責(zé)條款方面多下功夫，以增強法規(guī)的可行性。