劉彬 楊翠霞 田濤

(1大連工業(yè)大學(xué)，遼寧 大連 116034；2住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額研究所)

在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，把積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略實(shí)施作為獨(dú)立一章來說明，各行業(yè)正在努力為應(yīng)對老齡化問題從事相關(guān)研究。另外綱要中有6處涉及“老年人”，3處提到“適老化”，涉及適老化改造、開發(fā)適老化技術(shù)和產(chǎn)品等；42處提及“養(yǎng)老”，涉及養(yǎng)老服務(wù)體系、智慧養(yǎng)老、養(yǎng)老保險(xiǎn)及政策等內(nèi)容；4處提及“無障礙”，涉及無障礙環(huán)境建設(shè)、信息無障礙、無障礙設(shè)施改造等。第七次全國人口普查結(jié)果顯示人口老齡化程度進(jìn)一步加深，我國60歲及以上人口占總?cè)丝诘?8.70%，比2010年同比增長了5.444%，已達(dá)2.64億；還有8 500萬殘疾人，其中60歲以上殘疾人已占到殘疾人總數(shù)的58%。這些約占總?cè)丝?5%以上的剛需人口，對無障礙環(huán)境有著巨大的必要需求。因此，本研究從適老化無障礙相關(guān)政策法規(guī)現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)對策，為解決人口老齡化有關(guān)問題提供參照。

1 適老化無障礙建設(shè)相關(guān)法律和行政法規(guī)現(xiàn)狀

自1996年《老年人權(quán)益保障法》制定，經(jīng)過4次修正，現(xiàn)行為2018年版。2012年，針對城市建設(shè)中的公共服務(wù)設(shè)施、無障礙環(huán)境建設(shè)、無障礙設(shè)施建設(shè)、老年宜居社區(qū)等“宜居環(huán)境”建設(shè)內(nèi)容首次出現(xiàn)在《老年人權(quán)益保障法》修正中。本研究對2011年1月至2021年7月各部委及相關(guān)政府部門發(fā)布的相關(guān)適老化(或老年人、養(yǎng)老、老齡化)和無障礙的法律法規(guī)部門規(guī)章進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析得出，在國家級(jí)立法涉及適老化和無障礙的數(shù)量對比中，2020年最多，為16個(gè)；2011年、2013年和2014年均沒有；2021年1～8月之前已經(jīng)有15個(gè)?？傮w上，“十三五”期間立法數(shù)量比“十二五”期間增加了16.5倍。利用頻數(shù)分析法，對“十三五”期間的53個(gè)立法文件中主要詞匯進(jìn)行分析，最高的“無障礙”出現(xiàn)375次，“適老化”出現(xiàn)215次、“適老化改造”出現(xiàn)94次，“推進(jìn)”“無障礙改造”“實(shí)施”等詞出現(xiàn)頻率在60～70次。2020年至今重要的立法文件，見表1?？梢娤嚓P(guān)立法從老年人出行無障礙、信息無障礙、智慧養(yǎng)老等方面進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。這說明作為 “十四五”時(shí)期開局之年的2021年，國家及相關(guān)部門都比較重視適老化無障礙方面內(nèi)容。

表1 2020年至今國家級(jí)實(shí)施適老化無障礙環(huán)境相關(guān)行政法規(guī)的規(guī)范性文件

同理，本研究統(tǒng)計(jì)了全國各省、直轄市、自治區(qū)地方性法規(guī)、規(guī)范性文件和地方工作文件等，總體上，“十三五”期間政策文件數(shù)量比“十二五”增加了21.6倍，達(dá)到801件(表2)。適老化無障礙環(huán)境立法數(shù)量上安徽最多，江蘇次之，西藏?cái)?shù)量最少。其中地方性法規(guī)整體呈現(xiàn)平緩發(fā)展趨勢，各地發(fā)展數(shù)量較少，其中江蘇、福建、上海、河北、云南、海南立法數(shù)量均為2個(gè)。地方規(guī)范性文件整體呈波動(dòng)發(fā)展趨勢，各地發(fā)展數(shù)量不均衡。安徽立法數(shù)量最高，江蘇和云南次之。從地方性法規(guī)及地方規(guī)范性文件統(tǒng)計(jì)情況看，整體呈現(xiàn)兩極化趨勢，長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)及京津冀地區(qū)省(市)的適老化無障礙環(huán)境立法數(shù)量相對較多，而西北地區(qū)的立法相對較少。

表2 2011年至今適老化無障礙地方性法律法規(guī)及政策文件數(shù)量對比(n)

2 適老化無障礙建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀

從2012年《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》頒布起，國務(wù)院多次對養(yǎng)老服務(wù)及適老化改造等發(fā)文，如《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(國發(fā)〔2013〕35號(hào))、《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》(國發(fā)〔2016〕8號(hào))、《關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2017〕9號(hào))等。這些法規(guī)政策文件為技術(shù)規(guī)范與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提供了依據(jù)。近些年，北京、上海對近十幾年適老化和無障礙相關(guān)規(guī)劃和設(shè)計(jì)類國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，包括：①綜合類：《無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》GB50763-2012(2012年施行)；②信息與產(chǎn)品類：《無障礙設(shè)計(jì)盲文在標(biāo)志、設(shè)備和器具上的應(yīng)用》GB/T39758-2021(2021年施行)、《包裝 無障礙設(shè)計(jì)一般要求》GB/T37434-2019(2019年施行)、《面向老年人的家用電器設(shè)計(jì)導(dǎo)則》GB/T36934-2018(2019年施行)、《公共信息導(dǎo)向系統(tǒng) 基于無障礙需求的設(shè)計(jì)與設(shè)置原則》GB/T31015-2014(2015年施行);③規(guī)劃類：《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》GB50437-2007(2018年版)(2018年施行)、《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》GB50180-2018(2018年施行)、《城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》GB50442-2008(2018年版)(2018年施行);④建筑類：《老年人照料設(shè)施建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》JGJ450-2018(2018年施行)、《社區(qū)老年人日間照料中心設(shè)施設(shè)備配置》GB/T33169-2016(2017年施行)、《療養(yǎng)院建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》JGJ/T40-2019(2019年施行);⑤交通類：《城市公共交通設(shè)施無障礙設(shè)計(jì)指南》GB/T33660-2017(2017年施行)、《鐵路旅客車站設(shè)計(jì)規(guī)范》TB10100-2018(2018年施行)；⑥服務(wù)類：《老年旅游服務(wù)規(guī)范景區(qū)》 GB/T35560-2017(2018年施行)?，F(xiàn)有技術(shù)規(guī)范和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)對老年人居住與公共服務(wù)設(shè)施環(huán)境〔1～3〕、適老化信息無障礙等無障礙建設(shè)〔4～6〕、養(yǎng)老及照料設(shè)施建筑無障礙建設(shè)〔7～9〕、交通設(shè)施及環(huán)境無障礙建設(shè)〔10，11〕等相關(guān)規(guī)劃和設(shè)計(jì)進(jìn)行了一些規(guī)定，但面對大量老舊小區(qū)中不同層次、不同需求居家養(yǎng)老的適老化改造要求，具體相關(guān)技術(shù)規(guī)范的精細(xì)化、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)、改造實(shí)施后涉及老年人活動(dòng)及安全等問題應(yīng)設(shè)定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范〔12，13〕。上海、浙江和山東等地的主管部門因地制宜發(fā)布了適老化改造和無障礙環(huán)境建設(shè)的相關(guān)地方標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)第七次全國人口普查結(jié)果，上海崇明區(qū)、楊浦區(qū)、靜安區(qū)和普陀區(qū)的60歲以上人口占其總?cè)丝?0%以上，所以上海比較重視養(yǎng)老服務(wù)，2013年后出臺(tái)了《上海市養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃(2013-2020)》《關(guān)于推進(jìn)老年宜居社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(滬老齡辦發(fā)〔2014〕10號(hào))和《上海市無障礙環(huán)境建設(shè)與管理辦法》(滬府令〔2021〕45號(hào))等，這些對上海適老化無障礙環(huán)境建設(shè)提供了原則和要求。

3 適老化無障礙環(huán)境缺點(diǎn)

3.1適老化無障礙環(huán)境相關(guān)立法體系不完整 雖然2012年《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》實(shí)施填補(bǔ)了我國無障礙環(huán)境建設(shè)行政法規(guī)的規(guī)范指導(dǎo)，但相關(guān)效力層級(jí)較低、法律體系不夠完善、法律責(zé)任不明確等，不利于無障礙環(huán)境建設(shè)的快速推進(jìn)和老年宜居環(huán)境建設(shè)。在法律層面，《殘疾人保障法》中“第七章 無障礙環(huán)境”專門對殘疾人的無障礙設(shè)施、無障礙環(huán)境等進(jìn)行了規(guī)定，《老年人權(quán)益保障法》中“第六章 宜居環(huán)境”對老年人的無障礙設(shè)施、無障礙居住環(huán)境等進(jìn)行了規(guī)定。這些法律條文對無障礙環(huán)境有相對集中體現(xiàn)，但涉及道路、交通、建筑等方面無障礙內(nèi)容并沒有在《道路安全法》《民用航空法》《鐵路法》《建筑法》等立法中出現(xiàn)具體要求，造成不同法律之間缺少統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性〔14〕。

3.2適老化無障礙環(huán)境相關(guān)立法內(nèi)容滯后 現(xiàn)行的《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》對信息無障礙規(guī)定已經(jīng)無法滿足當(dāng)前老年人日常生活需求，社區(qū)服務(wù)無障礙部分也不能滿足老年友好型社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。另外，公共設(shè)施適老化改造中，針對“點(diǎn)”部的無障礙設(shè)施進(jìn)行了規(guī)定，但沒有形成整體的、系統(tǒng)的無障礙流線，對于老年人及殘疾人平等參與社會(huì)文化活動(dòng)的需求無法滿足。在無障礙環(huán)境的竣工驗(yàn)收、備案等相關(guān)部分內(nèi)容存在空白，無障礙檢查與評(píng)估機(jī)制有缺失〔15，16〕。這都是現(xiàn)行《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》部分內(nèi)容存在局限、缺失和滯后的原因，也是適老化無障礙環(huán)境必需立法原因之一。

3.3適老化無障礙環(huán)境相關(guān)立法責(zé)任不明確 《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》中多以“意見”“試行辦法”“暫行辦法”“通知”等形式出現(xiàn)相關(guān)要求，不僅難以落實(shí)，而且責(zé)任不明確?！罢薄跋嚓P(guān)部門”“相關(guān)機(jī)構(gòu)”等詞沒有明確指出法律責(zé)任部門、監(jiān)督管理部門的相關(guān)責(zé)任與要求；對于違反《老年人權(quán)益保障法》《殘疾人保障法》《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》的機(jī)構(gòu)、單位或個(gè)體，缺少明確的監(jiān)管監(jiān)督部門嚴(yán)格執(zhí)法。在新建建筑與老舊小區(qū)改造工程中，適老化無障礙環(huán)境建設(shè)部分存在系統(tǒng)性、功能性、普適性較差；安全疏散得不到保障；對重大安全災(zāi)害缺乏應(yīng)對方案等問題。此類問題多數(shù)因責(zé)任部門、監(jiān)管部門、評(píng)價(jià)部門的責(zé)任不明確造成。因此，加快適老化無障礙環(huán)境相關(guān)立法建設(shè)，明確政府職責(zé)和相關(guān)部門職責(zé)勢在必行。

4 對 策

4.1加快推進(jìn)適老化無障礙立法及相關(guān)政策實(shí)施 適老化無障礙立法是無障礙環(huán)境建設(shè)在立法基礎(chǔ)上的。加快推進(jìn)適老化無障礙立法，建立無障礙依法治理體系，健全法規(guī)制度，細(xì)化條例標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)政策支撐，推進(jìn)規(guī)劃舉措，明確督導(dǎo)監(jiān)管，加強(qiáng)體檢驗(yàn)收，保障公益訴求，倡導(dǎo)信用評(píng)價(jià)，加快效能轉(zhuǎn)化，彰顯法治效應(yīng)，為適老化無障礙環(huán)境建設(shè)提供法治治理保障。適老化無障礙環(huán)境建設(shè)涉及層面較多，政府機(jī)構(gòu)有必要聯(lián)合制定有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，聯(lián)合辦公，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確責(zé)任，加快各部門制定并實(shí)施適老化無障礙立法與相關(guān)條例。構(gòu)建多部門聯(lián)動(dòng)的政策執(zhí)行機(jī)制，人民政府出臺(tái)老舊小區(qū)、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等適老化無障礙改造或新建項(xiàng)目政策、計(jì)劃、審批及其他相關(guān)要求的管理規(guī)定；國土規(guī)劃出臺(tái)適老化無障礙改造規(guī)劃建設(shè)、土地利用等管理要求；老齡辦出臺(tái)為老年人生活、就醫(yī)、照護(hù)等服務(wù)的適老化無障礙環(huán)境建設(shè)的要求；殘聯(lián)出臺(tái)為殘疾人服務(wù)的適老化改造相關(guān)的服務(wù)及技術(shù)要求；住建出臺(tái)適老化無障礙設(shè)施、無障礙環(huán)境、信息無障礙所涉及各項(xiàng)工程技術(shù)要求；交通出臺(tái)適老化無障礙交通出行、交通設(shè)施等服務(wù)及技術(shù)要求；工信出臺(tái)適老化信息無障礙服務(wù)、技術(shù)及管理等細(xì)則；財(cái)政出臺(tái)適老化改造、無障礙設(shè)施管理維護(hù)等的財(cái)政補(bǔ)助、稅費(fèi)優(yōu)惠等支持政策；工商出臺(tái)適老化設(shè)施改造或無障礙建設(shè)項(xiàng)目的行政許可和產(chǎn)權(quán)登記制度。應(yīng)加強(qiáng)省市級(jí)人民政府、殘聯(lián)、國土、住建、工商、工信等部門的政策協(xié)同；形成多部門并聯(lián)審批，提高適老化無障礙項(xiàng)目審批效率；項(xiàng)目實(shí)施方案批復(fù)后，集中受理和批復(fù)立項(xiàng)，快速完成工商、消防、財(cái)政等行政審批和許可。各地應(yīng)加快編制適老化無障礙環(huán)境建設(shè)相關(guān)政策文件，明確無障礙環(huán)境建設(shè)在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，細(xì)化其階段性工作要求，適應(yīng)各地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展水平，保障適老化無障礙環(huán)境快速建設(shè)，也推動(dòng)無障礙環(huán)境建設(shè)立法的順利實(shí)施。

4.2明確政府機(jī)構(gòu)、執(zhí)法監(jiān)管部門、社會(huì)監(jiān)督體系責(zé)任與范圍 通過相關(guān)立法、政策及實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、改造、施工、維護(hù)及監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)調(diào)適老化無障礙環(huán)境建設(shè)的普惠性、通用性、包容性、必要性、持久性等特點(diǎn)。明確政府機(jī)構(gòu)與執(zhí)法監(jiān)督監(jiān)理部門職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)及懲戒規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)法，有效保障適老化無障礙環(huán)境順利建設(shè)。明確社會(huì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)體系的責(zé)任與范圍，強(qiáng)化全民參與、全民建設(shè)、全民監(jiān)督、全民使用等觀念，推進(jìn)環(huán)境建設(shè)測評(píng)體系應(yīng)用，落實(shí)社會(huì)監(jiān)督體系工作細(xì)則，提升建設(shè)適老化無障礙環(huán)境社會(huì)意識(shí)。扶持律師訴訟、無障礙公益訴訟法律手段、第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管、認(rèn)證機(jī)制，市民協(xié)同參與規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)管等工作，切實(shí)落實(shí)老年人生理心理需求，將適老化、適殘化、智慧化環(huán)境建設(shè)精細(xì)落地。

4.3完善和細(xì)化適老化無障礙技術(shù)標(biāo)準(zhǔn) 中央各部委和地方政府有必要在相應(yīng)的法規(guī)、部門規(guī)章及指導(dǎo)意見中補(bǔ)充、完善和細(xì)化出符合適老化無障礙環(huán)境建設(shè)與改造的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)及操作指引，明確適老化無障礙環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)和內(nèi)容。依據(jù)《無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》完善、細(xì)化并滿足全齡型無障礙空間與設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)尺寸。強(qiáng)制信息無障礙標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，優(yōu)化社會(huì)全面服務(wù)意識(shí)，推進(jìn)智慧科技發(fā)展；應(yīng)加快建立和完善一套適用于殘疾老年人應(yīng)用的專門性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)和細(xì)化總體性標(biāo)準(zhǔn)、通用性標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)的適老化信息無障礙標(biāo)準(zhǔn)體系建立。

4.4鼓勵(lì)支持社會(huì)參與并傳播無障礙文化 適老化無障礙環(huán)境建設(shè)不僅需要國家和地方制定法制法規(guī)，更需要社會(huì)全民支持和參與。一是支持民間組織積極參與監(jiān)督評(píng)價(jià)適老化無障礙環(huán)境建設(shè)，管理維護(hù)適老化無障礙設(shè)施；二是調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與適老化無障礙環(huán)境建設(shè)，鼓勵(lì)引導(dǎo)政府與社會(huì)資本合作，公共服務(wù)融資改造適老化公共服務(wù)環(huán)境與適老化居住環(huán)境，有效緩解政府財(cái)政壓力；三是增強(qiáng)居民自建和維護(hù)監(jiān)督意識(shí)，自主改造適老化無障礙居住環(huán)境，積極維護(hù)監(jiān)督無障礙公共設(shè)施與服務(wù)；四是廣泛傳播信息無障礙的文化和社會(huì)意義，普及理念從而達(dá)到共治、共建、共享數(shù)字化的美好生活。